Комментарий к федеральному закону от 01.01.01 г. n 67-фз "об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (стр. 1 )

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 12 ИЮНЯ 2002 Г. N 67-ФЗ

"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА

НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

(Постатейный)

А. Н. БОРИСОВ

Практикующий юрист.

В 1993 г. с отличием окончил Ярославское финансовое высшее военное училище, в 2001 г. - также с отличием Московскую государственную юридическую академию (Оренбургский институт). До 2003 г. - начальник службы документальных проверок регионального управления ФСНП России. В настоящее время - директор юридической фирмы.

Автор более сорока комментариев к федеральному законодательству, в том числе к Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

ВВЕДЕНИЕ

Федеральный закон от 01.01.01 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - комментируемый Закон или Закон) представляет собой новую редакцию Закона 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав, предшественником которого, в свою очередь, являлся Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" <1>.

<1> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.

Закон стал первым после принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ законодательным актом, устанавливающим основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах. Вслед за принятием Закона были приняты Федеральные законы от 01.01.01 г. N 76-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <1> и от 01.01.01 г. N 90-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <2>, Федеральный конституционный закон от 01.01.01 г. N 2-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <3> (позднее признаны утратившими силу).

<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1924.

<2> Там же. N 26. Ст. 2398.

<3> Там же. N 42. Ст. 3921.

Принятие комментируемого Закона, как отмечалось в пояснительной записке к его проекту, было продиктовано необходимостью учета практики применения Закона 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав, а также необходимостью обеспечения согласованности законодательных норм, касающихся участия общественных объединений в выборах и референдумах, в связи с принятием Закона о политических партиях. Законопроект подготовлен в ЦИК России.

Основные новеллы, содержащиеся в законопроекте, представляли собой реализацию положений доклада рабочей группы, созданной распоряжением Президента РФ от 01.01.01 г. N 372-РП <1> для подготовки предложений по совершенствованию законодательства РФ о выборах и референдумах, а также рекомендаций парламентских слушаний, состоявшихся в Государственной Думе 16 октября 2000 г.

<1> СЗ РФ. 2000. N 35. Ст. 3577.

В Законе предложено новое содержание понятия "избирательное объединение". При проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а при проведении выборов в органы местного самоуправления - также иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной организации либо общественного движения.

Ряд положений Закона направлен на стимулирование участия политических партий в выборах различного уровня. Так, предусмотрена возможность регистрации кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых избирательными объединениями и избирательными блоками, без сбора подписей избирателей или внесения избирательного залога. При этом такая возможность предоставлена лишь тем избирательным объединениям и избирательным блокам, кандидаты которых по результатам предыдущих выборов были избраны депутатами, должностными лицами органов государственной власти или органов местного самоуправления либо списки кандидатов которых приняли участие в распределении депутатских мандатов.

Результаты предыдущих выборов могут учитываться и при определении объема бесплатного эфирного времени, предоставляемого избирательным объединениям, избирательным блокам на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания. Кроме того, в отличие от других участников предвыборной агитации избирательным объединениям и избирательным блокам, выдвинувшим кандидатов, могут быть предоставлены дополнительные платные и бесплатные эфирное время, а также печатная площадь для проведения избирательной кампании.

Законом устанавливаются общие правила применения смешанной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Как отмечено авторами законопроекта, это связано с активизацией роли политических партий в электоральных процессах, что создает предпосылки для более широкого применения смешанной избирательной системы при проведении выборов в Российской Федерации.

Конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации может предусматриваться, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации или в одной из его палат распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым списком кандидатов.

Ряд изменений направлен на исключение возможности использования при проведении выборов и референдумов так называемого административного ресурса. В частности, предусмотрено, что не только государственные и муниципальные служащие, но и лица, замещающие государственные и муниципальные должности категории "А" (за исключением Президента РФ, Председателя Правительства РФ в случае исполнения им обязанностей Президента РФ, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в случае их регистрации в качестве кандидатов должны временно освобождаться от исполнения своих полномочий.

Лицам, не являющимся кандидатами и замещающим государственные и муниципальные должности, запрещено использовать преимущества своего должностного или служебного положения в целях оказания предпочтения тому или иному кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку. В частности, они не могут проводить предвыборную агитацию в СМИ, быть доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, а также наблюдателями.

Для обеспечения наиболее полного информирования избирателей о претендентах на политическую власть в законопроекте предусмотрена необходимость опубликования кандидатами, избирательными объединениями и избирательными блоками своих предвыборных программ, а также обязательность представления всеми кандидатами сведений о доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, по прилагаемой к Закону форме.

Значительным изменениям подверглись положения Закона, касающиеся системы избирательных комиссий. Эти изменения направлены на усиление влияния вышестоящих комиссий на формирование нижестоящих комиссий и на более четкое определение их статуса, что, по мнению авторов законопроекта, позволит придать системе избирательных комиссий большую стабильность.

Закон содержит значительное количество норм, уточняющих или развивающих те положения, неясность и несовершенство которых выявились в ходе правоприменительной практики. Так, во многом обновлен и уточнен перечень используемых в Законе основных терминов, более четко определены признаки предвыборной агитации, а также более полно и последовательно урегулированы вопросы, касающиеся подготовки и проведения референдумов в Российской Федерации.

За время действия Закона в его положения неоднократно вносились изменения и дополнения. В частности:

внесенными Федеральным законом от 01.01.01 г. N 119-ФЗ <1> изменениями уточнено, что установленные в п. 3 ст. 11 Закона ограничения применения нормативных правовых актов, принятых в период избирательной кампании, кампании референдума, не распространяются на проведение кампании референдума Российской Федерации, так как такие ограничения могут быть установлены только федеральным конституционным законом;

<1> СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3642.

Федеральный закон от 01.01.01 г. N 83-ФЗ <1> внес в п. 5 ст. 40 Закона и в Закон о выборах депутатов Государственной Думы изменения, уточняющие действия, осуществление которых представляет собой использование преимуществ должностного положения кандидатов, являющихся одновременно депутатами представительных органов государственной власти и местного самоуправления, выборными должностными лицами;

<1> СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2572.

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 97-ФЗ <1> в ст. 2 и 35 Закона внесены изменения, упорядочивающие участие политических партий и общероссийских общественных объединений при формировании органов государственной и муниципальной власти в Российской Федерации;

<1> Там же. N 27 (ч. 2). Ст. 2711.

в соответствии с изменениями, внесенными в ст. 18 Закона Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 102-ФЗ <1>, увеличены возможные отклонения при образовании избирательных округов от средней нормы представительства избирателей в труднодоступных или отдаленных местностях до 30% от средней нормы представительства избирателей, а также предусмотрено, что отдельные одномандатные избирательные округа могут быть образованы с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20%;

<1> Там же. Ст. 2716.

Федеральный закон от 7 июня 2004 г. N 46-ФЗ <1> исключил из п. 10 ст. 75 Закона и ч. 1 ст. 259 ГПК РФ признанное Постановлением КС РФ от 01.01.01 г. N 4-П <2> неконституционным положение, согласно которому в случае, если нарушения, указанные в жалобе (жалобах) или заявлении на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, ЦИК России вправе обратиться в ВС РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу;

<1> СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2335.

<2> Российская газета. N

Федеральным законом от 01.01.01 г. N 99-ФЗ <1> в целях обеспечения реализации Закона о местном самоуправлении и экономии средств, выделяемых субъектами РФ и ОМСУ на проведение выборов в ОМСУ, внесены изменения в ст. 82 Закона, предусматривающие в качестве временной меры разрешить ОМСУ и субъектам РФ совмещение дня голосования на выборах в ОМСУ с днем голосования на соответствующих муниципальных выборах и совмещение дня голосования на выборах в ОМСУ с днем голосования на выборах в органы государственной власти в одном и том же субъекте РФ, а также допустить возможность продления или сокращения не более чем на один год срока полномочий ОМСУ;

<1> СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3368.

Федеральный закон от 01.01.01 г. N 122-ФЗ <1> в рамках завершающего этапа фундаментальной реформы федеративных отношений и местного самоуправления внес изменения в широкий круг законодательных актов в целях приведения их в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ <2>, которым внесены изменения в Закон об организации органов власти субъектов РФ, и с Законом о местном самоуправлении. В комментируемый же Закон внесены следующие изменения: изложено в новой редакции данное в подп. 49 ст. 2 определение понятия органов местного самоуправления; внесены дополнения в п. 9 ст. 4, устанавливающие запрет для выборных должностных лиц местного самоуправления быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; из ст. 24 исключены положения, допускающие регламентацию законами субъектов РФ порядка формирования и полномочий избирательных комиссий муниципальных образований; из ст. 57 исключены п. 4 и 5, предусматривающие возможность финансирования подготовки и проведения выборов, референдума за счет кредитов банков;

<1> Там же. N 35. Ст. 3607.

