Пункт 17 комментируемой статьи также допускает возможность предусмотреть законом, что избиратели, участники референдума, не имеющие регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации, решением участковой комиссии могут быть включены в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума, образованных или определенных решением вышестоящей комиссии для проведения голосования этих избирателей, участников референдума, по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем в день голосования. В частности, в ч. 9 ст. 43 Закона о референдуме, п. 7 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ, ч. 8 ст. 16 Закона о выборах депутатов Государственной Думы установлено, что граждане Российской Федерации, признанные вынужденными переселенцами либо обратившиеся в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами миграции, или в его территориальные органы с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами, включаются в список избирателей, список участников референдума по месту их временного проживания на основании паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также соответствующих документов, выданных указанными органами.
Следует отметить, что комментируемая статья предусматривает письменную форму обращения гражданина с заявлением о включении его в списки избирателей, участников референдума. Однако это не исключает возможности предусмотреть в законе и устную форму такого обращения. Об этом, в частности, говорится в Определении ВС РФ от 01.01.01 г. N 88-Г06-3 <1>. Как отметил ВС РФ, рассматривая соответствие федеральному законодательству Закона Томской области "О муниципальных выборах в Томской области", Государственная Дума Томской области при принятии Закона дополнительно гарантировала реализацию гражданами активного избирательного права, предусмотрев устную форму обращения с заявлением о включении в списки избирателей; подобная форма обращения дополнительно гарантирует равные избирательные права, не освобождая гражданина от обязанности представить необходимые документы.
<1> СПС.
18. Если до момента окончания голосования в списки избирателей, участников референдума еще могут вноситься изменения в порядке, предусмотренном комментируемой статьей, то после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей, участников референдума вносить какие-либо изменения в списки в соответствии с п. 18 статьи запрещено. Время окончания голосования на выборах, референдуме, согласно п. 1 ст. 64 комментируемого Закона, устанавливается законом.
19. Информация об избирателях, участниках референдума, содержащаяся в соответствующих списках после официального опубликования результатов выборов, референдума, согласно п. 19 комментируемой статьи, может использоваться для уточнения сведений об этих лицах в Регистре избирателей, участников референдума. Данное правило предусмотрено и в п. 3.11 Положения о системе регистрации избирателей (см. комментарий к ст. 16 Закона).
Статья 18. Образование (определение) избирательных округов, округа референдума
Комментарий к статье 18
1. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает виды избирательных округов, которые могут образовываться для проведения выборов: одномандатные, многомандатные и единый. Определения указанных понятий, в том числе и общего понятия "избирательный округ", даны в подп.ст. 2 комментируемого Закона.
Согласно ст. 4 Закона о выборах Президента РФ они проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации; избиратели, проживающие за ее пределами, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.
По единому федеральному избирательному округу в соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона о выборах депутатов Государственной Думы избираются и ее депутаты (пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы). В силу ст. 4 данного Закона федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает всю территорию Российской Федерации; избиратели, проживающие за ее пределами, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.
Следует отметить, что по такому округу будут проходить выборы в Государственную Думу нового созыва. Выборы же в Государственную Думу четвертого созыва прошли 7 декабря 2003 г. в соответствии с Законом 2002 г. о выборах депутатов Государственной Думы <1>, в п. 2 и 3 ст. 3 которого устанавливалось, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, а 225 депутатов - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками.
<1> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 4982.
Для проведения референдума определяется его округ. Округ федерального референдума в соответствии со ст. 39 Закона о референдуме включает всю территорию Российской Федерации. Участники референдума, проживающие за ее пределами, считаются приписанными к округу референдума.
Согласно п. 4 ст. 80 комментируемого Закона положения комментируемой статьи не распространяются на выборы депутатов Палаты представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации. Избирательный округ (избирательные округа) при проведении данных выборов будут образовываться в соответствии со специальным федеральным законом.
2. Как установлено в п. 2 комментируемой статьи, для образования одно - и (или) многомандатных избирательных округов используются данные о численности зарегистрированных избирателей, установленные в порядке, предусмотренном в п. 10 ст. 16 комментируемого Закона, т. е. данные, получаемые с использованием ГАС "Выборы" по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года.
В пункте 5.1 Положения о системе регистрации избирателей (см. комментарий к ст. 16 Закона) предусмотрено, что для образования избирательных округов используются сведения о численности зарегистрированных избирателей, содержащиеся в Регистре избирателей, участников референдума, который формирует и ведет ЦИК России совместно с ИКСРФ. Соответственно иные данные для образования избирательных округов использованы быть не могут, в том числе и сведения, представляемые территориальными органами ФМС России (см. Определения ВС РФ от 1 ноября 2006 г. N 92-Г06-17 и от 01.01.01 г. N 92-Г06-18 <1>).
<1> СПС.
Схему одно - и (или) многомандатных избирательных округов, а точнее, проект такой схемы определяет избирательная комиссия, организующая выборы (ИКСРФ, ИКМО). Проект схемы должен быть определен в срок не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. В пункте 2 комментируемой статьи также установлены требования к содержанию схемы данных округов. Она подлежит утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом муниципального образования (соответственно в форме закона субъекта Российской Федерации, муниципального правового акта). Указанный орган вправе до утверждения схемы избирательных округов вносить в нее поправки. Схема должна быть утверждена в срок не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы.
3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет гарантии установления схемы одно - и (или) многомандатных избирательных округов для случаев, когда на территории, на которой проводятся выборы, отсутствуют законодательные (представительные) органы государственной власти, представительные органы муниципального образования или новая схема избирательных округов не утверждена в определенный срок (т. е. за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы).
В указанных случаях выборы проводятся с учетом схемы избирательных округов, утвержденной для выборов в органы государственной власти, ОМСУ прежнего созыва.
В случае, если прежняя схема округов соответствует требованиям комментируемого Закона, выборы по решению избирательной комиссии, организующей их, проводятся по прежней схеме округов.
В случае, если прежняя схема округов не соответствует требованиям комментируемого Закона и (или) признана судом недействующей и не подлежащей применению (соответственно, судом субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению закон субъекта Российской Федерации, утвердивший схему округов, районным судом признан противоречащим законодательству и не подлежащим применению муниципальный правовой акт, утвердивший схему округов), выборы проводятся по схеме округов, утверждаемой избирательной комиссией, организующей выборы. Она определяет схему округов в соответствии с требованиями законодательства и утверждает эту схему не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов.
При определении новой схемы округов избирательная комиссия, организующая выборы, вправе:
кроме уточнения численности избирателей только внести изменения в прежнюю схему округов, если число депутатов, избираемых по новой схеме округов, не меняется. Изменены могут быть только те округа, которые не соответствуют требованиям допустимых отклонений от средней нормы представительства. Комиссия также вправе дополнить прежнюю схему округов в той части, в которой она признана недействующей и не подлежащей применению;
изменить границы указанных округов в соответствии с требованиями допустимых отклонений от средней нормы представительства, если изменения и дополнения привели к тому, что изменяются границы иных округов в прежней схеме округов.
3.1. В пункте 3.1 комментируемой статьи установлен порядок определения схемы избирательных округов в случае отсутствия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, т. е. отсутствия органов, обладающих в соответствии с п. 2 статьи полномочиями на утверждение схемы округов:
схема избирательных округов определяется организующей выборы избирательной комиссией и утверждается органом, указанным в законе или ином нормативном правовом акте, на основании которого проводятся соответствующие выборы;
если указанный орган не утвердит в установленный срок схему избирательных округов, то эта схема утверждается организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении соответствующих выборов.
Следует отметить, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 01.01.01 г. <1>) в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в ОМСУ вновь образованных муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных:
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 12.
муниципальных районах, городских округах законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избирательной комиссией, организующей выборы;
городских и сельских поселениях представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения, либо избирательной комиссией, организующей выборы.
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит требования, которые должны соблюдаться при образовании (определении) одно - и (или) многомандатных избирательных округов. Данные требования заключаются в соблюдении: примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и предельно допустимых отклонений от этого равенства (подп. "а" и "б") и территориальной целостности (подп. "в").
КС РФ, проверяя конституционность требования Закона 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства, в Постановлении от 01.01.01 г. N 17-П отмечал, что осуществляемое в соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции РФ регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах Российской Федерации и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены вытекающей из ст. 3, 19 и 32 Конституции РФ необходимостью обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в том числе установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных округов по числу избирателей. Тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (ст. 1 и 3 Конституции РФ) представительство народа в выборных органах государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, оспариваемое положение соответствует Конституции РФ.
Правовое обоснование допущения законодателем отклонений от единой нормы представительства дано в Постановлении КС РФ от 01.01.01 г. N 26-П <1>. В частности, как указал КС РФ, демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Российской Федерации - с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей нормы представительства, т. е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма. Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений.
<1> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5969.
Как установлено в подп. "а" п. 4 комментируемой статьи, при образовании избирательных округов:
одномандатных - соблюдается примерное равенство округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%;
многомандатных - соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10% от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях - 15%.
Указанные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Данная оговорка применительно к действующему порядку проведения выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы значения не имеет, так как эти выборы проводятся по единому федеральному избирательному округу (см. выше).
Требование соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей может не применяться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта Российской Федерации, одного включающего всю территорию указанного автономного округа одномандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Если выполнение требования соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей влечет образование избирательного округа, включающего части территорий более чем одного муниципального образования, либо образование избирательного округа, включающего территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования, то отдельные одномандатные избирательные округа при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования могут быть образованы с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20%.
Перечень труднодоступных и отдаленных местностей определяется законом субъекта Российской Федерации. Такой закон должен вступить в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов, в противном случае утвержденный этим законом перечень не может считаться при расчете допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей.
В подпункте "б" п. 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность превышения установленного в подп. "а" предельного отклонения от средней нормы представительства избирателей при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов: такое отклонение, согласно закону субъекта Российской Федерации, не должно составлять более 40%.
Как определено в ст. 1 Федерального закона от 01.01.01 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" <1>, коренные малочисленные народы Российской Федерации - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 255 в соответствии с указанным Законом утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации <2>.
<1> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
<2> СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1493.
Территории компактного проживания коренных малочисленных народов определяются законом субъекта Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. N 22 "О перечне районов проживания малочисленных народов Севера" <1> не определяет территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, а принято в иных целях (см. Определение ВС РФ от 01.01.01 г. N 93-Г05-9 <2>).
<1> САПП РФ. 1993. N 3.
<2> СПС.
Следует отметить, что в ст. 13 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" предусматривалось, что в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных ОМСУ. Однако данная норма в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 122-ФЗ утратила силу.
Согласно подп. "в" п. 4 комментируемой статьи избирательный округ должен составлять единую территорию. Образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, не допускается.
Данное требование не распространяется на анклавные территории, т. е. территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, со всех сторон граничащие с другим субъектом (субъектами) Российской Федерации, муниципальным образованием (муниципальными образованиями). Как отметил ВС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 5-Г05-78 <1>, федеральным законодательством не установлен порядок включения анклавной территории в тот или иной избирательный округ. Исходя из этого, ВС РФ признал не противоречащим принципам образования избирательных округов включение анклавной территории в конкретный избирательный округ.
<1> СПС.
5. Пункт 5 комментируемой статьи содержит дополнительное требование к образованию одно- и (или) многомандатных избирательных округов: при соблюдении требований допустимых отклонений от средней нормы представительства должно учитываться административно-территориальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения в соответствии с подп. "л" п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Границы территорий муниципальных образований, согласно ч. 2 ст. 10 Закона о местном самоуправлении, определяются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями ст.Закона о местном самоуправлении.
6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает исключение из сферы действия требований подп. "а" и "б" п. 4 статьи о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей и предельно допустимых отклонений от этого равенства: данные требования не применяются при формировании палаты двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований.
Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в упоминавшемся Постановлении от 01.01.01 г. N 17-П, требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и установление пределов допустимых отклонений от этого равенства не препятствуют реализации права субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства (ст. 72, 73 и 77 Конституции РФ) с учетом особенностей государственно-территориальной организации публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации, в том числе путем создания двухпалатной структуры законодательных (представительных) органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований.
КС РФ также отметил, что и в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы, с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не блокировались палатой, формируемой без обеспечения равного представительства, а именно на условиях, отражающих специфику территориального устройства и организации публичной власти в субъекте Российской Федерации. Иное не соответствовало бы закрепленному ст. 3 Конституции РФ приоритету народа, предполагающему именно равное его представительство в законодательных (представительных) органах власти.
7. Пункт 7 комментируемой статьи закрепляет требование обязательности опубликования (обнародования) утвержденной схемы одно - и (или) многомандатных избирательных округов, включая ее графическое изображение.