<2> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

изменениями, внесенными Федеральным законом от 01.01.01 г. N 159-ФЗ <1>, положения Закона приведены в соответствие с внесенными этим же Федеральным законом изменениями в Закон об организации органов власти субъектов РФ в части порядка наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации соответствующими полномочиями;

<1> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.

Федеральным законом от 01.01.01 г. N 69-ФЗ <1> ст. 80 Закона дополнена п. 7, предусматривающим нераспространение установленного для выборного должностного лица местного самоуправления запрета быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации на тех лиц, которые были избраны депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ до вступления в силу Федерального закона от 7 мая 2002 г. N 47-ФЗ <2> (т. е. до 13 мая 2002 г.);

<1> СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2708.

<2> СЗ РФ. 2002. N 19. Ст. 1792.

изменениями, внесенными Федеральным законом от 01.01.01 г. N 106-ФЗ <1> в ст. 35 и 38 Закона и в Закон о политических партиях, уточнены нормы, устанавливающие право политической партии выдвигать в качестве кандидатов, а также включать в списки кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в ОМСУ граждан Российской Федерации, не являющихся членами данной политической партии. В частности, введено ограничение на выдвижение кандидатами (включение в списки кандидатов) граждан, являющихся членами иной политической партии;

<1> СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3124.

Федеральным законом от 01.01.01 г. N 107-ФЗ <1> внесены изменения в федеральное законодательство о выборах (т. е. как в комментируемый Закон, так и в Законы о выборах Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы и об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ), предусматривающие исключение графы "Против всех" в избирательных бюллетенях;

<1> СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3125.

Федеральный закон от 01.01.01 г. N 128-ФЗ <1> внес изменения в ряд законодательных актов, устанавливая правило, запрещающее лицам, имеющим двойное гражданство, замещать должности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также депутатов законодательных органов субъектов РФ. Соответственно изменены и требования к кандидатам при проведении выборов в законодательные органы государственной власти, в том числе и досрочных;

<1> Там же. N 31 (ч. 1). Ст. 3427.

в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ <1> внесены изменения в Закон и ГПК РФ, направленные на совершенствование избирательных процедур на выборах всех уровней в Российской Федерации, повышение ответственности граждан Российской Федерации и избирательных объединений за выполнение требований законодательства о выборах, законодательства об общественных объединениях, о противодействии экстремистской деятельности и иных законов. С учетом практики применения норм, регулирующих выборы в органы государственной власти и местного самоуправления в 2гг., внесены изменения в положения законов, касающиеся устранения внутренних противоречий и отдельных пробелов в регулировании избирательного процесса, установления новых оснований отказа в регистрации кандидатов (списков кандидатов), отмены и аннулирования регистрации кандидата (списка кандидатов);

<1> Там же. N 50. Ст. 5303.

Федеральным законом от 01.01.01 г. N 274-ФЗ <1> в комментируемый Закон и ряд других законодательных актов внесены изменения, устанавливающие ограничения на осуществление некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям, их региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума.

<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 37.

Федеральный закон от 01.01.01 г. N 6-ФЗ <1> внес изменения в п. 5 ст. 21 комментируемого Закона в части установления квалификационных требований к кандидатам в члены ЦИК России, а Федеральный закон от 01.01.01 г. N 62-ФЗ <2> - аналогичные изменения в п. 12 ст. 29 Закона в части установления квалификационных требований к председателю ИКСРФ;

<1> Там же. N 6. Ст. 681.

<2> Российская газета. N апреля.

Федеральный закон от 01.01.01 г. N 64-ФЗ <1> внес изменения в ст. 41 комментируемого Закона, уточняющие гарантии прав зарегистрированных кандидатов при уголовном преследовании. В статью 48 Закона внесены изменения, более четко регламентирующие использование изображений кандидатов в предвыборных агитационных материалах. Кроме того, дополнен перечень оснований для отмены регистрации кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов;

<1> Там же. N мая.

в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ <1> уточнены установленные в п. 9 ст. 4 комментируемого Закона требования к депутатам и выборным должностным лицам, работающим на постоянной основе, а также установленные в п. 15 ст. 29 комментируемого Закона требования к работающим на постоянной (штатной) основе членам ЦИК России и ИКСРФ с правом решающего голоса.

<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1151.

Наиболее существенные и объемные изменения как в комментируемый Закон, так и в Закон о выборах Президента РФ внесены Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ <1>, что было вызвано необходимостью комплексной корректировки подходов к правовому регулированию порядка проведения выборов и референдумов в Российской Федерации в связи с одобрением Государственной Думой концепции проекта Закона о выборах депутатов Государственной Думы. Основные изменения заключаются в следующем:

<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.

из числа участников избирательного процесса исключены избирательные блоки. Как отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, усилившаяся роль политических партий в общественно-политической жизни страны, а также принятые в последнее время законодательные меры, направленные на увеличение численности политических партий, дают основание полагать, что отпала необходимость их объединения в избирательные блоки для совместного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и участия в иных избирательных действиях;

уточнены нормы, касающиеся сбора подписей и проверки подписных листов, регистрации кандидатов, списков кандидатов, порядка проведения агитации, подведения итогов голосования и результатов выборов, референдума;

положения, определяющие содержание предвыборной агитации, приведены в соответствие с Постановлением КС РФ от 01.01.01 г. N 15-П <1>. В связи с расширением в стране сети телевизионного вещания уточнен круг организаций, признаваемых общероссийскими и региональными организациями телерадиовещания;

<1> СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.

с учетом современного уровня развития информационных технологий предусмотрена возможность проведения электронного голосования (т. е. голосования без бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе), которое пока планируется проводить на небольшом количестве участков: избирательных, референдума;

установлен единый день голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ (второе воскресенье марта последнего года полномочий органа государственной власти субъекта РФ, ОМСУ и депутатов);

изменены подходы к правовому регулированию избирательного залога. В частности, законодатель отказался от "страховочной функции" избирательного залога и от жесткого регулирования его размера на федеральном уровне;

включены положения, обусловленные особенностями проведения референдумов субъектов РФ по вопросу образования нового субъекта РФ.

12 июня 2002 года N 67-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ

ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федеральных законов

от 01.01.2001 N 119-ФЗ, от 01.01.2001 N 83-ФЗ,

от 01.01.2001 N 97-ФЗ, от 01.01.2001 N 102-ФЗ,

от 01.01.2001 N 46-ФЗ, от 01.01.2001 N 99-ФЗ,

от 01.01.2001 N 122-ФЗ, от 01.01.2001 N 159-ФЗ,

от 01.01.2001 N 69-ФЗ, от 01.01.2001 N 93-ФЗ,

от 01.01.2001 N 106-ФЗ, от 01.01.2001 N 107-ФЗ,

от 01.01.2001 N 128-ФЗ, от 01.01.2001 N 225-ФЗ,

от 01.01.2001 N 274-ФЗ, от 01.01.2001 N 6-ФЗ,

от 01.01.2001 N 24-ФЗ, от 01.01.2001 N 62-ФЗ,

от 01.01.2001 N 64-ФЗ,

с изм., внесенными Федеральным законом от 01.01.2001

N 176-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ

от 01.01.2001 N 15-П, Федеральным законом от 01.01.2001

N 186-ФЗ, Постановлений Конституционного Суда РФ

от 01.01.2001 N 4-П, от 01.01.2001 N 10-П)

Комментарий к преамбуле

В преамбуле Закона воспроизведены и развиты конституционные положения, обеспечивающие гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации:

в части 3 ст. 3 Конституции РФ в качестве элемента основ конституционного строя установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы;

в соответствии с ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Согласно ч. 2 этой же статьи граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

Как указал КС РФ в п. 3 мотивировочной части Постановления от 01.01.01 г. N 17-П <1>, в силу взаимосвязанных положений ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 3) и 32 (ч. 1 и 2) Конституции РФ избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.

<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.

Установление гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации соответствует и обязательствам Российской Федерации, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации.

В частности, в соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (Протокол N 1 <1>, подписан в Париже 20 марта 1952 г., ст. 3) государства-участники обязались проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти.

<1> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2143.

Согласно п. "a" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах <1>, принятого 16 декабря 1966 г., каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, а согласно п. "b" указанной статьи - голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

<1> Бюллетень ВС РФ. 1994. N 12.

В пункте 1 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. <1>, провозглашено, что каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Как закреплено в п. 3 этой же статьи, воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

<1> Российская газета. 1995. 5 апреля.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Пределы действия настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. В силу п. 1 статьи установленные комментируемым Законом гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме распространяются на выборы всех уровней - выборы в представительные органы государственной власти (Государственную Думу, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ) и в представительные органы муниципальных образований, выборы должностных лиц (Президента РФ, глав муниципальных образований) - и референдумы всех уровней - референдума Российской Федерации, референдума субъекта РФ, местного референдума.

2. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных законов закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ в качестве элемента основ конституционного строя.

Прямое действие комментируемого Закона, о котором говорится в п. 2 статьи, означает, что его нормы подлежат применению независимо от того, воспроизведены они или нет в иных актах законодательства РФ о выборах и референдумах, в том числе и в федеральных законах. Соответственно не может быть препятствием для применения непосредственно норм Закона то, что им устанавливаются именно основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме, а в иных актах законодательства РФ о выборах и референдумах данные гарантии детализированы.

3. Пункт 3 статьи определяет место комментируемого Закона в системе нормативных правовых актов, составляющих законодательство РФ о выборах и референдумах: федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться лишь дополнительные (т. е. уже к установленным комментируемым Законом основным гарантиям) гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме.

Соответственно комментируемый Закон является основополагающим законодательным актом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме, в том числе и по отношению к федеральным конституционным законам. Таким образом, данные основные гарантии прежде всего должны предусматриваться в комментируемом Законе, а федеральные конституционные законы (речь идет прежде всего о Законе о референдуме) могут предусматривать лишь дополнительные гарантии.

Федеральными законами также могут быть установлены только дополнительные гарантии избирательных прав по отношению к основным гарантиям, установленным комментируемым Законом. Иначе говоря, федеральные законы о выборах (речь идет прежде всего о Законах о выборах Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы и об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ) могут лишь дополнять и развивать положения комментируемого Закона.

Избирательные права и право на участие в референдуме в силу ч. 2 и 3 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ относятся к основным политическим правам, определяющим правовой статус гражданина Российской Федерации, важнейшую форму его участия в управлении делами государства. Регулирование и защита данных прав находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71, п. "в"), а защита - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. "б" ч. 1).

Соответственно, как указал КС РФ в Определении от 1 декабря 2005 г. N 520-О <1>, п. 3 комментируемой статьи разграничивает соответствующие полномочия и устанавливает, что гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, содержащиеся в комментируемом Законе, могут предусматриваться и законами субъектов Российской Федерации.

<1> СПС.

Недопустимость противоречия нормам комментируемого Закона норм иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, а также последствия такого противоречия установлены в п. 6 комментируемой статьи (см. ниже).

4. В пункте 4 статьи учтены особенности правового регулирования назначения, подготовки и проведения референдума Российской Федерации, т. е. референдума федерального уровня - всенародного голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

В пункте "в" ст. 84 Конституции РФ предусмотрено, что референдум назначается Президентом РФ согласно федеральному конституционному закону. Соответственно в ч. 1 ст. 3 Закона о референдуме и п. 2 ст. 11 комментируемого Закона закреплено, что законодательство РФ о референдуме Российской Федерации составляют Конституция РФ, указанный и иные федеральные конституционные законы, комментируемый и другие федеральные законы (см. комментарий к ст. 11 Закона).

5. Учитывая, что основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме регламентированы комментируемым Законом, в п. 5 статьи предусмотрено, что и изменены данные основные гарантии могут быть не иначе как путем внесения изменений в комментируемый Закон.

В связи с этим и установленные федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации дополнительные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме могут быть изменены не иначе как путем внесения изменений в соответствующие законы.

6. Пункт 6 статьи наряду с п. 3 определяет соотношение норм федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов о выборах и референдумах с нормами комментируемого Закона: указанные нормативные правовые акты не должны противоречить комментируемому Закону, а при таком противоречии подлежит применению Закон.

Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Следовательно, федеральные конституционные законы (а речь идет прежде всего о Законе о референдуме) имеют большую силу, нежели федеральные законы, в том числе и комментируемый Закон. В то же время в силу п. 3 комментируемой статьи федеральными конституционными законами могут устанавливаться только дополнительные (т. е. уже к определенным комментируемым Законом основным гарантиям) гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме.

Нормы федеральных законов в части установления гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме подчинены в силу п. 3 и 6 комментируемой статьи соответствующим положениям комментируемого Закона.

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно судам в п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 01.01.01 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <1> предписано учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта РФ противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.

<1> Российская газета. N 2

Реализация положения п. 6 комментируемой статьи о разрешении противоречия норм комментируемого Закона и федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов о выборах и референдумах обеспечивается положением ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, согласно которой суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.

Статья 2. Основные термины и понятия

Комментарий к статье 2

Статья устанавливает понятийный аппарат, используемый в комментируемом Законе. С учетом центрального места Закона в системе законодательства о выборах и референдуме в Законе о референдуме (ч. 1 ст. 4), Законе о выборах Президента РФ (п. 2 ст. 2) и Законе о выборах депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 2) закреплено, что основные понятия и термины, используемые в указанных Законах, применяются в том же значении, что и в комментируемом Законе, если не предусмотрено иное.

1. Агитационные материалы.

Материалы для признания их агитационными должны одновременно отвечать следующим условиям: материалы содержат признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума; материалы предназначены для массового распространения, обнародования; распространение, обнародование материалов предполагается в период избирательной кампании, кампании референдума.

Непосредственно в п. 1 ст. 56 комментируемого Закона назван такой вид агитационных материалов, как предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений.

В отношении распространения продукции СМИ в ст. 2 Закона о СМИ определено, что под распространением понимается продажа (подписка, доставка, раздача) периодических печатных изданий, аудио - или видеозаписей программ, трансляция радио-, телепрограмм (вещание), демонстрация кинохроникальных программ. В пункте 1 ст. 56 комментируемого Закона упоминается, что к распространению агитационных материалов относится и их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет.

Как объекты материального мира агитационные материалы могут быть представлены в различном виде - печатные, аудиовизуальные и иные. Непосредственно в п. 4 ст. 49 комментируемого Закона определено, что к агитационным печатным материалам относятся листовки, плакаты и др.

2. Агитационный период.

Согласно подп. 2 комментируемой статьи, предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума недопустимы за пределами агитационного периода. Его продолжительность определена в ст. 49 комментируемого Закона.

3. Агитация по вопросам референдума.

Деятельность в период кампании референдума признается агитацией по вопросам референдума, если эта деятельность имеет целью побудить или побуждает участников референдума:

поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки. Речь идет о побуждении ставить подпись в подписных листах в поддержку такой инициативы или отказаться от этого. Этап сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы его проведения регламентирован положениями ст. 37 комментируемого Закона;

голосовать либо отказаться от голосования на референдуме. Имеется в виду побуждение принять участие в референдуме или отказаться от участия в нем. От этого зависит, будет ли признан референдум состоявшимся или нет. Порядок признания референдума состоявшимся содержится в п. 8 ст. 70 комментируемого Закона;

поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос. Речь идет о побуждении голосовать за конкретный вопрос, вынесенный на референдум, или против него. Порядок признания решения по вопросу референдума принятым установлен также в п. 8 ст. 70 Закона.

Агитацией по вопросам референдума признается деятельность в период его кампании. Однако, как уже говорилось, агитация по вопросам референдума допустима только в агитационный период.

4. Предвыборная агитация.

В подпункте 4 комментируемой статьи дано общее определение понятия "предвыборная агитация": деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Непосредственно же действия, признаваемые предвыборной агитацией, перечислены в п. 2 и 2.1 ст. 48 комментируемого Закона.

Предвыборной агитацией признается деятельность в период избирательной кампании. Однако, как уже сказано, предвыборная агитация допустима только в агитационный период.

5. Адрес места жительства.