В случае утверждения схемы избирательных округов законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом муниципального образования решение, утверждающее схему, и сама схема подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования закона субъекта Российской Федерации, муниципального правового акта соответственно. В случае утверждения схемы избирательных округов организующей выборы избирательной комиссией решение и схема подлежат опубликованию в таком же порядке, что и решения соответствующей избирательной комиссии.
Независимо от порядка официального опубликования закона субъекта Российской Федерации, муниципального правового акта схема избирательных округов должна быть опубликована (обнародована) не позднее чем через пять дней после ее утверждения.
8. В пункте 8 комментируемой статьи содержится ограничение на число депутатских мандатов, подлежащих распределению в многомандатном избирательном округе: число мандатов не может быть более пяти.
Ограничение не применяется при выборах в ОМСУ сельского поселения, а также при выборах в ОМСУ иного муниципального образования в избирательном округе в границах избирательного участка. Данное исключение позволяет избирать весь состав представительного ОМСУ и избежать лишних затрат, связанных с необходимостью образования дополнительных избирательных участков, формирования УИК и т. д.
Статья 19. Образование избирательных участков, участков референдума
Комментарий к статье 19
1. Комментируемая статья, определяя требования к порядку и срокам образования избирательных участков, участков референдума, в п. 1 определяет, что целями образования таких участков являются проведение голосования и подсчет голосов избирателей, участников референдума.
2. В пункте 2 комментируемой статьи перечислены должностные лица, на которых возлагается обязанность образования избирательных участков, участков референдума:
главы местных администраций муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения;
в случаях, предусмотренных законами городов Москвы и Санкт-Петербурга, - руководители территориальных органов исполнительной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга;
при проведении выборов в ОМСУ городского поселения, за исключением городского округа, или сельского поселения - главы местных администраций поселений;
руководители дипломатических представительств или консульских учреждений;
в случаях, установленных законом, - командиры воинских частей.
Указанные должностные лица образуют избирательные участки, участки референдума по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума с учетом местных и иных условий и исходя из необходимости создания максимальных удобств для избирателей, участников референдума.
Комментируемый Закон не устанавливает каких-либо определенных норм числа избирателей, участников референдума, необходимого для образования избирательных участков, участков референдума. Определен лишь верхний предел численности избирателей, участников референдума - 3000 избирателей.
Для образования избирательных участков, участков референдума, так же как и для образования избирательных округов, используются данные о численности зарегистрированных избирателей согласно п. 10 ст. 16 комментируемого Закона, т. е. данные, получаемые с использованием ГАС "Выборы" по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. В пункте 5.1 Положения о системе регистрации избирателей (см. комментарий к ст. 16 Закона) предусмотрено, что для образования избирательных участков, участков референдума используются сведения о численности зарегистрированных избирателей, содержащиеся в Регистре избирателей, участников референдума, который формирует и ведет ЦИК России совместно с ИКСРФ. Иные данные для образования избирательных округов использованы быть не могут.
Избирательные участки, участки референдума должны быть образованы не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Данный срок установлен в целях обеспечения возможности сформировать в определенные сроки участковые комиссии (см. ниже). Следует отметить, что для проведения федерального референдума, выборов в федеральные органы государственной власти установлена дополнительная гарантия - участки референдума, избирательные участки образуются не позднее чем за 50 дней до дня голосования (ч. 2 ст. 40 Закона о референдуме, п. 2 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
3. В силу п. 4 ст. 3 комментируемого Закона за пределами территории Российской Федерации образуются участки референдума при проведении федерального референдума, избирательные участки при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. Соответственно норма п. 3 комментируемой статьи конкретизирована в соответствующих законодательных положениях, предусматривающих дополнительные гарантии избирательных прав, права на участие в референдуме:
согласно ч. 6 ст. 40 Закона о референдуме участки федерального референдума образуются не позднее чем за 50 дней до дня голосования. Руководители дипломатических представительств или консульских учреждений сообщают в ЦИК России об образовании участков референдума не позднее чем за 40 дней до дня голосования;
избирательные участки при проведении выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы в соответствии с п. 6 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 6 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы образуются не позднее чем за 50 дней до дня голосования, а в исключительных случаях - не позднее чем за пять дней до дня голосования. В указанных нормах предусмотрено, что руководители дипломатических представительств или консульских учреждений сообщают в ЦИК России об образовании избирательных участков не позднее чем за 40 дней до дня голосования, а в исключительных случаях - не позднее чем за три дня до дня голосования.
При образовании избирательных участков, участков референдума за пределами территории Российской Федерации может не применяться требование п. 2 комментируемой статьи о верхнем пределе численности избирателей, участников референдума. Соответственно на территории таких участков может быть зарегистрировано и более 3000 избирателей, участников референдума.
4. В пункте 4 комментируемой статьи содержится важное требование, которое должно соблюдаться при образовании избирательных участков: их границы не могут пересекать границы избирательных округов. Иначе говоря, недопустимо, чтобы избиратели конкретного избирательного округа голосовали на избирательном участке, входящем в соседний избирательный округ.
В то же время с учетом п. 1 ст. 18 комментируемого Закона, согласно которой для проведения выборов могут быть образованы одно - и (или) многомандатные избирательные округа, п. 4 комментируемой статьи не содержит запрета объединять на одном избирательном участке два избирательных округа (см. Определение ВС РФ от 3 ноября 2003 г. N 67-Г03-14 <1>).
<1> СПС.
В части определения порядка избирательных участков, образованных за пределами территории Российской Федерации, к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, п. 4 комментируемой статьи отсылает к федеральным законам, в соответствии с которыми данные выборы проводятся.
Однако данная отсылочная норма применительно к действующему порядку проведения выборов в федеральные органы государственной власти значения не имеет, так как в соответствии со ст. 4 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 3 Закона о выборах депутатов Государственной Думы эти выборы проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации. В этих же нормах предусмотрено, что избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.
5. Пункт 5 комментируемой статьи закрепляет гарантии реализации права голосования на выборах, референдуме за избирателями, участниками референдума:
находящимися в местах временного пребывания (больницах, санаториях, домах отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания);
проживающими (временно пребывающими) в труднодоступных и отдаленных местностях (в соответствии с подп. "а" п. 4 ст. 18 комментируемого Закона перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов);
находящимися на судах в плавании, на полярных станциях.
В указанных местах избирательные участки, участки референдума могут образовываться не позднее чем за 45 дней до дня голосования, а в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией - не позднее чем за три дня до дня голосования.
Следует отметить, что для проведения федерального референдума, выборов в федеральные органы государственной власти установлена дополнительная гарантия - такие участки референдума, избирательные участки образуются не позднее чем за 50 дней до дня голосования. Однако для исключительных случаев предусмотрено, что участки образуются не позднее чем за пять дней до дня голосования (ч. 4 ст. 40 Закона о референдуме, п. 4 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 4 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
По общему правилу, закрепленному в п. 5 комментируемой статьи, образованные в указанных местах избирательные участки, участки референдума входят в избирательные округа, округа референдума по месту их расположения или по месту приписки судна. Там же предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации для проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума может быть установлен иной порядок отнесения таких участков к избирательным округам, округам референдума. Применительно же к действующему порядку проведения федерального референдума, порядку проведения выборов в федеральные органы государственной власти порядок отнесения таких участков к избирательным округам, округам референдума значения не имеет (см. выше).
Избирательные участки, участки референдума в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях могут образовываться вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна или судовладельцем, начальником полярной станции, руководителями других объектов, расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях.
Для проведения федерального референдума, выборов в федеральные органы государственной власти предусмотрены дополнительные гарантии. В части 7 ст. 40 Закона о референдуме, п. 9 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы в качестве императивных норм закреплено, что ИКСРФ принимает решение об образовании участков референдума, избирательных участков, в случае если они не образованы в установленные сроки. При этом данные нормы распространяются на участки референдума, избирательные участки, образуемые в соответствии с п. 2, 5 и 6 комментируемой статьи. Решение об образовании избирательных участков ИКСРФ принимает в течение трех дней со дня истечения сроков их образования.
6. Согласно общему правилу, закрепленному в п. 6 комментируемой статьи, военнослужащие голосуют на общих избирательных участках, участках референдума.
Допускается также образование избирательных участков, участков референдума в воинских частях командирами воинских частей. Порядок и сроки образования таких участков устанавливаются федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
В частности, в ч. 5 ст. 40 Закона о референдуме предусмотрено, что на территориях воинских частей участки референдума могут образовываться по решению ИКСРФ командирами воинских частей в срок не позднее чем за 50 дней до дня голосования, а в исключительных случаях - не позднее чем за пять дней до дня голосования. Согласно п. 5 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 5 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, избирательные участки могут образовываться по решению ИКСРФ командирами воинских частей в срок не позднее чем за 50 дней до дня голосования, а в исключительных случаях - не позднее чем за пять дней до дня голосования.
7. Пункт 7 комментируемой статьи говорит об обязательности опубликования списков избирательных участков, участков референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования. Такая обязанность возлагается на тех же должностных лиц, на которых возложена обязанность образования этих участков. Данные должностные лица прямо перечислены в п. 2 и 7 комментируемой статьи. Если избирательные участки, участки референдума образованы по решению соответствующей комиссии, то обязанность по опубликованию сведений о них возлагается на комиссию, принявшую данное решение.
В части 2 ст. 41 Закона о референдуме предусмотрено, что информация об участках федерального референдума, образованных позднее общеустановленного срока, должна быть опубликована не позднее чем через три дня после их образования. Согласно п. 7 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 2 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы информация об избирательных участках, образованных позднее общеустановленного срока, должна быть опубликована (обнародована) не позднее чем через два дня после их образования. В части 3 ст. 41 Закона о референдуме, п. 7 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 3 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы установлено, что при опубликовании (обнародовании) сведений об участках референдума, избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, текст публикуемого материала согласовывается с командиром соответствующей воинской части.
Вопросы опубликования сведений об участках референдума, избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации, решаются руководителями соответствующих дипломатических представительств или консульских учреждений с учетом местных условий. При наличии у дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации сайтов в Интернете указанные сведения размещаются на этих сайтах (ч. 4 ст. 41 Закона о референдуме, п. 8 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 4 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Списки избирательных участков, участков референдума должны быть опубликованы не позднее чем за 40 дней до дня голосования. Следует отметить, что для проведения федерального референдума, выборов в федеральные органы государственной власти установлена дополнительная гарантия - списки участков должны быть опубликованы не позднее чем за 45 дней до дня голосования (ч. 1 ст. 41 Закона о референдуме, п. 7 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 1 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Сроки образования избирательных участков, участков референдума и опубликования (обнародования) списков этих участков определены в целях обеспечения возможности сформировать в установленные сроки участковые комиссии. Как указал ВС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 91-Г04-6 <1>, начало процедуры формирования участковых избирательных комиссий должно быть привязано ко времени сформирования избирательных участков (см. комментарий к ст. 27 Закона).
<1> СПС.
Глава IV. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ, КОМИССИИ РЕФЕРЕНДУМА
Статья 20. Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума
Комментарий к статье 20
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет структуру системы действующих в Российской Федерации избирательных комиссий, комиссий референдума (коллегиальных органов, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов, референдума, см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 21 и 38):
Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК России); избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (ИКСРФ);
избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО); окружные избирательные комиссии (ОИК); территориальные (районные, городские и другие) комиссии (ТИК); участковые комиссии (УИК).
2. Полномочиями по организации и обеспечению подготовки и проведения соответствующих референдумов, согласно п. 2 комментируемой статьи, наделены ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО, ТИК, которые при реализации данных полномочий действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии (а речь идет прежде всего об ОИК, которые в соответствии с п. 1 ст. 25 комментируемого Закона формируются при проведении выборов по одно - и (или) многомандатным избирательным округам) могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, формирующих избирательные комиссии. Такое решение принимается в порядке, предусмотренном п. 9 комментируемой статьи.
При организации и обеспечении подготовки и проведения федерального референдума ИКМО, согласно п. 3 ч. 2 ст. 24 Закона о референдуме, действуют в качестве ТИК. Закон о референдуме (п. 3 ч. 2 ст. 24, ст. 25) предусматривает возможность формирования специальных ТИК - для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях, а также участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы за пределами территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 26 Закона).
В пункте 2 ст. 36 комментируемого Закона установлено, что ИКСРФ, ИКМО действуют в качестве комиссий референдума со дня обращения в избирательную комиссию соответствующего уровня инициативной группы с ходатайством о ее регистрации.
3. В пункте 3 рассматриваемой статьи определены основные функции, выполняемые комиссиями (в комментируемом Законе под комиссиями подразумеваются избирательные комиссии и комиссии референдума, см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 37).
Первой, наиболее значимой, функцией комиссий является обеспечение реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан. В качестве другой функции определены подготовка и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации. Однако именно эта функция обозначена в определениях понятий "избирательная комиссия" и "комиссия референдума", т. е. выделена в качестве основной (см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 21 и 38).
4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает обязанности комиссий:
в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона;
проводить проверки по этим обращениям;
давать лицам, направившим обращения, письменные ответы.
Письменный ответ должен быть дан комиссией в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, то решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок.
В пункте 4 статьи также закреплены гарантии защиты своих прав кандидатами, избирательными объединениями, инициативными группами по проведению референдума, если поступившее в комиссию обращение указывает на нарушение закона указанным лицом, объединением, группой: комиссия обязана незамедлительно оповестить кандидата, избирательное объединение, инициативную группу по проведению референдума или уполномоченных представителей о поступившем обращении, а указанное лицо, объединение, группа имеет право давать объяснения по существу обращения.
В Определении ВС РФ от 01.01.01 г. N 33-Г04-17 <1> обращено внимание на то, что избирательная комиссия рассматривает поступившие к ней жалобы в период избирательной кампании лишь в пределах своей компетенции и только о нарушениях закона. Следовательно, решения (постановления) в коллегиальном составе ею принимаются не по любым жалобам. Кроме того, в комментируемом Законе не указано, что результат рассмотрения жалобы оформляется исключительно в форме решения избирательной комиссии.
<1> СПС.
5. В пункте 5 комментируемой статьи в самом общем виде предусмотрено право комиссий, в том числе в связи с поступившими к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращениями о нарушении закона, обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти.
Исходя из формулировки п. 5 статьи, в нем идет речь о любых органах исполнительной власти, причем как федеральных (кстати, именно таковыми являются правоохранительные органы, за исключением органов Прокуратуры РФ), так и субъектов Российской Федерации, наделенных правоохранительными и (или) контрольно-надзорными функциями. Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1>, а их структура - Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" <2>.
<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<2> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
Пункт 5 комментируемой статьи также устанавливает обязанности правоохранительных органов, органов исполнительной власти принять меры по пресечению нарушений, на которые указано в обращении комиссии, и проинформировать о результатах обратившуюся комиссию.
Как представляется, данная обязанность носит, скорее, декларативный характер. Прежде всего обязанности органов исполнительной власти принимать в пределах своей компетенции меры к пресечению правонарушений закреплены в соответствующих нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность этих органов, которая, кроме того, четко регламентирована соответствующими отраслями законодательства, тем более когда речь идет о правоохранительной деятельности.
5.1. Введенный в комментируемую статью Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ пункт 5.1 предусматривает право комиссий в случае нарушения кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума комментируемого Закона вынести кандидату, объединению, группе предупреждение. Очевидно, что речь идет о нарушениях, не содержащих признаков преступлений или административных правонарушений.
Вынесенное комиссией предупреждение подлежит доведению до сведения избирателей, участников референдума через СМИ (опубликованию) либо иным способом (т. е. подлежит обнародованию). Как представляется, в качестве иного способа обнародования такое предупреждение может быть размещено на сайте соответствующей комиссии в Интернете.
Следует отметить, что согласно п. 7 ч. 1 ст. 89 Закона о референдуме в случае выявления нарушений инициативной группой по проведению референдума, инициативной агитационной группой указанного Федерального конституционного закона и при условии, что по указанным нарушениям вынесено не менее трех предупреждений, ЦИК России вправе обратиться в ВС РФ с заявлением о прекращении деятельности этих групп.
6. Пункт 6 комментируемой статьи возлагает на комиссии функцию обеспечения информирования избирателей, участников референдума о сроках и порядке избирательных действий, подготовки и проведения референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Для целей обеспечения реализации комиссиями данной функции предусмотрена норма п. 18 комментируемой статьи.
При этом в соответствии со ст. 45 комментируемого Закона информирование избирателей, участников референдума, в том числе через СМИ, о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, о законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют только комиссии (п. 3), установлен запрет на информирование избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях органами государственной власти, ОМСУ (п. 1).
В свою очередь, согласно п. 2 ст. 30 комментируемого Закона, подлежат доведению до сведения избирателей, участников референдума и решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума.
7, 8. Общие компетенция, полномочия и порядок деятельности ЦИК России установлены комментируемым Законом (в частности, в ст. 21 определены порядок формирования и статус ЦИК России). Дополнительно полномочия ЦИК России регламентированы при организации подготовки и проведения: федерального референдума - Законом о референдуме (ст. 30); выборов в федеральные органы государственной власти - Законом о выборах Президента РФ (ст. 19), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 25).
Общие компетенция, полномочия и порядок деятельности иных комиссий установлены также комментируемым Законом (в частности, в ст. 23, 24, 25, 26 и 27 предусмотрены общие полномочия ИКСРФ, ИКМО, ОИК, ТИК и УИК соответственно).
При организации подготовки и проведения федерального референдума полномочия комиссий регламентированы Законом о референдуме (в частности, в ст. 31, 32, 33 предусмотрены полномочия ИКСРФ, ТИК (специальной ТИК) и УИК соответственно), выборов Президента РФ - Законом о выборах Президента РФ (в частности, в ст. 20, 21, 22 - полномочия ИКСРФ, ТИК и УИК соответственно), а выборов депутатов Государственной Думы - Законом о выборах депутатов Государственной Думы (в частности, в ст. 26, 27 и 28 - полномочия ИКСРФ, ТИК и УИК соответственно).
При подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов компетенция, полномочия и порядок деятельности ИКСРФ, ИКМО, ОИК, ТИК и УИК регламентированы дополнительно конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
9. Пункт 9 комментируемой статьи констатирует, что при подготовке и проведении выборов, референдумов:
различных уровней совмещение комиссиями полномочий возможно по решению комиссии, организующей выборы, референдум на определенной территории, которое принято на основании обращения такой комиссии. Например, ЦИК России, организующая федеральный референдум, вправе на основании обращения ИКСРФ, организующей региональный референдум, принять решение о совмещении комиссиями референдума полномочий по подготовке и проведению и федерального, и регионального референдума;
одного и того же уровня совмещение комиссиями полномочий производится по решению комиссии, организующей выборы, референдумы. Например, ИКСРФ, организующая региональный референдум и выборы в законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации, вправе принять решение о совмещении комиссиями полномочий по подготовке и проведению и референдума, и выборов.
10. В пункте 10 комментируемой статьи закреплена обязательность решений вышестоящей комиссии для нижестоящих, что является одним из принципов построения системы комиссий (о понятиях вышестоящей и нижестоящей комиссий см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 22, 23 и 39, 40).
Необходимо обратить внимание, что обязательными для нижестоящих комиссий являются только те решения вышестоящей, которые приняты в пределах ее компетенции. В то же время решение комиссии может быть признано принятым с превышением компетенции только вышестоящей (в свою очередь) комиссией или судом.
11. В пункте 11 комментируемой статьи предусмотрено, что решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Порядок обжалования решений комиссий регламентирован в ст. 75 комментируемого Закона, в п. 6 которой говорится, что вышестоящая комиссия вправе по результатам рассмотрения жалобы: а) оставить жалобу без удовлетворения; б) отменить обжалуемое решение полностью или в части и принять решение по существу; в) отменить обжалуемое решение полностью или в части, обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу.
В случае если вышестоящая комиссия направит нижестоящей комиссии материалы на повторное рассмотрение и последняя повторно не рассмотрит вопрос, то в соответствии с п. 11 комментируемой статьи решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия.
Следует иметь в виду, что согласно правовой позиции, выраженной в Определении ВС РФ от 01.01.01 г. N 38-Г04-19 <1>, комиссия отменить свое решение, даже если она сама пришла к выводу о противоречии этого решения закону, не вправе. В этом случае, по мнению ВС РФ, комиссия обязана выполнить требование п. 11 комментируемой статьи и обратиться или в суд, или в вышестоящую комиссию по вопросу отмены своего решения.
<1> СПС.
12. Пункт 12 комментируемой статьи закрепляет один из важнейших принципов функционирования комиссий - независимость осуществления комиссиями полномочий от органов государственной власти и ОМСУ. В то же время положение п. 12 комментируемой статьи не следует понимать расширительно. Комиссии в деятельности руководствуются законами и иными нормативными правовыми актами, изданными законодательными, представительными органами, иными органами государственной власти. Предусмотрена возможность судебного контроля за деятельностью комиссий, решения суда обязательны для исполнения ими. Комиссии готовят и проводят выборы, референдумы во взаимодействии с органами исполнительной власти, ОМСУ.
13. В пункте 13 комментируемой статьи установлена обязательность решений и иных актов комиссий, принятых в пределах их компетенции, для всех участников избирательного процесса, процесса проведения референдумов - федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, ОМСУ, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.
Согласно п. 13 статьи решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации. Это, в частности, означает, что на эти акты нормативного характера ЦИК России не распространяется требование Указа Президента РФ от 01.01.01 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <1> и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. N 1009 <2>, о регистрации актов в Минюсте России.
<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.
<2> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
14, 15. Пункт 14 комментируемой статьи определяет основы финансового обеспечения деятельности комиссий, что является одной из составляющих принципа ее независимости, а именно осуществлением финансирования деятельности:
ЦИК России - за счет средств, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год (см. комментарий к ст. 57 Закона);
ИКСРФ - за счет средств, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, а также за счет средств федерального бюджета в порядке и объемах, определяемых ЦИК России в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
ИКМО, ТИК, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, - за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом ОМСУ о местном бюджете на очередной финансовый год.
При этом в п. 15 комментируемой статьи установлена обязанность указанных комиссий представлять отчеты об использовании средств соответствующих бюджетов, выделенных на обеспечение их деятельности, проведение выборов и референдумов (см. комментарий к ст. 57 Закона).
16, 17. Согласно п. 16 комментируемой статьи государственные органы, ОМСУ, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны содействовать комиссиям в реализации их полномочий одними из конкретных мер. В качестве примера такого содействия со стороны федеральных органов исполнительной власти следует упомянуть Постановление Правительства РФ от 5 сентября 2003 г. N 555 <1>, которым определялись меры по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ.
<1> СЗ РФ. 2003. N 37. Ст. 3596.
Пункт 17 комментируемой статьи возлагает обязанность оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий также на организации, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, ее субъектов и (или) муниципальных образований превышает 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума, и их должностных лиц одними из конкретных мер.
Из буквального толкования п. 17 комментируемой статьи следует, что его положения не распространяется на государственные и муниципальные унитарные предприятия. Дело в том, что к коммерческим организациям с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом относятся хозяйственные товарищества и общества. Унитарным же предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В отличие от хозяйственных товариществ и обществ имущество государственного или муниципального унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия (п. 1 ст. 113 части первой ГК РФ, ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <1>).
<1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
18, 19. Пункт 18 обязывает государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле - и (или) радиовещание, и (или) редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий (о понятиях указанных организаций и редакций см. комментарий к ст. 47 Закона), согласно комментируемому Закону и иным законам, предоставлять комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей, участников референдума, а также бесплатную печатную площадь для опубликования их решений и актов, размещения иной печатной информации. Причем расходы в силу п. 10 ст. 50 Закона относятся на результаты деятельности этих организаций и редакций.
Пункт 19 статьи содержит обязанности иных организаций теле - и радиовещания, редакций периодических печатных изданий и их должностных лиц, а также государственных органов, ОМСУ, общественных объединений, организаций всех форм собственности и их должностных лиц предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий. Данные обязанности подлежат исполнению в пятидневный срок, если обращение получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Сведения и материалы предоставляются комиссиям бесплатно.
Статья 21. Порядок формирования и статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Комментарий к статье 21
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет правовой статус ЦИК России: федеральный государственный орган, организующий подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Законом, иными федеральными законами.
ЦИК России - федеральный государственный орган, не отнесенный к какой-либо из ветвей государственной власти, определенных в ст. 10 Конституции РФ, - законодательной, исполнительной или судебной. Однако более тесная близость ЦИК России (как и некоторых других органов государственной власти с не вполне конкретизированным статусом - Прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Банка России) именно к системе органов исполнительной власти представляется несомненной.
В статье 1 Регламента ЦИК России эта комиссия определена как федеральный государственный орган, организующий подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами, осуществляющий в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам федеральных органов государственной власти, комиссий референдума Российской Федерации, а также контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи ЦИК России действует на постоянной основе и является юридическим лицом.
В гражданско-правовых отношениях ЦИК России участвует как некоммерческая организация. Организационно-правовой ее формой как юридического лица является учреждение, а именно государственное бюджетное учреждение, созданное Российской Федерацией и финансируемое из федерального бюджета.