КС РФ, отказывая в принятии к производству жалобы на нарушение конституционных прав положением подп. 5 комментируемой статьи, в Определении от 01.01.01 г. N 39-О <1> указал, что данный подпункт сам по себе не может рассматриваться как затрагивающий конституционные права заявителей, поскольку лишь определяет понятие "адрес места жительства", что предполагает его конкретизацию применительно к составлению списков избирателей на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ комментируемым Законом, а также иными законами. Жалоба же обосновывалась тем, что положение подп. 5 статьи не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, поскольку позволяет включать в списки избирателей на выборах в ОМСУ, не проживающих постоянно или преимущественно на территории соответствующего муниципального образования, в частности студентов, временно проживающих в общежитии и зарегистрированных только на период учебы, что ведет к нарушению активного и пассивного избирательного права постоянных жителей муниципального образования.

<1> СПС.

В Определении ВС РФ от 01.01.01 г. N 60-Г04-14 <1> обращено внимание на то, что избирательное законодательство содержит понятия "место жительства" и "адрес места жительства", которые неравнозначны, что следует из содержания подп. 5 комментируемой статьи, п. 4, 5 ст. 4, п. 2 ст. 33, ст. 54, ст. 63 комментируемого Закона. Как указал ВС РФ, анализ названных правовых норм свидетельствует о том, что содержащееся в избирательном законодательстве РФ понятие "место жительства" включает наименование субъекта РФ, района, города, иного населенного пункта, тогда как понятие "адрес места жительства" включает еще и наименование улицы, номера дома и квартиры гражданина.

<1> Там же.

6. Бюллетень.

В подпункте 6 комментируемой статьи закреплен в юридико-технических целях, для обозначения в тексте комментируемого Закона избирательного бюллетеня и бюллетеня для голосования на референдуме один термин - "бюллетень". Тем не менее в отдельных положениях Закона, когда необходимо установить особенности правового регулирования, используются термины "избирательный бюллетень" и "бюллетень для голосования на референдуме".

7. Вопрос (вопросы) референдума.

В юридико-технических целях в подп. 7 рассматриваемой статьи определено, что в тексте Закона под вопросом референдума понимается как непосредственно вопрос, выносимый на референдум (ст. 12 Закона), так и проект закона, иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум.

На случай вынесения на референдум проекта закона, иного нормативного правового акта в ст. 55 комментируемого Закона предусмотрены гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта такого акта.

8. Выборное должностное лицо.

Подпункт 8 комментируемой статьи относит к выборным должностным лицам (т. е. должностным лицам, наделяемым полномочиями путем проведения выборов) должностных лиц двух уровней:

Президента РФ. Его избрание на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании закреплено в ч. 1 ст. 81 Конституции РФ. В соответствии с ч. 4 этой же статьи порядок выборов Президента РФ наряду с комментируемым Законом определяется Законом о выборах Президента РФ;

главу муниципального образования, избираемого непосредственно гражданами, проживающими на его территории. Осуществление местного самоуправления путем выборов, через выборные и другие его органы предусмотрено ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. Согласно п. 1 ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении глава муниципального образования в соответствии с его уставом избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Соответственно глава муниципального образования, избираемый его представительным органом из своего состава, для целей комментируемого Закона к выборным должностным лицам не относится.

В ранее действовавшей редакции подп. 8 комментируемой статьи предусматривалось, что к выборным должностным лицам относится также высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Однако в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 01.01.01 г. N 159-ФЗ в Закон об организации органов власти субъектов РФ в части порядка наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации соответствующими полномочиями, данное положение исключено. В соответствии с п. 1 ст. 18 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 01.01.01 г.) гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном указанным Законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

9. Выборы.

В подпункте 9 комментируемой статьи дано определение понятия "выборы", которые являются, согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, наряду с референдумом одной из форм высшего непосредственного выражения власти народа.

В отличие от референдума целью выборов является формирование органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделение полномочиями должностного лица. Следует отметить, что комментируемый Закон не распространяется на выборы, осуществляемые в целях наделения полномочиями должностного лица не непосредственно избирателями, а их представителями - депутатами. В частности, на выборы главы муниципального образования, проводимые в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении представительным органом муниципального образования из своего состава, на выборы Председателя Государственной Думы, проводимые в соответствии со ст. 8, 9 Регламента Государственной Думы из числа ее депутатов.

Выборы осуществляются в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Более детальные положения о нормативных правовых актах, составляющих законодательство РФ о выборах и референдумах, а также о порядке их действия содержатся в ст. 11 комментируемого Закона.

10. Выдвижение кандидата.

С выдвижения кандидата начинается процедура реализации гражданином Российской Федерации своего пассивного избирательного права, т. е. права быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В подпункте 10 комментируемой статьи указано на два способа выдвижения кандидатов: путем самовыдвижения и выдвижения избирательным объединением. Данные способы, согласно п. 2 ст. 32 комментируемого Закона, являются способами непосредственного выдвижения кандидатов. В пункте 1 и 3 этой же статьи установлено, что граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов в соответствии с комментируемым Законом, иным законом; выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением.

11. Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме.

Данные гарантии могут быть выражены в самой различной форме. В подпункте 11 рассматриваемой статьи говорится об основных видах этих форм - условиях, правилах и процедурах, а точнее, о правовых нормах, устанавливающих соответствующие условия, правила и процедуры. Объединяющим эти нормы является то, что они имеют одно предназначение - обеспечение реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме содержатся в Конституции РФ, законе, ином нормативном правовом акте. Системе нормативных правовых актов, устанавливающих данные гарантии, а также соотношению этих актов посвящена ст. 1 комментируемого Закона.

12. ГАС "Выборы".

Отношения, возникающие при использовании ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума, при эксплуатации и развитии ГАС "Выборы", а также при решении с ее использованием задач, не связанных с выборами и референдумом, регулирует Закон о ГАС "Выборы", в преамбуле которого провозглашено, что использование ГАС "Выборы" при подготовке и проведении выборов и референдума является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме.

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 2 Закона о ГАС "Выборы", ГАС "Выборы" - это автоматизированная информационная система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении выборов и референдума.

12.1. Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума.

Подпункт 12.1 и соответственно определение данного понятия включены в комментируемую статью в соответствии с Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ, изложившим в новой редакции ст. 16 комментируемого Закона о регистрации (учете) избирателей, участников референдума.

Пункт 1 ст. 16 комментируемого Закона гласит, что регистрации (учету) подлежат все избиратели, участники референдума. Согласно п. 11 этой же статьи регистрация (учет) избирателей, участников референдума, установление численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирование и ведение регистра избирателей, участников референдума осуществляются в соответствии с положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума, которое утверждается ЦИК России.

В соответствии с п. 1 ст. 17 комментируемого Закона на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в целях реализации прав избирателей, участников референдума, соответствующими комиссиями составляются их списки.

13. Депутат.

Депутаты избираются в представительные органы трех уровней:

в Государственную Думу, т. е. в представительный и законодательный орган федерального уровня. Избрание Государственной Думы закреплено в ч. 1 ст. 96 Конституции РФ. В силу ч. 2 этой же статьи порядок выборов депутатов Государственной Думы наряду с комментируемым Законом определяется Законом о выборах депутатов Государственной Думы. Права, обязанности и ответственность ее депутата на основании конституционных норм определяются Законом о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а также соответствующими положениями комментируемого Закона;

в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Часть 1 ст. 77 Конституции РФ предоставляет им право самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Законом об организации органов власти субъектов РФ. В пункте 2 ст. 1 Закона об организации органов власти субъектов РФ в качестве одного из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации закреплено, что такие органы обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов;

в представительные органы муниципальных образований. Осуществление местного самоуправления путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления предусмотрено ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 35 Закона о местном самоуправлении представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. В части 3 этой же статьи предусмотрено, что представительный орган поселения не формируется, если численность его жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. В соответствии с ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении представительный орган муниципального района: 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном названной статьей; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; при этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

14, 15. Добровольные пожертвования гражданина и юридического лица.

Добровольные пожертвования граждан и юридических лиц предусмотрены соответственно в п. "в" и "г" п. 5 ст. 58 комментируемого Закона в качестве возможных источников создания избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений. Определения понятий таких пожертвований даны в подп. 14 и 15 комментируемой статьи, с тем чтобы отделить данные понятия от общего понятия "пожертвования", используемого в гражданском законодательстве. В соответствии с п. 1 ст. 582 части второй ГК РФ пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях. Там же предусмотрено, что пожертвования могут делаться гражданам, лечебным, воспитательным учреждениям, учреждениям социальной защиты и другим аналогичным учреждениям, благотворительным, научным и учебным учреждениям, фондам, музеям и иным учреждениям культуры, общественным и религиозным организациям, а также государству и другим субъектам гражданского права, указанным в ст. 124 части первой ГК РФ, т. е. Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.