"ЦИК России" - официальное сокращенное наименование Центральной избирательной комиссии РФ (ст. 2 Регламента ЦИК России).
В статье 2 Регламента ЦИК России установлено, что ЦИК России имеет печать со своим наименованием и изображением Государственного герба РФ, другие печати и штампы, необходимые для обеспечения деятельности ЦИК России, а также эмблему.
Место постоянного нахождения ЦИК России определено в ст. 8 Регламента ЦИК России: г. Москва, Б. Черкасский пер., дом 9 (почтовый индекс 109012). Указанное здание передано в оперативное управление Управлению делами Президента РФ для размещения ЦИК России Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1362 "О размещении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" <1>. В статье 8 Регламента ЦИК России установлено, что заседания ЦИК России проводятся, как правило, по месту ее постоянного нахождения. ЦИК России вправе принять решение о проведении выездного заседания.
<1> СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3253.
3. Согласно п. 3 комментируемой статьи срок полномочий ЦИК России совпадает со сроком, на который избираются Президент РФ, депутаты Государственной Думы: четыре года. Предусматриваются следующие случаи продления полномочий, в частности, в период:
избирательной кампании при проведении выборов в федеральные органы государственной власти (ЦИК России является избирательной комиссией, организующей такие выборы, см. ниже) - до окончания избирательной кампании (о периоде избирательной кампании см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 19). Из данного положения предусмотрено исключение - оно не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов Государственной Думы в одномандатных избирательных округах. Однако это исключение применительно к действующему порядку проведения выборов депутатов Государственной Думы, так как эти выборы проводятся по единому федеральному избирательному округу (см. комментарий к ст. 18 Закона);
со дня назначения референдума Российской Федерации (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по его проведению) и до окончания кампании референдума (ЦИК России является комиссией референдума, организующей федеральный референдум, см. ниже) - до окончания кампании референдума (о периоде кампании референдума см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 34).
4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет численный состав членов ЦИК России с правом решающего голоса (15 членов) и порядок их назначения.
Пять членов ЦИК России назначаются Государственной Думой. Кандидатуры предлагают фракции, иные депутатские объединения в Государственной Думе, а также ее депутаты. Назначение от одного депутатского объединения в Государственной Думе более одного представителя в ЦИК России не допускается. Порядок назначения Государственной Думой на должность членов ЦИК России установлен в гл. 24 Регламента Государственной Думы. Ее решение о назначении членов ЦИК России принимается в форме постановления.
Пять членов ЦИК России назначаются Советом Федерации. Кандидатуры предлагают законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти). Порядок назначения Советом Федерации на должность членов ЦИК России содержится в гл. 27 Регламента Совета Федерации, решение которого о назначении членов ЦИК России принимается в форме постановления.
Пять членов ЦИК России назначаются Президентом РФ соответствующим указом.
О назначении в ЦИК России членов с правом совещательного голоса см. комментарий к ст. 29 Закона.
5. В пункте 5 комментируемой статьи установлено единственное квалификационное требование к кандидатам в члены ЦИК России: наличие высшего профессионального образования.
В действовавшей до недавнего времени редакции п. 5 статьи говорилось, что члены ЦИК России должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Однако данное требование в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 01.01.01 г. N 6-ФЗ, смягчено. Как отмечалось в пояснительной записке к проекту, полномочия избирательных комиссий охватывают вопросы не только права, но и финансовые (финансовый контроль за деятельностью политических партий и избирательных фондов), взаимодействия со СМИ (требующие журналистской подготовки), контроль за рекламной деятельностью и прочие вопросы жизнедеятельности общества и государства, что требует у членов соответствующих избирательных комиссий профессиональной подготовки по различным сферам общественных отношений. Наличие же у избирательных комиссий правовых управлений (отделов), по мнению авторов законопроекта, в значительной степени обеспечивает надлежащее юридическое качество принимаемых комиссиями решений.
6. Конкретные направления деятельности ЦИК России, по которым ее члены с правом решающего голоса на основании планов ЦИК России организуют работу, приведены в ст. 20 Регламента ЦИК России и соответствуют положениям комментируемой статьи, определяющим выполняемые данной комиссией функции.
Согласно ст. 20 Регламента ЦИК России обязанности членов ЦИК России с правом решающего голоса по направлениям ее деятельности распределяются решением ЦИК России, оформляемым постановлением. Члены ЦИК России с правом решающего голоса, организующие работу по соответствующим направлениям деятельности комиссии, взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, учреждениями и организациями, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации и другими участниками избирательного и референдумного процесса, подписывают по поручению Председателя ЦИК России соответствующие письма, телеграммы и иные исходящие из данной комиссии документы. Ее члены с правом решающего голоса, организующие работу по соответствующим направлениям деятельности ЦИК России, несут ответственность за результаты этой работы.
7. Председатель ЦИК России, заместитель Председателя и секретарь комиссии - это должностные лица ЦИК России, полномочия которых закреплены в ст. 13, 14 и 15 Регламента ЦИК России соответственно.
В соответствии со ст. 29 комментируемого Закона Председатель, заместитель Председателя и секретарь ЦИК России работают в комиссии на постоянной (штатной) основе (п. 12). Иные члены ЦИК России с правом решающего голоса могут работать в комиссии на постоянной (штатной) основе (п. 13).
Согласно ст. 10 Регламента ЦИК России Председатель, заместитель Председателя и секретарь комиссии избираются на ее первом заседании из числа членов ЦИК России с правом решающего голоса тайным голосованием с использованием бюллетеней для голосования. Порядок избрания этих лиц установлен в ст. 11 и 12 Регламента ЦИК России.
В статье 17 Регламента ЦИК России предусмотрено, что Председатель, заместитель Председателя, секретарь комиссии могут быть досрочно освобождены от замещаемых должностей на основании решений ЦИК России, принимаемых большинством голосов от установленного числа членов ЦИК России тайным голосованием.
8. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи ЦИК России является:
избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, т. е. избирательной комиссией, на которую законом возложено руководство деятельностью всех избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в федеральные органы государственной власти (см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 24). Соответствующий статус ЦИК России закреплен в п. 1 ст. 12 и подп. 1 ст. 19 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 18 и п. 1 ст. 25 Закона о выборах депутатов Государственной Думы;
комиссией референдума, организующей референдум Российской Федерации, т. е. комиссией референдума, на которую законом возложено руководство деятельностью всех комиссий референдума по подготовке и проведению федерального референдума (см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 41). Соответствующий статус ЦИК России закреплен в ч. 2 ст. 24 и п. 1 ст. 30 Закона о референдуме.
9. Пункт 9 комментируемой статьи содержит перечень основных функций, осуществляемых ЦИК России, и полномочий, которыми наделяется эта комиссия для осуществления этих функций. Перечень не является закрытым: ЦИК России осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами. В частности, дополнительно полномочия ЦИК России регламентированы при организации подготовки и проведения: федерального референдума - Законом о референдуме (ст. 30), выборов в федеральные органы государственной власти - Законом о выборах Президента РФ (ст. 19), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 25).
В рамках осуществления международного сотрудничества в области избирательных систем ЦИК России контактирует с Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Венецианской комиссией Совета Европы, Ассоциацией организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ), Исполнительным комитетом и Межпарламентской ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств и т. д.
Следует отметить, что в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, повышения правовой культуры избирателей (участников референдумов), совершенствования системы правового обучения участников избирательного и референдумного процессов, а также оказания содействия избирательным комиссиям (комиссиям референдума) в повышении профессионального уровня организаторов выборов и референдумов Постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 172/1109-4 утвержден комплекс мер по повышению правовой культуры избирателей (участников референдума) и обучению организаторов выборов и референдумов в Российской Федерации на 2гг. <1>
<1> СПС.
10. Обжалование в ЦИК России решений и действий (бездействия) ИКСРФ и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, предусмотрено в ст. 75 комментируемого Закона (п. 7). При этом следует иметь в виду, что решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются только в суды соответствующего уровня (п. 4). ЦИК России обязана по результатам рассмотрения жалобы принять решение (п. 6).
11. Норма п. 11 комментируемой статьи предоставляет ЦИК России полномочия определять размер и порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности, в пределах ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
12. В соответствии с п. 11 ст. 16 комментируемого Закона регистрация (учет) избирателей, участников референдума, установление численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирование и ведение Регистра избирателей, участников референдума осуществляются согласно Положению о системе регистрации избирателей, в п. 1.2 которого предусмотрено, что:
государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации организуется ЦИК России совместно с ИКСРФ во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ и их должностными лицами;
ИКСРФ обеспечивают функционирование Государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации на территории соответствующего субъекта Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, главами местных администраций муниципальных образований, вырабатывают меры по совершенствованию системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, ведению Регистра избирателей, участников референдума;
по решению ИКСРФ к работе по регистрации (учету) избирателей, участников референдума могут привлекаться ТИК и/или ИКМО.
12.1. Осуществление ЦИК России предусмотренных в п. 12.1 комментируемой статьи проверок соблюдения требований к учету и расходованию средств политических партий регламентировано ст. 35 Закона о политических партиях (в ред. от 01.01.01 г.):
сводный финансовый отчет политической партии проверяется ЦИК России, финансовые (бухгалтерские) отчеты политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений - федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальными органами;
сведения о поступлении и расходовании средств политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений проверяются соответственно ЦИК России, ИКСРФ;
сводный финансовый отчет политической партии размещается ЦИК России на ее специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования не позднее чем через два месяца со дня представления политической партией указанного отчета. Результаты проверки сводных финансовых отчетов политических партий доводятся до сведения соответствующих политических партий и размещаются ЦИК России на данном сайте, а также публикуются в общероссийских периодических печатных изданиях.
ЦИК России (Протокол заседания от 9 декабря 2005 г. N 162-1-4) одобрен Порядок организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проверок сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, сводных финансовых отчетов политических партий <1>.
<1> Вестник ЦИК России. 2005. N 12.
Формы сводного финансового отчета политической партии и сведений о поступлении и расходовании средств политической партии, ее регионального отделения, иного зарегистрированного структурного подразделения утверждены Постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 153/1025-4 <1>.
<1> Российская газета. N 2
13. Пункт 13 комментируемой статьи наделяет ЦИК России полномочиями по изданию инструкций по вопросам единообразного применения комментируемого Закона. Такие инструкции, обязательные для исполнения, полностью соответствуют понятию нормативных правовых актов (см. комментарий к ст. 11 Закона).
В силу п. 13 ст. 20 комментируемого Закона издаваемые ЦИК России инструкции государственной регистрации не подлежат.
14. В пункте 14 рассматриваемой статьи предусмотрено право ЦИК России давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации комментируемому Закону, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Такие заключения, как предусмотрено в ст. 31 Регламента ЦИК России, вносятся этой комиссией в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а в необходимых случаях и в федеральные органы государственной власти, иные государственные органы. Вопросы о внесении таких заключений решаются исключительно на заседаниях ЦИК России.
15. Согласно Регламенту ЦИК России официальным печатным органом комиссии является журнал "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" (ст. 7). Предусмотрено, что постановления, инструкции и иные нормативные акты ЦИК России публикуются в установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами сроки в указанном журнале, а также передаются в СМИ и размещаются на интернет-сайте ЦИК России (ст. 47).
Постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 120/1204-3 <1> утверждены:
<1> Вестник ЦИК России. 2001. N 1.
Основные направления издательского обеспечения деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации;
Положение о журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" в новой редакции.
Адрес сайта ЦИК России - www. *****.
Статья 22. Общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий
Комментарий к статье 22
1, 2. В соответствии с положениями п. 6 ст. 23, п. 7 ст. 24, п. 6 ст. 25, п. 6 ст. 26, п. 4 ст. 27 комментируемого Закона избирательные комиссии формируют: ИКСРФ - законодательный (представительный) орган государственной власти и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации; ТИК - ИКСРФ; ИКМО - представительный орган муниципального образования; ОИК, УИК - вышестоящая избирательная комиссия.
Как разъяснено в п. 1.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, с учетом ч. 3 ст. 16 Федерального закона от 01.01.01 г. N 93-ФЗ кандидатуры для формирования ТИК, ИКМО, ОИК, УИК предлагают:
а) политические партии, а также их региональные и иные структурные подразделения, в случае если уставом политической партии им делегировано право самостоятельно принимать участие в решении вопросов, связанных с выборами на соответствующей территории, либо если право вносить предложения по кандидатурам им делегировано полномочным (руководящим) органом политической партии;
б) иные общественные объединения, созданные в любой организационно-правовой форме (общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности) в соответствии с Федеральными законами "Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях";
в) избирательный блок "Родина" (народно-патриотический союз)", выдвинувший федеральный список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе четвертого созыва, а также избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации созыва, действующего на момент формирования соответствующей избирательной комиссии, а при формировании ТИК, ИКМО, ОИК по выборам в ОМСУ, УИК - также избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования созыва, действующего на момент формирования соответствующей избирательной комиссии;
г) собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;
д) представительный орган муниципального образования (за исключением внесения предложений при формировании соответствующих ИКМО);
е) при формировании ТИК - ТИК предыдущего состава, при формировании ИКМО - ИКСРФ, ИКМО предыдущего состава, а при формировании избирательной комиссии поселения - также избирательная комиссия муниципального района.
Согласно п. 5 ст. 23 комментируемого Закона кандидатуры для формирования ИКСРФ наряду с субъектами, указанными в п. 1 комментируемой статьи, предлагают представительные органы муниципальных образований, ИКСРФ предыдущего состава, ЦИК России.
3, 3.1. Пункты 3 и 3.1 статьи устанавливают гарантии сохранения за избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования, права внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий в случаях:
досрочного прекращения полномочий Государственной Думы, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования;
досрочного прекращения полномочий члена комиссии, назначенного по представлению политической партии.
Предложения по кандидатурам в составы комиссий вносятся и рассматриваются в том же порядке, что и при первоначальном формировании комиссий (данный порядок установлен в п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. 7 и 7.1 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Закона). Единственное дополнительное требование предусмотрено в п. 3.1 комментируемой статьи: кандидатура на замещение вакантного места при досрочном прекращении полномочий члена комиссии должна быть представлена не позднее чем за три дня до истечения сроков, установленных в п. 11 ст. 29 комментируемого Закона для назначения нового члена комиссии вместо выбывшего.
В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 16 Федерального закона от 01.01.01 г. N 93-ФЗ члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, назначенные до 5 августа 2005 г. по представлению избирательных блоков, списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования созыва, действующего на 5 августа 2005 г., осуществляют свои полномочия до истечения срока полномочий комиссии, в состав которой они назначены. В случае досрочного прекращения полномочий такого члена избирательной комиссии вакантное место может замещаться по представлению органа избирательного блока или избирательного объединения, уполномоченного выступать от имени избирательного блока в течение срока полномочий Государственной Думы, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования указанного созыва. Избирательные блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования, до истечения срока полномочий соответствующего органа сохраняют право на внесение предложений по кандидатурам членов избирательных комиссий с правом решающего голоса при формировании новых составов указанных избирательных комиссий.
Соответственно в п. 5.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий разъяснено, что от имени избирательного блока "Родина" (народно-патриотический союз)", допущенного к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе четвертого созыва, в соответствии с п. 5.1 Соглашения о создании избирательного блока "Родина" (народно-патриотический союз)" и п. 4.3 разд. II Положения об уполномоченном органе избирательного блока - Высшем совете избирательного блока "Родина" (народно-патриотический союз)" правом вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий наделен Высший совет избирательного блока. Политическая партия "РОДИНА" не является правопреемницей избирательного блока "Родина" (народно-патриотический союз)", поэтому на кандидатуры в состав избирательных комиссий, предложенные политической партией "РОДИНА", не распространяются преференции, предусмотренные для избирательного блока "Родина" (народно-патриотический союз)".
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит запрет на назначение в избирательную комиссию более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения, что направлено на обеспечение равенства представительства общественных объединений в избирательных комиссиях.
Политическим партиям, избирательным объединениям, иным общественным объединениям запрещено предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии. Реализовать же указанными общественными объединениями право предложения кандидатур в случае, если предложенная кандидатура отвергнута, позволяют сроки формирования комиссий, устанавливаемые по правилам п. 8 комментируемой статьи.
Предлагаемая политической партией, иным общественным объединением кандидатура должна соответствовать требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий (о требованиях к членам избирательных комиссий см. комментарий к ст. 29 Закона). Как отмечено в п. 3.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, ответственность за соблюдение этих требований несут субъект права предложения кандидатуры и предлагаемое в качестве кандидатуры лицо, а при назначении кандидатуры в состав избирательной комиссии - также орган, формирующий избирательную комиссию.
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает запрет на формирование более половины ИКСРФ, ИКМО, ОИК, ТИК, УИК из числа государственных и муниципальных служащих.
Понятие государственных служащих дано в ст. 10 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации":
федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета;
государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, такой служащий может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.
Должности государственной службы перечислены в ст. 8 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", а должности государственной гражданской службы - в ст. 9 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".
Муниципальным служащим, согласно ст. 7 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в ред. от 01.01.01 г. <1>), является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими. Муниципальные должности муниципальной службы перечислены в ст. 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".
<1> СЗ РФ. 1999. N 16. Ст. 1933.
Ограничение по числу государственных и муниципальных служащих может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории Российской Федерации.
6. Согласно п. 6 комментируемой статьи обязательным условием назначения гражданина в состав комиссии является получение его согласия на вхождение в состав этой комиссии. Как указано в п. 1.1.6 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, письменное согласие гражданина, кандидатура которого предлагается для назначения в состав избирательной комиссии, представляется, как правило, субъектом, вносящим соответствующее предложение, в орган, формирующий ее состав, вместе с иными необходимыми документами. Рекомендованная ЦИК России примерная форма письменного согласия кандидата на его назначение в состав ТИК приведена в приложении 2 к Методическим рекомендациям о порядке формирования избирательных комиссий.
Следует иметь в виду, что согласно разъяснениям, данным в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 г., утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 23 и 30 июня 2004 г. <1>, кандидат в состав избирательной комиссии, выдвинутый субъектом, вносящим соответствующее предложение, не имеет права на оспаривание решения об отказе включить его в состав избирательной комиссии, если субъект инициативы это решение не оспаривает.
<1> Бюллетень ВС РФ. 2004. N 11.
7. Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает гарантии формирования избирательных комиссий в случаях, если уполномоченные на то органы государственной власти, ОМСУ, комиссии не назначат ее состав или его часть в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована. В этих случаях состав или часть состава ИКСРФ назначается ЦИК России, ИКМО, городского округа, внутригородской территории города федерального значения - ИКСРФ, избирательной комиссии поселения - ИКМО, иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением установленных требований.
Положение п. 7 комментируемой статьи не означает упрощения общего порядка формирования избирательных комиссий - без приема предложений политических партий и других полномочных участников избирательного процесса и соблюдения определенных сроков. Данная правовая позиция выражена в Определении КС РФ от 01.01.01 г. N 250-О <1>. В то же время, как указал КС РФ, из смысла п. 7 комментируемой статьи не вытекает, что содержащиеся в нем положения распространяются на случаи, когда представительный орган муниципального образования сформировал состав ИКМО численностью, превышающей установленную законом субъекта Российской Федерации (в период до 1 января 2005 г.). Признание судом такого решения представительного органа муниципального образования незаконным влекло обязанность представительного органа привести численный состав ИКМО в соответствие с требованиями закона.
<1> Вестник КС РФ. 2005. N 6.
8. Согласно п. 8 комментируемой статьи сроки формирования комиссий и сроки приема предложений по составу комиссий должны устанавливаться федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Определяются также периоды, не меньше которых законами должны устанавливаться периоды приема органами, формирующими комиссии, предложений по составу комиссий: для комиссий, действующих на постоянной основе, период приема предложений должен составлять не менее одного месяца, а для иных комиссий - не менее десяти дней.
Как отмечено в Определении ВС РФ от 01.01.01 г. N 38-Г03-9 <1>, избирательное законодательство предусматривает стадию как приема предложений по составу избирательных комиссий, которые необходимо сформировать, так и непосредственного формирования избирательных комиссий, и прием предложений по составу комиссий является этапом подготовки к формированию избирательных комиссий. Их формирование фактически представляет собой принятие решения о назначении членов соответствующих комиссий с правом решающего голоса.
<1> СПС.
Согласно разъяснению, данному в п. 1.1.8 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, сроки подачи предложений по кандидатурам в их состав следует отсчитывать со дня публикации сообщения о предстоящем формировании комиссий в СМИ либо обнародования иным способом (например, при отсутствии в муниципальном образовании СМИ сообщение о приеме предложений по составу участковой избирательной комиссии может быть размещено на специальном стенде) в соответствии с порядком исчисления сроков, установленным в ст. 11.1 комментируемого Закона.
Статья 23. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 23
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет правовой статус ИКСРФ: государственные органы субъектов Российской Федерации, организующие подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.
Место ИКСРФ в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации аналогично месту ЦИК России в системе федеральных органов государственной власти (см. комментарий к ст. 21 Закона).
ИКСРФ являются избирательными комиссиями, а также комиссиями референдума, организующими соответственно выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их референдумы.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи ИКСРФ, как и ЦИК России, действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами.
В гражданско-правовых отношениях ИКСРФ участвуют как некоммерческие организации. Организационно-правовой формой ИКСРФ как юридического лица является учреждение, а именно государственное бюджетное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации и финансируемое из его бюджета.
3. В пункте 3 статьи определен срок полномочий ИКСРФ, совпадающий со сроком полномочий ЦИК России: четыре года. Предусматриваются следующие случаи продления полномочий ИКСРФ в период:
избирательной кампании, в которой участвует данная ИКСРФ, - до окончания кампании (о периоде избирательной кампании см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 19). Из данного положения предусмотрено исключение - оно не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по его проведению) и до окончания его кампании, в которой участвует данная ИКСРФ, - до окончания кампании референдума (о периоде кампании референдума см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 34).
Как указала ЦИК России в п. 1 Разъяснений порядка применения положений Закона, регулирующих вопросы формирования ИКСРФ, нормы п. 8 ст. 22, п. 3 ст. 28 комментируемого Закона должны быть учтены в региональном законодательстве таким образом, чтобы процедура формирования нового состава ИКСРФ по времени (включая период приема предложений по кандидатурам, оптимальные сроки их согласования и рассмотрения органами, осуществляющими их назначение) завершалась до дня истечения срока полномочий прежнего состава ИКСРФ. Первое заседание сформированной комиссии должно состояться не ранее этого дня в пределах 15 дней после вынесения решения о назначении членов комиссии в правомочном составе (не менее двух третей).
4. Согласно п. 4 комментируемой статьи численный состав членов ИКСРФ с правом решающего голоса определяется конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации. При этом определено рамочное число членов ИКСРФ с правом решающего голоса - их не может быть менее 10 и более 14. С учетом требований п. 6 комментируемой статьи число членов ИКСРФ с правом решающего голоса может быть только четное, соответственно 10, 12 или 14.
Пункты 5 - 9 комментируемой статьи устанавливают порядок формирования ИКСРФ.
В соответствии с п. 5 и 6 комментируемой статьи ИКСРФ формируется:
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, который назначает половину членов ИКСРФ (5, 6 или 7 членов соответственно);
высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который назначает другую половину членов ИКСРФ (5, 6 или 7 членов соответственно).
В пункте 5 статьи говорится, что полномочиями предложения кандидатур для формирования ИКСРФ обладают политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, иные общественные объединения, а также представительные органы муниципальных образований, ИКСРФ предыдущего состава, ЦИК России. От имени политических партий, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе четвертого созыва, имеют право вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий политическая партия "Коммунистическая партия Российской Федерации", политическая партия "Либерально-демократическая партия России", Всероссийская политическая партия "Единая Россия" (Постановление ЦИК России от 01.01.01 г. N 71/615-4 <1>).
<1> Российская газета. N 2
В пунктах 7 и 9 рассматриваемой статьи закреплены гарантии реализации данных предложений при формировании ИКСРФ.
Так, согласно п. 7 не менее одной второй числа членов ИКСРФ должны быть назначены из кандидатур, предложенных политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, а также политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом ни одна из указанных категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении членов ИКСРФ.
Не менее одной второй числа членов ИКСРФ из таких кандидатур назначает как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это означает, что при установленном числе членов ИКСРФ с правом решающего голоса в 10 или 12 членов число членов, назначенных из кандидатур, предложенных такими политическими партиями, должно составлять не менее 6 (каждый из уполномоченных субъектов обязан назначить не менее 3). Соответственно при установленном числе в 14 членов - не менее 8 (не менее чем по 4 от каждого субъекта назначения).
Как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и его высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) в силу п. 9 статьи обязаны назначить не менее одного члена ИКСРФ из числа кандидатур, предложенных ЦИК России.
В пункте 8 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции предусматривалась гарантия замещения вакантного места в случае досрочного прекращения полномочий члена ИКСРФ, назначенного по представлению политической партии, избирательного блока, по представлению той же политической партии, того же избирательного блока. Пункт 8 утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ, которым одновременно в ст. 22 комментируемого Закона введен пункт 3.1, воспроизводящий данную гарантию.