Согласно п. 12 ст. 59 комментируемого Закона порядок налогообложения средств избирательных фондов, фондов референдума, добровольных пожертвований и перечислений в указанные фонды, а также расходования их средств устанавливается федеральными законами.

16. Документ, заменяющий паспорт гражданина.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 01.01.01 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <1> документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица; виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, определяются федеральным законом. Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. N 828 <2> утверждены Положение о паспорте гражданина Российской Федерации и образец бланка паспорта гражданина Российской Федерации. В пункте 17 названного Положения установлено, что об утрате паспорта гражданин должен незамедлительно заявить в орган внутренних дел; до оформления нового паспорта гражданину по его просьбе выдается органом внутренних дел временное удостоверение личности, форма которого устанавливается МВД России. Приказом МВД России от 01.01.01 г. N 605 утверждена Инструкция о порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации <3>, в приложении 2 к которой приведена форма N 2П временного удостоверения личности гражданина Российской Федерации.

<1> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

<2> СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3444.

<3> БНА ФОИВ. 1997. N 22.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 01.01.01 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <1> основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации, по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в нее, признаются:

<1> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.

паспорт;

дипломатический паспорт;

служебный паспорт;

паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

Постановлениями Правительства РФ:

от 1 декабря 1997 г. N 1508 утверждено Положение о паспорте моряка <1>, в п. 1 которого установлено, что паспорт моряка является документом, удостоверяющим личность его владельца как за пределами Российской Федерации, так и в ее пределах;

<1> СЗ РФ. 1997. N 49. Ст. 5598.

от 01.01.01 г. N 91 утверждено Положение об удостоверении личности военнослужащего Российской Федерации <1>, согласно п. 1 которого удостоверение личности военнослужащего Российской Федерации является документом, удостоверяющим личность и правовое положение военнослужащего Российской Федерации;

<1> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 654.

от 2 июля 2003 г. N 391 <1> во исполнение подп. 16 комментируемой статьи установлено, что для участия в выборах или в референдуме гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, не имеющим паспорта гражданина Российской Федерации или заменяющего его документа, администрацией указанных мест содержания выдается справка по форме, утвержденной распоряжением Минюста России, МВД России, Минобороны России и ФСБ России от 01.01.01 г. N 292/724/1/23 <2>;

<1> Там же. N 27 (ч. 2). Ст. 2812.

<2> Российская газета. N 2

от 1 ноября 2002 г. N 794 утверждено Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство <1>. Приказом МВД России от 01.01.01 г. N 250 утверждена Инструкция об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство <2>.

<1> СЗ РФ. 2002. N 45. Ст. 4520.

<2> Российская газета. N

Как определено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1>, постоянно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин - это лицо, получившее вид на жительство, т. е. документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию.

<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

17. Закон.

В юридико-технических целях подп. 17 статьи определяет, что при ссылке в комментируемом Законе на закон под таковым следует понимать федеральный конституционный закон, федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации. Это означает, что ссылка, с одной стороны, обращена к законодательным актам не только федерального, но и регионального уровня, с другой - адресована именно к законодательным, а не к иным нормативным правовым актам.

В то же время в тексте комментируемого Закона может содержаться отсылка только к федеральному закону. В этих случаях, согласно подп. 61 рассматриваемой статьи, подразумевается федеральный конституционный закон или федеральный закон.

Целесообразно упомянуть, что по предметам ведения Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в силу ч. 2 этой же статьи издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

18. Избиратель.

Избирателем является гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, т. е. правом избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Соответственно гражданин Российской Федерации, активным избирательным правом не обладающий, избирателем не является (см. подп. 26).

19. Избирательная кампания.

Согласно подп. 19 комментируемой статьи избирательная кампания - это деятельность по подготовке и проведению выборов. В отличие от избирательной кампании кандидата, избирательного объединения (см. ниже) избирательная кампания проводится избирательными комиссиями, в ее рамках организуется избирательный процесс с целью достоверного установления волеизъявления избирателей.

Установлены правила определения периода проведения избирательной кампании, в чем и состоит основная цель рассматриваемой нормы:

началом избирательной кампании является день официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении выборов. В соответствии с п. 7 ст. 10 комментируемого Закона решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять дней со дня его принятия;

окончанием избирательной кампании является день представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. В пункте 6 ст. 57 комментируемого Закона установлено, что отчеты ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО о расходовании бюджетных средств на выборы представляются соответственно в палаты Федерального Собрания, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований.

20. Избирательная кампания кандидата, избирательного объединения.

В отличие от избирательной кампании, проводимой избирательными комиссиями (см. выше), избирательная кампания кандидата, избирательного объединения направлена на достижение определенного результата на выборах.

В подпункте 20 комментируемой статьи также установлены правила определения периода проведения избирательной кампании кандидата, избирательного объединения:

началом такой избирательной кампании является день выдвижения кандидата, списка кандидатов (но не день регистрации выдвинутого кандидата, списка, на что обращено внимание в Определении ВС РФ от 01.01.01 г. N 69-Г06-13 <1>). Согласно п. 2 ст. 33 комментируемого Закона кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. В пункте 2 ст. 35 комментируемого Закона предусмотрено, что кандидаты, их списки выдвигаются политическими партиями в силу Закона о политических партиях;

<1> СПС.

окончанием избирательной кампании является день представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, а также уполномоченными ими лицами. Согласно п. 9 ст. 59 комментируемого Закона кандидат, избирательное объединение не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размере своего избирательного фонда, всех источниках его формирования, а также всех расходах, произведенных за счет средств своего избирательного фонда. Срок представления итогового финансового отчета инициативной группой по проведению референдума устанавливается законом.

21. Избирательная комиссия.

В определении, данном в подп. 21 комментируемой статьи, отражена одна из указанных в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона функций, выполняемых избирательными комиссиями, - подготовка и проведение выборов в Российской Федерации. Другая же функция - обеспечение реализации и защита избирательных прав граждан - определением не охвачена.

В систему избирательных комиссий, согласно комментируемому Закону, входят ЦИК России (федеральный государственный орган, п. 1 ст. 21 Закона), ИКСРФ (государственные органы субъектов Российской Федерации, п. 1 ст. 23), ИКМО (муниципальные органы, не входящие в структуру ОМСУ, п. 2 ст. 24), ОИК, ТИК (районные, городские и др.), УИК. На постоянной основе действуют ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО и ТИК (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 23, п. 2 ст. 24 и п. 2 ст. 26 Закона соответственно). ОИК и УИК формируются на определенное время (ст. 25 и ст. 27 Закона соответственно) и представляют собой наряду с ТИК общественные формирования, наделенные соответствующими полномочиями.

Коллегиальность осуществления деятельности избирательных комиссий закреплена в п. 1 ст. 28 Закона, регламентирующем и иные вопросы организации их деятельности.

22, 23. Вышестоящая и нижестоящая избирательные комиссии.

Приведенная в п. 1 ст. 20 комментируемого Закона система избирательных комиссий не является установленной схемой подчинения комиссий. Согласно подп. 22 и 23 комментируемой статьи они определяются в качестве вышестоящих и нижестоящих федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации о выборах при определении системы избирательных комиссий, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение данных выборов (разумеется, при этом будет соблюдена предусмотренная в п. 1 ст. 20 комментируемого Закона иерархия; в такой системе могут быть не предусмотрены лишь отдельные из комиссий, перечисленных в данном пункте).

В силу п. 10 ст. 20 комментируемого Закона решения вышестоящей избирательной комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.

24. Организующая выборы избирательная комиссия.

Согласно п. 8 ст. 21 комментируемого Закона ЦИК России является избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, т. е. выборы Президента РФ и выборы в Государственную Думу. Соответствующие полномочия ЦИК России закреплены в ст. 19 Закона о выборах Президента РФ и в ст. 25 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Избирательная комиссия, организующая выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в ОМСУ, определяется федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Избирательной комиссией, организующей выборы в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, является ИКСРФ, в ОМСУ - ИКМО, а в случае возложения в порядке, предусмотренном в п. 4 ст. 24 комментируемого Закона, полномочий ИКМО на ТИК - ТИК.

25. Избирательное объединение.