10. Пункт 10 комментируемой статьи содержит перечень основных функций, осуществляемых ИКСРФ, и полномочий, которыми она наделяется для осуществления этих функций.
Приведенный в п. 10 статьи перечень не является закрытым: ИКСРФ осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации. В частности, дополнительно полномочия ИКСРФ регламентированы при подготовке и проведении: федерального референдума - Законом о референдуме (ст. 31), выборов в федеральные органы государственной власти - Законом о выборах Президента РФ (ст. 20), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 26).
11. Обжалование в ИКСРФ решений и действий (бездействия) избирательных комиссий муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий города федерального значения и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, предусмотрено в п. 7 ст. 75 комментируемого Закона. При этом следует иметь в виду, что согласно п. 4 указанной статьи решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются только в суды соответствующего уровня. ИКСРФ обязана по результатам рассмотрения жалобы принять решение в соответствии с п. 6 ст. 75 комментируемого Закона.
12. Если согласно п. 15 ст. 21 Закона ЦИК России имеет официальный печатный орган в обязательном порядке, то п. 12 комментируемой статьи только предусматривает возможность наличия у ИКСРФ официального печатного органа. По аналогии с официальным печатным органом ЦИК России официальные печатные органы ИКСРФ издаются в форме журналов с названиями, включающими слово "вестник" и наименование избирательной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации.
Адреса сайтов ИКСРФ в интернет-портале ЦИК России указаны в приложении к Порядку размещения данных ГАС "Выборы" в Интернете.
Статья 24. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований
Комментарий к статье 24
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет понятие ИКМО посредством обозначения основных выполняемых ею функций: избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в ОМСУ, местного референдума.
Следует отметить, что в ч. 1 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 01.01.01 г.) основные функции, выполняемые ИКМО, обозначены несколько шире: ИКМО организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи ИКМО - муниципальный орган, не входящий в структуру ОМСУ. Данное положение закреплено также в ч. 2 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 01.01.01 г.).
Такой статус ИКМО согласуется с понятием ОМСУ, определение которого дано в п. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении: ОМСУ - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Если по порядку формирования ИКМО соответствуют понятию ОМСУ (речь не идет о случаях возложения полномочий ИКМО на ТИК), то по выполняемым функциям и соответствующим этим функциям полномочиям ИКМО к ОМСУ отнесены быть не могут.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает возможность наделения ИКМО статусом юридического лица. Этот статус юридического лица может быть придан ИКМО только муниципальным правовым актом, т. е. уставом муниципального образования, нормативным правовым актом ОМСУ.
В случае наделения ИКМО статусом юридического лица комиссия в гражданско-правовых отношениях участвует как некоммерческая организация. Организационно-правовой формой ИКМО как юридического лица является учреждение, а именно муниципальное бюджетное учреждение, созданное ОМСУ и финансируемое из местного бюджета.
4. В пункте 4 комментируемой статьи выражена возможность возложения полномочий ИКМО на ТИК, как и в п. 4 ст. 26 комментируемого Закона - возможность возложения полномочий ТИК на ИКМО.
Решение о возложении полномочий ИКМО на ТИК принимает соответствующая ИКСРФ на основании обращения представительного органа этого муниципального образования. В случае, если на территории муниципального образования образуется несколько ТИК, полномочия ИКМО могут быть возложены на одну из них.
Согласно п. 4 комментируемой статьи порядок возложения полномочий ИКМО на ТИК в случае отсутствия представительного органа муниципального образования может быть установлен законом субъекта Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что в силу п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 01.01.01 г.) в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в ОМСУ вновь образованных муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться:
формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных районов и городских округов законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, формирование избирательных комиссий вновь образованных городских и сельских поселений представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на ТИК;
осуществление ТИК отдельных полномочий, связанных с обеспечением деятельности ИКСРФ по формированию избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований в соответствии с комментируемым Законом.
ЦИК России в п. 2.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий рекомендовал положения п. 4 комментируемой статьи реализовывать в целях исключения дублирования функций ТИК и ИКМО по организации выборов на одной и той же территории, например в ОМСУ муниципального района, в том числе в случае, если территория этого района и территория, подведомственная ТИК, полностью совпадают. При этом на ТИК могут быть возложены полномочия как избирательной комиссии муниципального района, так и избирательной комиссии поселения (избирательных комиссий поселений), расположенного (расположенных) в границах соответствующего района.
В пункте 2.4 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий отмечено, что срок исполнения ТИК полномочий ИКМО не находится в жесткой зависимости от истечения срока полномочий ТИК соответствующего состава. Если в решении ИКСРФ о возложении полномочий ИКМО на ТИК указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, ТИК исполняет эти полномочия до истечения этого срока, если не указано - то до того момента, пока соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования нового состава ТИК. Исполнение ТИК полномочий ИКМО не является препятствием для формирования по истечении четырехлетнего срока полномочий ТИК в новом составе (аналогичный подход применяется и в случае возложения полномочий ТИК на ИКМО).
5. В пункте 5 комментируемой статьи определен срок полномочий ИКМО, совпадающий со сроком полномочий ЦИК России и ИКСРФ: четыре года.
Предусматриваются случаи продления полномочий ИКСРФ в период:
избирательной кампании, в которой участвует данная ИКМО, - до окончания кампании (о периоде избирательной кампании см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 19). Из данного положения предусмотрено исключение - оно не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов ОМСУ;
со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по его проведению) и до окончания кампании референдума, в которой участвует данная ИКМО, - до окончания его кампании (о периоде кампании референдума см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 34).
Кроме того, предусматривается возможность досрочного прекращения полномочий ИКМО законом субъекта Российской Федерации в случае преобразования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий такой ИКМО является день вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования. Такое преобразование регламентировано положениями ст. 13 Закона о местном самоуправлении, в ч. 1 которой определено, что преобразованием муниципальных образований является их объединение, разделение, а также изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
Согласно ч. 3 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 01.01.01 г.) порядок формирования и полномочия ИКМО устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.
Соответственно пкомментируемой статьи содержат положения о порядке формирования ИКМО, которые должны учитываться при принятии законодательных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, регламентирующих порядок формирования ИКМО.
В частности, в п. 6 комментируемой статьи определено рамочное число членов ИКМО с правом решающего голоса - их не может быть менее 5 и более 11.
Пункт 7 статьи содержит перечень субъектов права внесения предложений по составу ИКМО (см. комментарий к ст. 22 Закона).
В пункте 8 статьи говорится об обязанности органа муниципального образования назначить не менее одной второй от общего числа членов ИКМО из кандидатур, предложенных:
политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. О политических партиях, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе четвертого созыва, см. комментарий к ст. 23 Закона;
политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации;
избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
При применении данных положений ЦИК России в п. 4.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий рекомендовал руководствоваться следующим:
если представленная кандидатура не соответствует требованиям, предъявляемым к членам избирательной комиссии, орган, формирующий комиссию, сообщает об этом политической партии, иному избирательному объединению, представившим данную кандидатуру, с тем чтобы они могли представить другую кандидатуру до окончания периода сбора предложений в состав избирательной комиссии. Такое сообщение должно быть документально подтверждено. Если предложенная кандидатура соответствует предъявляемым к членам избирательной комиссии требованиям, то орган, формирующий избирательную комиссию, не вправе предъявлять к ней какие-либо дополнительные требования, а также требовать ее замены;
если количество предложений, внесенных названными субъектами права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий, окажется недостаточным, остальные члены избирательных комиссий назначаются из числа кандидатур, предложенных иными субъектами права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий;
если общее количество кандидатур, предложенных политическими партиями, иными избирательными объединениями, превышает одну вторую от установленного числа членов данной избирательной комиссии, целесообразно, чтобы они были назначены в ее состав с соблюдением численности членов и требований комментируемого Закона соответствующим органом с учетом максимального представительства в составе избирательной комиссии кандидатур, предложенных указанными политическими партиями, иными избирательными объединениями, а также профессиональной подготовленности к исполнению полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса (образование, опыт работы и т. п.). Уполномоченные органы при назначении членов избирательных комиссий должны иметь в виду, что Закон не называет приоритеты среди субъектов права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий.
Пункт 9 комментируемой статьи обязывает представительный орган:
муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений ИКСРФ;
поселения назначить не менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.
10. В пункте 10 комментируемой статьи содержится перечень основных функций, осуществляемых ИКМО, и полномочий, которыми она наделяется для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: ИКМО осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
Статья 25. Порядок формирования и полномочия окружных избирательных комиссий
Комментарий к статье 25
1. Действующее законодательство предусматривает формирование ОИК только при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, но не в федеральные органы государственной власти по одно - и (или) многомандатным избирательным округам (см. комментарий к ст. 18 Закона).
Согласно п. 1 комментируемой статьи полномочия ОИК могут возлагаться на иные избирательные комиссии - на ИКСРФ, ТИК, ИКМО, УИК.
Как разъяснено в п. 2.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, в связи с тем, что в силу комментируемого Закона формирование ОИК при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ не является обязательным, законодатель субъекта Российской Федерации, определяя систему избирательных комиссий при проведении выборов по мажоритарной избирательной системе, вправе самостоятельно решить вопрос о необходимости включения ОИК в систему избирательных комиссий. Подход, в соответствии с которым ОИК не формируются, а их полномочия возлагаются на иные избирательные комиссии, нашел отражение в модельном законе субъекта Российской Федерации "О выборах депутатов представительного органа муниципального района" (выписка из Протокола заседания ЦИК России от 01.01.01 г. N 164-4-4). При возложении полномочий ОИК по выборам в ОМСУ на УИК последние должны быть сформированы в сроки, обеспечивающие выполнение ими избирательных действий, относящихся к компетенции ОИК.
2. ОИК, как и УИК, в отличие от других избирательных комиссий не являются постоянно действующими органами и формируются только на период, в который готовятся и проводятся соответствующие выборы.
В пункте 2 комментируемой статьи установлены правила, по которым определяется момент прекращения полномочий ОИК:
по общему правилу - через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов;
в случае если в вышестоящую комиссию или в суд поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) ОИК, в результате которых был нарушен порядок подсчета голосов, - со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению). В противном случае отсутствовал бы орган, чьи действия (бездействие) обжалуются (оспариваются).
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи законом субъекта Российской Федерации устанавливается число членов ОИК с правом решающего голоса, причем как конкретное, так и рамочное (в определенных пределах, не менее и не более конкретного числа). В пункте 8.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий разъяснено, что в случае, если в законе субъекта Российской Федерации определено рамочное количество членов ОИК, число членов конкретной ОИК устанавливает вышестоящая избирательная комиссия.
4, 5. В пунктах 4 и 5 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции приводился порядок формирования ОИК в федеральные органы государственной власти. В связи с тем что в результате изменений избирательного законодательства ОИК при проведении выборов федерального уровня не формируются, п. 4 и 5 в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ из комментируемой статьи исключены.
6. В пункте 6 комментируемой статьи говорится о том, что формирование ОИК по выборам в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ осуществляет вышестоящая комиссия, а также определяется перечень субъектов права внесения предложений по составу ОИК (об указанных субъектах см. комментарий к ст. 22 Закона).
7, 7.1. Пункты 7 и 7.1 содержат обязанность вышестоящей избирательной комиссии назначить не менее одной второй от общего числа членов ОИК по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ соответственно из кандидатур, предложенных указанными в этих пунктах политическими партиями, избирательными объединениями. О порядке применения положений п. 7 и 7.1 статьи см. комментарий к ст. 24 Закона.
8. В пункте 8 статьи перечислены основные функции, осуществляемые ОИК, и полномочия, которыми наделяется ОИК для осуществления этих функций. Данный перечень не является закрытым: ОИК осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, а при проведении выборов в ОМСУ - и уставом муниципального образования.
Статья 26. Порядок формирования и полномочия территориальных комиссий
Комментарий к статье 26
1. Согласно п. 1 комментируемой статьи ТИК, как и ИКСРФ, относятся к государственным органам субъектов Российской Федерации. Однако в отличие от ИКСРФ, статус которой определен в ст. 22 комментируемого Закона, положение ТИК в системе государственных органов в субъектах Российской Федерации подлежит определению их законами.
2. ТИК, как и ЦИК России, и ИКСРФ, и ИКМО, действуют на постоянной основе. Данная норма п. 2 комментируемой статьи соответствует статусу ТИК как государственного органа, ТИК осуществляет свою деятельность не только в период подготовки и проведения конкретных выборов, референдума.