В соответствии с п. 1 ст. 36 Закона о политических партиях (в ред. от 01.01.01 г.) политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (их списки) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. В пункте 2 указанной статьи установлено, что политическая партия, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

При проведении выборов в ОМСУ избирательным объединением для целей комментируемого Закона наряду с указанными политическими партиями, их структурными подразделениями признается также иное общественное объединение, отвечающее одновременно следующим условиям:

общественное объединение создано в форме общественной организации или общественного движения;

общественное объединение зарегистрировано согласно Закону, т. е. Закону об общественных объединениях, на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне;

устав общественного объединения предусматривает участие этого общественного объединения в выборах;

общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в ОМСУ в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования (шестимесячный срок установлен с учетом нормы п. 1 ст. 84 комментируемого Закона). Данные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.

Как отметил КС РФ в Постановлении от 1 февраля 2005 г. N 1-П <1>, положение п. 1 ст. 36 Закона о политических партиях не означает отрицания права иных общественных объединений, в том числе региональных и местных, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах, выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в ОМСУ, а также права инициировать проведение референдума соответствующего уровня - регионального или местного (см. также комментарий к ст. 14 Закона).

<1> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.

26, 27. Активное и пассивное избирательные права.

Избирательные права граждан в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ закреплены как право избирать и право быть избранными в органы государственной власти и ОМСУ. Соответственно в развитие данного конституционного положения, а также в немалой степени в юридико-технических целях в комментируемой статье право избирать в органы государственной власти и ОМСУ обозначено как активное избирательное право, а право быть избранными в органы государственной власти и ОМСУ - как пассивное избирательное право.

Активное избирательное право гражданин в соответствии с п. 1 ст. 4 комментируемого Закона приобретает по достижении 18 лет. Там же предусмотрено, что пассивное избирательное право приобретается по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не имеют ни активного, ни пассивного избирательного права граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Данное конституционное положение воспроизведено в п. 3 ст. 4 Закона.

В отношении пассивного избирательного права предусмотрены дополнительные ограничения. В частности, в п. 3.1 и 3.2 ст. 4 комментируемого Закона указаны категории граждан, которые не имеют права быть избранными.

28. Избирательные права граждан.

Согласно подп. 28 рассматриваемой статьи избирательные права граждан не исчерпываются конституционными правами граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и ОМСУ, т. е. активным и пассивным избирательными правами. К избирательным правам граждан относятся права участия и в других избирательных действиях, в частности в выдвижении кандидатов, их списков, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов. Данные права регламентируются Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

В пункте 1 ст. 4 комментируемого Закона установлено, что гражданин, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, нежели непосредственно голосование.

29. В подпункте 29 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции было дано определение понятия "избирательный блок".

Как говорилось во введении, в соответствии с изменениями, внесенными в комментируемый Закон Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ, избирательные блоки из числа участников избирательного процесса исключены, что было вызвано усилившейся ролью политических партий в общественно-политической жизни страны, а также принятыми в последнее время законодательными мерами, направленными на увеличение численности политических партий.

Соответственно подп. 29 из комментируемой статьи исключен, но нумерация остальных подпунктов сохранена.

3Избирательный округ.

Избирательным округом является территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица).

В пункте 1 ст. 18 комментируемого Закона предусмотрено, что для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ. Понятия данных видов избирательных округов определены в подп.комментируемой статьи.

Правила, в соответствии с которыми образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа, закреплены в ст. 18 комментируемого Закона.

34. Кампания референдума.

Согласно подп. 34 комментируемой статьи кампания референдума - это деятельность инициативной группы по проведению референдума и его комиссий по подготовке и проведению референдума. При этом установлены правила определения периода проведения кампании референдума, в чем и состоит основная цель рассматриваемой нормы:

началом кампании референдума является день регистрации инициативной группы по его проведению. В соответствии с п. 8 ст. 36 комментируемого Закона решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям ст. 12 комментируемого Закона. Регистрацию осуществляет комиссия референдума соответствующего уровня, которая выдает регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в СМИ;

окончанием кампании референдума является день представления организующей его комиссией отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо день отказа в его проведении. В пункте 6 ст. 57 комментируемого Закона установлено, что отчеты ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО о расходовании бюджетных средств на референдум представляются соответственно в палаты Федерального Собрания, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований. Согласно п. 23 ст. 38 комментируемого Закона в случае отказа в проведении референдума соответствующая комиссия в течение одних суток с момента принятия ею решения о его отказе обязана выдать уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума копию решения с изложением оснований отказа.

Определение понятия "кампания референдума Российской Федерации" дано в п. 7 ч. 2 ст. 4 Закона о референдуме: деятельность по подготовке и проведению референдума, осуществляемая в период со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума, либо со дня официального опубликования решения о назначении всенародного голосования по проекту новой Конституции РФ, либо со дня официального опубликования решения о назначении референдума по проекту нормативного акта или вопросу референдума, вынесенным на референдум в соответствии с международным договором Российской Федерации, до дня представления ЦИК России палатам Федерального Собрания отчета о расходовании средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня прекращения процедур по реализации инициативы проведения референдума по основаниям, предусмотренным указанным Законом.

35, 36. Кандидат. Зарегистрированный кандидат.

Как следует из определения, данного в подп. 35 комментируемой статьи, используемым в Законе понятием "кандидат" охватывается как выдвинутый, так и зарегистрированный кандидат.

Согласно подп. 35 статьи выдвинутым кандидатом является лицо, выдвинутое в установленном комментируемым Законом, иным законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или ОМСУ. В силу п. 2 ст. 33 комментируемого Закона кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по определенному избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. В пункте 2 ст. 35 комментируемого Закона предусмотрено, что выдвижение кандидатов, их списков политическими партиями осуществляется в соответствии с Законом о политических партиях.

Понятие "зарегистрированный кандидат" определено одновременно в подп. 35 и 36 рассматриваемой статьи: лицо, зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата. Согласно п. 18 ст. 38 комментируемого Закона избирательная комиссия в течение установленного законом срока, который не должен превышать десяти дней, обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям закона и принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в ней. В пункте 19 этой же статьи установлено, что кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого одним и тем же избирательным объединением на одних и тех же выборах одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

37. Комиссия.

Исключительно в юридико-технических целях в подп. 37 комментируемой статьи определено, что в тех случаях, когда в тексте комментируемого Закона используется понятие "комиссия", под этим следует понимать как избирательную комиссию, так и комиссию референдума.

38. Комиссия референдума.

В подпункте 38 статьи отражена одна из указанных в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона функций, выполняемых комиссиями референдумов, - осуществление подготовки и проведения референдумов в Российской Федерации. Другая же функция - обеспечение реализации и защита права на участие в референдуме граждан - не отражена.

В систему комиссий референдума, согласно комментируемому Закону, входят ЦИК России (федеральный государственный орган, п. 1 ст. 21), ИКСРФ (государственные органы субъектов Российской Федерации, п. 1 ст. 23), ИКМО (муниципальные органы, не входящие в структуру ОМСУ, п. 2 ст. 24), ОИК, ТИК (районные, городские и др.), УИК. На постоянной основе действуют ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО и ТИК (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 23, п. 2 ст. 24 и п. 2 ст. 26 Закона соответственно). ОИК и УИК формируются на определенное время (ст. 25 и ст. 27 Закона соответственно) и представляют собой наряду с ТИК общественные формирования, наделенные соответствующими полномочиями.

Коллегиальность и иные вопросы организации деятельности комиссий референдума закреплены в п. 1 ст. 28 комментируемого Закона.

39, 40. Вышестоящая и нижестоящая комиссии референдума.

Определенная в п. 1 ст. 20 Закона система комиссий референдума не является установленной схемой подчинения комиссий. Согласно подп. 39 и 40 комментируемой статьи комиссии референдума подразделяются на вышестоящие и нижестоящие законом (т. е. федеральным конституционным законом, федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации) или уставом муниципального образования при определении системы комиссий референдума, организующих и обеспечивающих его подготовку и проведение (разумеется, при этом будет соблюдена предусмотренная в п. 1 ст. 20 Закона иерархия; в такой системе могут быть не предусмотрены лишь отдельные из комиссий, перечисленных в п. 1 ст. 20 Закона).

В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Закона о референдуме систему комиссий референдума Российской Федерации составляют следующие комиссии, перечисленные в порядке от вышестоящих к нижестоящим: 1) ЦИК России; 2) ИКСРФ; 3) ТИК или ИКМО, действующие в случаях, предусмотренных законодательством РФ о выборах и референдумах, в качестве ТИК, а также специальные ТИК в случае их сформирования; 4) участковые комиссии референдума.

В силу п. 10 ст. 20 комментируемого Закона решения вышестоящей комиссии референдума, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.

41. Организующая референдум комиссия референдума.

Согласно п. 8 ст. 21 комментируемого Закона ЦИК России является комиссией референдума, организующей референдум Российской Федерации. Соответствующие полномочия ЦИК России закреплены в ст. 30 Закона о референдуме.

Комиссия референдума, организующая референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум, определяется федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. Комиссией референдума, организующей референдум субъекта Российской Федерации, является ИКСРФ, местный референдум - ИКМО, а в случае возложения в порядке, предусмотренном в п. 4 ст. 24 комментируемого Закона, полномочий ИКМО на ТИК - ТИК.

41.1. Комплекс для электронного голосования.

В пункте 32 ст. 68 комментируемого Закона предусмотрено, что участковые комиссии по решению ЦИК России или на основании ее поручения по решению соответствующей ИКСРФ используют при голосовании на выборах, референдуме вместо стационарных ящиков для голосования технические средства подсчета голосов или комплексы для электронного голосования. Перечень избирательных участков, участков референдума, на которых используются технические средства подсчета голосов и комплексы для электронного голосования, определяется ЦИК России или по ее поручению соответствующей ИКСРФ.

Согласно п. 35 этой же статьи порядок использования технических средств подсчета голосов, комплексов для электронного голосования, технической системы передачи информации, порядок и сроки передачи, обработки и использования информации о выборах, референдуме, в том числе переданных по техническим каналам связи в электронном виде данных протокола об итогах голосования, устанавливается федеральным законом, а в части, не урегулированной им, - ЦИК России. В соответствии с п. 15 ст. 64 комментируемого Закона порядок электронного голосования, подсчета голосов избирателей, участников референдума и установления итогов голосования на избирательном участке, участке референдума, форма протокола участковой комиссии об итогах голосования, а также особенности установления вышестоящими комиссиями итогов голосования и определения результатов выборов, референдума с учетом итогов электронного голосования устанавливаются ЦИК России.

42. Наблюдатель.

В силу подп. 28 комментируемой статьи избирательные права граждан наряду с конституционными правами включают и право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов. Данное право реализуется посредством приобретения статуса наблюдателя, т. е. лица, наделенного полномочиями осуществлять наблюдение за перечисленными действиями.

Статус наблюдателя регламентирован положениями ст. 30 комментируемого Закона: субъекты, имеющие право назначать наблюдателя (п. 4); порядок удостоверения полномочий наблюдателя (п. 7 и 8); права наблюдателя (п. 3, 6 и 9); действия, которые наблюдатель производить не вправе (п. 10).

43. Иностранный (международный) наблюдатель.

Статус иностранного (международного) наблюдателя отличается от статуса наблюдателя. В соответствии с п. 13 ст. 30 комментируемого Закона предусмотрено, что иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения органов государственной власти, комиссий, организующих выборы, референдум, аккредитуются ЦИК России. Там же установлено, что деятельность таких наблюдателей регулируется федеральным законом. Речь идет прежде всего о Законах о референдуме, о выборах Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы, об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ.

44. Недействительная подпись.

Подпункт 44 статьи предусматривает два основания, при наличии любого из которых подпись избирателя, собранная в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов, инициативы проведения референдума, является недействительной:

подпись собрана с нарушением порядка сбора подписей избирателей, участников референдума. Данный порядок установлен в ст. 37 комментируемого Закона, в том числе: правила установления периода, в который могут собираться подписи (п. 5); порядок сбора подписей, а также положение о том, что собранные с нарушением положений данного пункта подписи являются недействительными (п. 6); требования к лицу, имеющему право сбора подписей (п. 7);

подпись собрана с нарушением порядка оформления подписного листа, данный порядок регламентирован п. 8 ст. 37 комментируемого Закона. Согласно правовой позиции ВС РФ, выраженной в Определениях от 01.01.01 г. N 25-Г05-4 и от 01.01.01 г. N 5-Г05-114 <1>, под нарушением порядка оформления подписного листа по смыслу Закона понимается нарушение не только формы подписного листа, но и оформления данных, содержащихся в нем (в том числе об избирателях, сборщике подписей и т. д.).

<1> СПС.

45. Недостоверная подпись.

Комментируемый Закон не детализирует процедуру признания подписи недостоверной. Такая детализация содержится в иных законах. В частности, в ч. 2 и 8 ст. 19 Закона о референдуме, п. 3 и 10 ст. 38 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 и 11 ст. 43 Закона о выборах депутатов Государственной Думы установлено, что подписи признаются недостоверными на основании письменного заключения эксперта из числа специалистов органов внутренних дел, привлеченного к работе по проверке достоверности подписей в составе рабочей группы.

46. Организации, осуществляющие выпуск СМИ.

Согласно ст. 2 Закона о СМИ под СМИ понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. Соответственно подп. 46 комментируемой статьи для целей комментируемого Закона сужает определение СМИ.

Под редакцией СМИ в силу ст. 2 Закона о СМИ понимаются организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск СМИ. В соответствии со ст. 19 Закона о СМИ (в ред. от 8 декабря 2003 г. <1>) редакция может быть юридическим лицом, самостоятельным хозяйствующим субъектом, организованным в любой допускаемой законом форме. Если редакция зарегистрированного СМИ организуется в качестве предприятия, то она подлежит также регистрации в соответствии с Федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц.

<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4855.

Таким образом, в комментируемом Законе под организацией, выпускающей СМИ, понимается также и редакция СМИ, не являющаяся юридическим лицом.

47. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В части 2 ст. 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Как указал КС РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 1-П <1>, из данных положений следует, что Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта.

<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

В соответствии со ст. 2 Закона об организации органов власти субъектов РФ систему таких органов составляют: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом), которыми может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Подпункт 47 комментируемой статьи определяет, что к избираемым непосредственно гражданами Российской Федерации относятся только законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Уже было сказано (см. подп. 8), что ранее к выборным должностным лицам относилось высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соответствующие изменения внесены редакцией Закона - Федеральным законом от 01.01.01 г. N 159-ФЗ.

Выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами (прежде всего Законом об организации органов власти субъектов РФ), конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

48. Федеральные органы государственной власти.

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.

Конституцией РФ установлено избрание только Президента РФ и депутатов Государственной Думы - одной из палат Федерального Собрания (см. подп. 8 и 13). В другую палату Федерального Собрания - Совет Федерации - в соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. На основании ч. 2 ст. 96 Конституции РФ Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" <1> установлено, что член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа (ст. 2), представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается его высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий (ст. 4).

<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

Выборы Президента РФ и Государственной Думы проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами (прежде всего комментируемым Законом, Законами о выборах Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы).

49. ОМСУ.

Статьей 12 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; ОМСУ не входят в систему органов государственной власти. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура ОМСУ определяется населением самостоятельно.

В ранее действовавшей редакции подп. 49 комментируемой статьи было определено, что к ОМСУ относятся представительные и иные выборные ОМСУ, выборные должностные лица местного самоуправления. Однако в связи с изменением Законом о местном самоуправлении порядка формирования ОМСУ Федеральным законом от 01.01.01 г. N 122-ФЗ в данный подпункт внесены соответствующие изменения, предусматривающие, что ОМСУ могут избираться как непосредственно населением муниципального образования, так и (или) образуемым представительным органом муниципального образования (см. подп. 8 и 13).

Выборы в ОМСУ проводятся в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами (прежде всего законами о местном самоуправлении, об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ), уставами муниципальных образований.

Комментируемый подпункт не содержит отсылки к закону субъекта Российской Федерации. Однако согласно правовой позиции, выраженной в Определении ВС РФ от 6 июля 2005 г. N 47-Г05-12 <1>, данная норма не ограничивает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию вопросов местных выборов.

<1> СПС.

Эти полномочия субъектов Российской Федерации установлены нормами других федеральных законов. Так, согласно подп. "в" п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 7 июля 2003 г.), законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, определенных федеральным законом, утверждается порядок проведения выборов в ОМСУ на территории субъекта Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 23 Закона о местном самоуправлении гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Там же предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации определяются соответствующие виды и порядок применения избирательных систем проведения муниципальных выборов.

50. Открепительное удостоверение.