3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет срок полномочий ТИК, совпадающий со сроком полномочий ЦИК России, ИКСРФ и ИКМО: четыре года. Предусмотрены случаи продления полномочий ТИК в период:
избирательной кампании, в которой участвует данная ТИК, - до окончания избирательной кампании (о периоде избирательной кампании см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 19). Следует иметь в виду, что никаких исключений для случаев проведения повторных или дополнительных выборов (как это сделано в отношении положения о продлении полномочий ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО) данное правило не предусматривает;
со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по его проведению) и до окончания его кампании, в которой участвует данная ТИК, - до окончания кампании референдума (о периоде кампании референдума см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 34).
4. В пункте 4 комментируемой статьи говорится о возможности наделения ТИК статусом юридического лица. Этот статус может быть придан законом субъекта Российской Федерации.
В случае наделения ТИК статусом юридического лица комиссия в гражданско-правовых отношениях участвует как некоммерческая организация. Организационно-правовой формой ИКМО как юридического лица является учреждение, а именно государственное бюджетное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации и финансируемое из его бюджета.
В соответствии с п. 4 комментируемой статьи возможно также возложение полномочий ТИК по решению соответствующей ИКСРФ, принятому по согласованию с представительным органом муниципального образования, на соответствующую ИКМО.
В Методических рекомендациях о порядке формирования избирательных комиссий рекомендовано ИКСРФ в случае предполагаемого возложения полномочий ТИК на ИКМО использовать свои права как при выдвижении кандидатур для назначения в состав ИКМО, так и при внесении предложений по кандидатуре председателя избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения (п. 2.3). Срок исполнения ТИК полномочий ИКМО не находится в жесткой зависимости от истечения срока полномочий ТИК соответствующего состава (п. 2.4). Если в решении ИКСРФ о возложении полномочий ИКМО на ТИК указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, ТИК исполняет эти полномочия до истечения данного срока, если не указано - то до того момента, пока соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования нового состава ТИК. Исполнение ТИК полномочий ИКМО не является препятствием для формирования по истечении четырехлетнего срока полномочий ТИК в новом составе (аналогичный подход применяется и в случае возложения полномочий ТИК на ИКМО).
Как уже говорилось, на ТИК России могут возлагаться полномочия ИКМО по решению соответствующей ИКСРФ, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования (см. комментарий к ст. 24 Закона).
Согласно п. 1 ст. 25 комментируемого Закона на ТИК России могут быть возложены полномочия ОИК. В пункте 2.6 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий ЦИК России предписано учитывать, что в случае возложения на ТИК полномочий ОИК по выборам в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации ТИК в соответствующих случаях принимает решения, которые оформляются как решения ОИК и обжалуются в соответствии с п. 2 ст. 75 комментируемого Закона, ст. 26 ГПК РФ в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа (аналогичный подход ЦИК России рекомендовано применять и в других случаях возложения полномочий одной избирательной комиссии на другую).
5. В пункте 5 комментируемой статьи определено рамочное число членов ТИК с правом решающего голоса - их не может быть менее 5 и более 14.
ЦИК России в Методических рекомендациях о порядке формирования избирательных комиссий рекомендовано конкретный количественный состав ТИК определять исходя из числа избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории (п. 6.2). Количественный состав каждой из ТИК рекомендовано утверждать тем же решением ИКСРФ, которым утверждается перечень ТИК, подлежащих формированию (п. 6.3). Не исключается возможность утверждения количественного состава ТИК и при принятии решения о ее персональном составе.
6. В пункте 6 комментируемой статьи говорится о том, что ТИК формируется ИКСРФ, а также определяется перечень субъектов права внесения предложений по составу ТИК (об указанных субъектах см. комментарий к ст. 22 Закона).
7. В пункте 7 комментируемой статьи установлена обязанность ИКСРФ назначить не менее одной второй от общего числа членов ТИК из кандидатур, предложенных указанными в этом пункте политическими партиями, избирательными объединениями.
В пункте 6.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий ЦИК России рекомендовано на заседание ИКСРФ по вопросу формирования ТИК приглашать представителей заинтересованных сторон, СМИ. В рамках отведенных законом сроков ИКСРФ может сформировать ТИК с учетом особенностей территорий, объема работы по сбору и обработке поступающих предложений, времени на получение от лиц, чьи кандидатуры предложены к назначению в состав ТИК, письменных заявлений о согласии на такое назначение, а также иных обстоятельств в различных, на ее усмотрение, вариантах: либо сформировать на одном заседании все ТИК, либо при большом количестве ТИК сформировать на нескольких заседаниях по утвержденному ИКСРФ графику (по группам территорий).
О порядке применений положения п. 7 статьи см. также комментарий к ст. 24 Закона.
8. Пункт 8 комментируемой статьи предусматривает особые случаи формирования ТИК.
Так, возможно формирование по решению ИКСРФ нескольких ТИК в пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей. Решение ИКСРФ о формировании таких ТИК в обязательном порядке согласуется с ЦИК России. В пункте 6.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий соответствующие предложения рекомендовано представлять в ЦИК России для согласования не позднее чем за месяц до предполагаемого вынесения решения.
ИКСРФ вправе сформировать одну либо несколько ТИК для руководства деятельностью УИК, сформированных на избирательных участках, участках референдума, образованных на судах, полярных станциях. Право ИКСРФ по формированию таких ТИК также предусмотрено при подготовке и проведении: федерального референдума - в ч. 1 ст. 25 Закона о референдуме (формирование специальных территориальных комиссий референдума), выборов в федеральные органы государственной власти - в п. 2 ст. 14 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 2 ст. 20 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Согласно федеральному закону ЦИК России вправе сформировать одну либо несколько ТИК для руководства деятельностью УИК, сформированных на избирательных участках, участках референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации. В частности, предусмотрено право ЦИК России по формированию таких специальных территориальных комиссий референдума при подготовке и проведении: федерального референдума - в ч. 2 ст. 25 Закона о референдуме, выборов в федеральные органы государственной власти - в п. 3 ст. 14 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 3 ст. 20 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
9. В пункте 9 комментируемой статьи содержится перечень основных функций, осуществляемых ТИК, и полномочий, которыми она наделяется для осуществления этих функций. Данный перечень не является закрытым: ТИК осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации. В частности, дополнительно полномочия ТИК регламентированы при подготовке и проведении: федерального референдума - Законом о референдуме (ст. 32), выборов в федеральные органы государственной власти - Законом о выборах Президента РФ (ст. 21), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 27).
Статья 27. Порядок формирования и полномочия участковых комиссий
Комментарий к статье 27
1. В пункте 1 комментируемой статьи определена основная функция формирования УИК, УКР: обеспечение процесса голосования избирателей, участников референдума и подсчета их голосов.
В период кампании референдума, избирательной кампании формируются при подготовке и проведении: федерального референдума - УКР (в соответствии с ч. 1 ст. 26 Закона о референдуме), а выборов в федеральные органы государственной власти - УИК (согласно п. 1 ст. 15 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 21 Закона о выборах депутатов Государственной Думы), не ранее чем за 30 дней и не позднее чем за 23 дня до дня голосования.
ЦИК России в п. 9.4 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий предписано вышестоящим избирательным комиссиям при формировании УИК обратить внимание на сжатые сроки их формирования. В связи с этим вышестоящая избирательная комиссия непосредственно после опубликования уполномоченным лицом в соответствии с требованиями п. 7 ст. 19 комментируемого Закона списков избирательных участков (либо одновременно с их опубликованием) размещает в СМИ сообщение о предстоящем формировании участковых избирательных комиссий.
Как указал ВС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 91-Г04-6, начало процедуры формирования УИК должно быть привязано ко времени сформирования избирательных участков; сроки образования избирательных участков, участков референдума и опубликования (обнародования) списков этих участков установлены в целях обеспечения возможности сформировать в данные сроки участковые комиссии (см. также комментарий к ст. 19 Закона).
В пункте 1 комментируемой статьи предусмотрено, что на выборах в ОМСУ, при проведении местного референдума полномочия УИК, УКР могут быть возложены на иную комиссию, действующую в границах избирательного участка, участка референдума, например на избирательную комиссию поселения.
2. УИК, как и ОИК, УКР, в отличие от других избирательных комиссий, комиссий референдума не являются постоянно действующими органами и формируются только на период, в который готовятся и проводятся соответствующие выборы, референдум.
В пункте 2 комментируемой статьи установлены правила, по которым определяется момент прекращения полномочий УИК, УКР:
по общему правилу - через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов, референдума;
в случае если в вышестоящую комиссию или в суд поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) УИК, УКР, в результате которых был нарушен порядок голосования и (или) порядок подсчета голосов, - со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению). В противном случае отсутствовал бы орган, чьи действия (бездействие) обжалуются (оспариваются).
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи число членов УИК с правом решающего голоса определяется законом.
С учетом возможности совмещения дней голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти при установлении количественного состава УИК в п. 9.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий предписано ориентироваться на соответствующие положения Законов о выборах Президента РФ и о выборах депутатов Государственной Думы, а также учитывать численность избирателей, зарегистрированных на территории конкретного избирательного участка.
В силу п. 1 ст. 15 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 1 ст. 21 Закона о выборах депутатов Государственной Думы УИК формируется в следующем количестве в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка:
до 1000 избирателей членов УИК с правом решающего голоса;
от 1001 до 2001 избирачленов УИК с правом решающего голоса;
более 2000 избирателей членов УИК с правом решающего голоса.
В пункте 1 ст. 15 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 01.01.01 г.), ч. 1 ст. 21 Закона о выборах депутатов Государственной Думы предусмотрено, что в случае совмещения дня голосования на выборах Президента РФ, на выборах депутатов Государственной Думы с днем голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ и (или) на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме максимальное количество членов УИК с правом решающего голоса может быть увеличено, но не более чем на четыре члена комиссии. При этом дополнительная оплата труда (вознаграждение) данных членов УИК, а также выплата им компенсации за период, в течение которого они были освобождены от основной работы, производятся за счет средств соответствующего бюджета.
ЦИК России в п. 9.4 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий указала, что информацию о количестве членов УИК должно содержать публикуемое в СМИ сообщение о предстоящем формировании УИК. Количественный состав УИК может быть также утвержден при принятии решения о персональном составе УИК.
4. В пункте 4 комментируемой статьи устанавливается, что УИК, УКР формирует вышестоящая комиссия, а также определяется перечень субъектов права внесения предложений по составу ТИК (об указанных субъектах см. комментарий к ст. 22 Закона).
Случаи и порядок формирования УКР на участке референдума, образованном на территории воинской части, расположенной в обособленной, удаленной от населенных пунктов местности, в труднодоступной или отдаленной местности, на судне, находящемся в плавании, или на полярной станции, а также на участке референдума, образованном за пределами территории Российской Федерации, при подготовке и проведении федерального референдума установлены в ч. 4 и 5 ст. 26 Закона о референдуме. Случаи и порядок формирования УИК на таких участках при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти определены в п. 4 и 5 ст. 15 Закона о выборах Президента РФ, ч. 4 и 5 ст. 21 Закона о выборах депутатов Государственной Думы (об указанных участках референдума, избирательных участках см. комментарий к ст. 19 Закона).
5. Пункт 5 комментируемой статьи содержит обязанность вышестоящей комиссии назначить не менее одной второй от общего числа членов УИК, УКР из кандидатур, предложенных указанными в этом пункте политическими партиями, избирательными объединениями. О порядке применения положения п. 5 статьи см. комментарий к ст. 24 Закона.
6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает перечень основных функций, осуществляемых УИК, УКР, и полномочий, которыми они наделяются для осуществления этих функций. Данный перечень не является закрытым: УИК, УКР осуществляют и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации. В частности, дополнительно полномочия УКР при подготовке и проведении федерального референдума регламентированы в ст. 33 Закона о референдуме. Полномочия УИК при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти - в ст. 22 Закона о выборах Президента РФ, ст. 28 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Статья 28. Организация деятельности комиссий
Комментарий к статье 28
1. Коллегиальность, как и свободное, открытое и гласное обсуждение и решение вопросов, входящих в компетенцию комиссий, является основой их деятельности. Закрепленный в п. 1 комментируемой статьи принцип коллегиальности выражается в том, что вопросы, входящие в компетенцию комиссий, рассматриваются на ее заседаниях, правомочных при соблюдении кворума, и решения по этим вопросам принимаются с учетом мнения всех или большинства членов комиссий, путем голосования.
2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет критерий легитимности деятельности комиссий: комиссия правомочна действовать только при условии, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава, т. е. назначено две трети и более членов комиссии с правом решающего голоса.
3. В пункте 3 комментируемой статьи говорится о порядке проведения первого (организационного) заседания комиссий, действующих на постоянной основе, т. е. ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО и ТИК, а также о моменте прекращения полномочий комиссии предыдущего состава и начале исчисления срока полномочий вновь сформированной комиссии.
Согласно ст. 29 Регламента ЦИК России первое заседание ЦИК России открывает старейший по возрасту член ЦИК России с правом решающего голоса и ведет его до избрания Председателя ЦИК России.
В разделе 12 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий разъяснено, что дата, место и время проведения первого заседания ИКМО определяются сформировавшим ее органом, а сроки проведения первого заседания ТИК, ОИК и УИК - вышестоящей избирательной комиссией, о чем немедленно информируются все члены сформированной избирательной комиссии с правом решающего голоса. Открывает и ведет первое заседание ИКМО старейший по возрасту член избирательной комиссии или один из ее членов, которому по просьбе старейшего по возрасту члена комиссии и решению избирательной комиссии, принятому открытым голосованием, поручается вести заседание. Открывают и ведут первые заседания ТИК, ОИК и УИК их председатели.
4. Согласно п. 4 комментируемой статьи председатель ИКСРФ избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса по предложению ЦИК России. Кандидатура на должность председателя вносится в комиссию на основании решения ЦИК России.
При реализации нормы п. 4 статьи, а также связанных с ней норм ЦИК России в п. 2 Разъяснений порядка применения положений Закона, регулирующих вопросы формирования ИКСРФ, предписано принимать во внимание установленный п. 1 и 2 ст. 23 комментируемого Закона статус ИКСРФ как постоянно действующего государственного органа. Процедуры, сопутствующие формированию комиссии и организации ее деятельности, должны исключать возникновение ситуаций, препятствующих исполнению комиссией полномочий при сохранении закрепленных комментируемым Законом демократических начал в ее деятельности.
5, 5.1. Разъяснения о применении положений п. 5, 5.1 и 6 комментируемой статьи об избрании председателя России в п. 7.6 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий:
решение о предложении кандидатуры для избрания председателем ИКМО принимается на заседании соответствующей избирательной комиссии большинством голосов от установленного числа членов этой комиссии с правом решающего голоса;
если предложенная ИКСРФ кандидатура на должность председателя избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения будет отклонена, ИКСРФ обязана предложить новую кандидатуру из числа членов соответствующей избирательной комиссии с правом решающего голоса. Если предложенная избирательной комиссией муниципального района кандидатура на должность председателя избирательной комиссии поселения будет отклонена, избирательная комиссия муниципального района обязана предложить новую кандидатуру из числа членов избирательной комиссии поселения с правом решающего голоса;
в случае неизбрания председателя ИКМО в ходе первого заседания комиссии оно откладывается до представления новой кандидатуры соответственно ИКСРФ, избирательной комиссией муниципального района;
если ИКСРФ, избирательная комиссия муниципального района в результате обсуждения всех других, кроме ранее отклоненной, кандидатур из числа членов ИКМО, не заявивших самоотвода, не приняла решения о предложении соответствующей ИКМО иной кандидатуры на указанную должность, ИКСРФ, избирательная комиссия муниципального района вправе повторно принять решение о предложении на должность председателя соответствующей ИКМО ранее отклоненной кандидатуры либо решение о предложении членам соответствующей ИКМО определить кандидатуру самостоятельно.
6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи при отклонении комиссией кандидатуры, предложенной на должность председателя комиссии, внесшая предложение комиссия обязана предложить новую кандидатуру из числа членов комиссии с правом решающего голоса. Согласно п. 3 Разъяснений порядка применения положений Закона, регулирующих вопросы формирования ИКСРФ, в случае неизбрания председателя комиссии в ходе первого заседания комиссии заседание откладывается на срок до предложения ЦИК России новой кандидатуры.
В пункте 4 данных Разъяснений указано, что в случае, если ЦИК России в результате обсуждения всех других, кроме ранее отклоненной, кандидатур из числа членов комиссии с правом решающего голоса, не заявивших самоотвода и имеющих высшее юридическое образование либо ученую степень в области права, не приняла решения о предложении комиссии иной кандидатуры на указанную должность, ЦИК России вправе принять новое решение о предложении на должность председателя комиссии ранее отклоненной кандидатуры либо решение о предложении членам комиссии определить кандидатуру самостоятельно.
7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что председатели ОИК, ТИК и УИК назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями (председатель ТИК - ИКСРФ).
Решение о назначении председателя ОИК, ТИК, УИК может быть принято вышестоящей комиссией одновременно с принятием решения о назначении членов соответствующей комиссии с правом решающего голоса. Необходимо иметь в виду, что заместитель председателя и секретарь ОИК, ТИК, УИК избираются в порядке, установленном п. 8 комментируемой статьи.
8. В соответствии с п. 8 статьи заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа ее членов с правом решающего голоса.
Как указано в п. 5 Разъяснений порядка применения положений Закона, регулирующих вопросы формирования ИКСРФ, неизбрание председателя комиссии не препятствует комиссии на основании п. 8 комментируемой статьи на своем первом заседании избрать тайным голосованием заместителя председателя и секретаря комиссии, если это не противоречит законодательству субъекта Российской Федерации, либо возложить исполнение распорядительных функций на одного из членов комиссии с правом решающего голоса.
Порядок избрания Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК России определен в разд. II Регламента ЦИК России. Рекомендованный ЦИК России порядок проведения первого (организационного) заседания и, соответственно, избрания председателя, заместителя председателя и секретаря ИМК, ИКМО, ОИК и УИК приведен в разд. 12 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий.
9. Согласно п. 9 комментируемой статьи заседания комиссии созываются ее председателем, могут также созываться по поручению председателя комиссии его заместителем. В частности, такая возможность прямо предусмотрена в ст. 34 Регламента ЦИК России.
Заседания комиссии созываются по мере необходимости (заседания ЦИК России, согласно ст. 34 Регламента ЦИК России, проводятся в соответствии с планами ее работы, как правило, не реже одного раза в месяц). По требованию не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса заседание комиссии проводится в обязательном порядке.
10. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает обязанность члена комиссии с правом решающего голоса присутствовать на всех заседаниях комиссии.
Разумеется, это не единственная обязанность члена комиссии с правом решающего голоса. В частности, в соответствии со ст. 23 Регламента ЦИК России член ЦИК России с правом решающего голоса помимо этого обязан:
организовывать подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение ЦИК России в соответствии с решениями ЦИК России и поручениями Председателя ЦИК России;
заблаговременно информировать секретаря ЦИК России о невозможности присутствовать на заседании ЦИК России по уважительной причине;
выполнять поручения ЦИК России, а также Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК России, данные в пределах их компетенции;
выполнять требования законодательства РФ, нормативных актов ЦИК России, определяющих правила организации работы ЦИК России, трудового распорядка.
Статья 33 Регламента ЦИК России обязывает присутствовать на всех заседаниях ЦИК России Руководителя Аппарата ЦИК России, руководителей структурных подразделений Аппарата ЦИК России, руководителей учреждений и организаций, созданных при ЦИК России.
Неисполнение членом комиссии с правом решающего голоса своих обязанностей является основанием для обращения соответствующей комиссии в суд о признании данного члена комиссии систематически не выполняющим свои обязанности (см. комментарий к ст. 29 Закона, п. 8).
11. По правилам п. 11 комментируемой статьи определяется кворум для проведения заседаний комиссий:
заседание ЦИК России правомочно при условии, что на нем присутствует не менее десяти членов ЦИК России с правом решающего голоса, т. е. не менее двух третей от установленного комментируемым Законом числа членов;
для признания правомочным заседания любой иной комиссии достаточно, чтобы на нем присутствовало большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса.
Для определения кворума до начала заседания проводится регистрация членов комиссии, результаты которой оглашаются председательствующим перед открытием заседания (ст. 34 Регламента ЦИК России).
12. Пункт 12 комментируемой статьи предоставляет право требовать проведения голосования по любым вопросам, входящим в компетенцию комиссии и рассматриваемым ею на заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня, любому члену комиссии (т. е. члену комиссии с правом как решающего голоса, так и совещательного), а также любому присутствующему на заседании члену вышестоящей комиссии. Кроме того, предусмотрена и обязанность комиссии удовлетворить такое требование и провести соответствующее голосование.
13, 14. По правилам п. 13 и 14 комментируемой статьи определяется кворум для принятия комиссией на заседании решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции.
В пункте 13 комментируемой статьи перечислены вопросы, решения по которым принимаются большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. По всем иным вопросам решения комиссии, согласно п. 14 статьи, принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.
Все решения комиссии принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. При открытом голосовании член комиссии с правом решающего голоса поднимает руку, при тайном - используются бюллетени или система электронного голосования. Результаты голосования по всем вопросам, оглашенные председательствующим, вносятся в протокол заседания комиссии.
В соответствии с п. 13 статьи тайным голосованием принимаются решения комиссии об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, замещающих указанные должности в результате избрания (за исключением случая освобождения от должности по личному заявлению). Новые председатель, заместитель председателя, секретарь комиссии избираются в общеустановленном порядке.
Тайное голосование может проводиться, в частности, и в случаях, предусмотренных законодательством, либо по решению комиссии (такое решение в силу п. 14 статьи принимается большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии).
15. В соответствии с п. 15 комментируемой статьи, если при принятии комиссией решения подано равное число голосов членов комиссии с правом решающего голоса "за" и "против", голос председателя комиссии (председательствующего на заседании) является решающим.
Положение п. 15 статьи распространяется на принятие решений как по указанным в п. 13 статьи вопросам, так и по иным. Применение правила о решающем голосе председателя комиссии при тайном голосовании невозможно, поскольку в таком случае была бы нарушена тайна голосования (см. Определение ВС РФ от 01.01.01 г. N 16-Г04-30 <1>).
<1> БВС. 2005. N 5.
16. Пункт 16 комментируемой статьи регламентирует процедуру подписания решения комиссии ее председателем и секретарем либо председательствующим на заседании и секретарем заседания. Выполнение данной процедуры придает решению юридическую силу. Документ, не подписанный указанными лицами, решением комиссии не является. Например, ответ секретаря комиссии (см. Определения ВС РФ от 01.01.01 г. N ГКПИ и ГКПИ <1>).
<1> СПС.
Уместно упомянуть, что Постановлениями ЦИК России: от 9 июля 1999 г. N 7/43-III - утверждена Инструкция по делопроизводству в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <1>, от 01.01.01 г. N 118/1197-3 - Примерная инструкция по делопроизводству в избирательной комиссии субъекта Российской Федерации <2>, от 01.01.01 г. N 169/1426-3 - Примерная инструкция по делопроизводству в территориальной избирательной комиссии <3>.
<1> Вестник ЦИК России. 1999. N 7.
<2> СПС.
<3> Там же.
17. В пункте 17 комментируемой статьи предусмотрено право членов комиссии с правом решающего голоса, несогласных с решением комиссии, изложить в письменной форме особое мнение. Возможность его изложения присуща организации деятельности любых коллегиальных органов. Особое мнение отражается в протоколе комиссии и прилагается к ее решению, в связи с которым это мнение изложено. Если в соответствии с законом указанное решение комиссии подлежит опубликованию (обнародованию), особое мнение должно быть опубликовано (обнародовано) в том же порядке, что и решение комиссии.
В пункте 28 ст. 68 и п. 4 ст. 69 комментируемого Закона прямо предусмотрена возможность приложения особого мнения членов участковой комиссии с правом решающего голоса к протоколам об итогах голосования.
18. В соответствии с п. 18 комментируемой статьи ЦИК России, ИКСРФ, а также ИКМО, ТИК в случае наделения их статусом юридических лиц имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно.
Аппараты комиссий осуществляют правовое, организационное, информационно-аналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение деятельности соответствующих комиссий. Постановлением ЦИК России от 01.01.01 г. N 169/1100-4 утверждено Положение об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <1>.
<1> Вестник ЦИК России. 2006. N 3.
Работники Аппарата ЦИК России являются федеральными государственными служащими. Перечень таких должностей в Аппарате ЦИК России приведен в разд. 19 Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утв. Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1574 <1>. Замещение работниками аппаратов ИКСРФ, ТИК, ИКМО, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, соответственно должностей государственной службы субъекта Российской Федерации, муниципальной службы определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами ОМСУ.
<1> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 118.
Пункт 18 комментируемой статьи также закрепляет гарантии материального и социального обеспечения замещающих должности государственной или муниципальной службы работников аппаратов комиссий. Следует отметить, что размеры должностных окладов и ежемесячных денежных поощрений федеральных государственных гражданских служащих Аппарата ЦИК России определены в разд. 19 приложения 1, а окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих - в приложении 2 к Указу Президента РФ от 01.01.01 г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" <1>.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 |