В юридико-технических целях в подп. 50 статьи приводится, что в тексте комментируемого Закона под открепительным удостоверением понимается открепительное удостоверение для голосования как на выборах, так и на референдуме. Открепительному удостоверению посвящена ст. 62 комментируемого Закона.

51. Право на участие в референдуме.

Право граждан участвовать в референдуме провозглашено в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. В развитие данного положения в п. 1 ст. 4 комментируемого Закона закреплено, что право голосовать на референдуме имеет гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет. Однако правом голосовать право на участие в референдуме не исчерпывается. В соответствии с п. 1 ст. 4 комментируемого Закона гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и осуществляемых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. Речь идет прежде всего об участии в выдвижении инициативы его проведения.

В развитие нормы ч. 3 ст. 32 Конституции РФ в п. 3 ст. 4 Закона установлено, что не имеют права участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Правом на участие в референдуме Российской Федерации обладают граждане, место жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждане, проживающие или находящиеся за пределами ее территории, в референдуме субъекта Российской Федерации - граждане, место жительства которых расположено на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а в местном референдуме - граждане, место жительства которых расположено в границах соответствующего муниципального образования.

52. Представитель СМИ.

Исходя из подп. 46 комментируемой статьи речь идет о представителе организации, осуществляющей теле - и (или) радиовещание, или редакции периодических печатных изданий. Из иных положений Закона (в частности, п. 1 и 7 ст. 40, п. 6 ст. 45) следует, что под представителями организаций, осуществляющих выпуск СМИ, следует понимать их должностных лиц, журналистов и других творческих работников.

Как определено в ст. 2 Закона о СМИ:

под главным редактором понимается лицо, возглавляющее редакцию (независимо от наименования должности) и принимающее окончательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации. В соответствии со ст. 19 Закона о СМИ главный редактор представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем, гражданами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами, а также в суде;

под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию.

Согласно ст. 52 Закона о СМИ профессиональный статус журналиста, установленный этим Законом, распространяется:

на штатных сотрудников редакций, занимающихся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для многотиражных газет и других СМИ, продукция которых распространяется исключительно в пределах одного предприятия (объединения), организации, учреждения;

на авторов, не связанных с редакцией СМИ трудовыми или иными договорными отношениями, но признаваемых ею своими внештатными авторами или корреспондентами, при выполнении ими поручений редакции.

52.1. Регистр избирателей, участников референдума.

Персональные данные об избирателях, участниках референдума входят в состав информационных ресурсов ГАС "Выборы" в соответствии с п. 1 ст. 16 Закона о ГАС "Выборы", согласно п. 1 ст. 18 которого право доступа к информационным ресурсам ГАС "Выборы", содержащим персональные данные, имеют:

1) члены ЦИК России, члены ИКСРФ, ОИК, ТИК, комиссий референдума, работники аппаратов этих комиссий и работники, обеспечивающие использование ГАС "Выборы", если такая информация необходима для выполнения ими должностных или служебных обязанностей;

2) граждане, запрашивающие персональные данные о себе;

3) должностные лица органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, которым доступ к такой информации предусмотрен федеральными законами.

В пункте 3 этой же статьи предусмотрено, что порядок доступа лиц, указанных в данной статье, а также других пользователей к информационным ресурсам ГАС "Выборы" устанавливается нормативными правовыми актами ЦИК России и ИКСРФ в зависимости от уровня проводимых выборов.

53. Референдум.

В подпункте 53 статьи дано определение общего понятия "референдум", включающего понятия "референдум Российской Федерации", "референдум субъекта Российской Федерации" и "местный референдум".

Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ референдум наряду со свободными выборами является формой высшего непосредственного выражения власти народа. В отличие от выборов целью референдума является определение воли граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения для принятия решений.

54. Местный референдум.

Местный референдум закреплен в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ в качестве одной из форм местного самоуправления.

Согласно подп. 54 статьи местный референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. В силу ч. 10 ст. 22 Закона о местном самоуправлении гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок его подготовки и проведения устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

В пункте 3 ст. 12 комментируемого Закона определено, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Местный референдум проводится среди обладающих правом на участие в нем граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. В пункте 10 ст. 4 комментируемого Закона предусмотрено, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

55. Референдум Российской Федерации.

Согласно подп. 55 статьи референдум Российской Федерации проводится в соответствии с Конституцией РФ, Законом о референдуме и комментируемым Законом.

Как провозглашено в преамбуле Закона о референдуме, наряду со свободными выборами он является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на ее референдуме, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме.

В силу ст. 1 Закона о референдуме референдум Российской Федерации - это всенародное голосование ее граждан, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Он проводится среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на ее территории, а также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами ее территории. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся за пределами ее территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме (ч. 3 ст. 5 Закона о референдуме).

56. Референдум субъекта Российской Федерации.

Согласно подп. 56 статьи референдум субъекта Российской Федерации проводится в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации. В подпункте "и" п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ закреплено, что порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации устанавливается его законом.

В пункте 2 ст. 12 комментируемого Закона предусмотрено, что на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его ведении или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом.

Референдум субъекта Российской Федерации проводится среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории ее субъекта.

57. Род занятий.

Род занятий подлежит указанию в случае отсутствия основного места работы или службы:

в заявлении, подаваемом в соответствующую избирательную комиссию выдвинутым лицом о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Вместе с заявлением кандидат представляет копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения о роде занятий (п. 2 ст. 33 Закона);

в бюллетене для голосования на выборах (подп. "г" п. 5 ст. 63 Закона).

В качестве рода занятий может быть указано "осуществление работ и услуг по гражданско-правовому договору". Именно такую формулировку признал верной ВС РФ в Определении от 9 марта 2006 г. N 32-Г06-2 <1>, согласившись с выводом нижестоящего суда о том, что внесение в избирательный бюллетень в качестве рода занятий М. фразы "борьба с коррупцией" будет носить признаки предвыборной агитации и поставит этого кандидата в неравные условия по сравнению с другими кандидатами.

<1> СПС.

Представляет интерес и Определение ВС РФ от 01.01.01 г. N 41-Г03-51 <1>, которым на ОИК возложена обязанность указать в избирательном бюллетене род занятий З. "писатель". Доказательствами, подтверждающими деятельность З. в качестве писателя, и доказательствами получения доходов от этой деятельности явились книги З., договоры, заключенные заявителем с типографиями и издательствами на печатание и изготовление книг, рассылка им своих книг, получение доходов от этой деятельности.

<1> Там же.

58. Сведения о судимостях кандидата.

В соответствии с комментируемым Законом такие сведения указываются:

в заявлении, подаваемом в соответствующую избирательную комиссию выдвинутым лицом о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности (п. 2 и 2.1 ст. 33);

в подписном листе (п. 9 ст. 37);

в сведениях, размещаемых на информационном стенде в помещении для голосования (п. 4 ст. 61);

в бюллетене для голосования на выборах (п. 7 ст. 63 Закона).

Сведения о судимостях кандидата включают сведения только о неснятых и непогашенных судимостях, что соответствует нормам уголовного закона. В соответствии с ч. 1 ст. 86 УК РФ лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Согласно ч. 6 ст. 86 УК РФ погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. Она может быть снята с лиц, отбывших наказание, актом об амнистии и актом помилования (ч. 2 ст. 84 и ч. 2 ст. 85 УК РФ). Частью 2 ст. 86 УК РФ установлено, что лицо, освобожденное от наказания, считается несудимым. В части 3 ст. 86 УК РФ определены сроки, по истечении которых судимость погашается.

Судимостью кандидата является его осуждение на основании не только УК РФ, но и уголовных кодексов, принятых в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, законов иностранных государств, но при условии, что кандидат был осужден за деяния, признаваемые УК РФ преступлением.

59. Список кандидатов.

Подпункт 59 имеет по большей части юридико-техническое предназначение. Право выдвигать списки кандидатов, согласно п. 1 ст. 35 комментируемого Закона, принадлежит только избирательным объединениям. Исходя из положений указанного пункта, единый список кандидатов выдвигается только в едином избирательном округе.

Понятием "список кандидатов" охватывается выдвинутый избирательным объединением на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный или иной выборный орган местного самоуправления единый список кандидатов, проходящий различные стадии избирательного процесса согласно комментируемому Закону:

непосредственно выдвинутый список кандидатов (п. 2 ст. 35);

список кандидатов, заверенный организующей выборы избирательной комиссией (п. 14 ст. 35);

список кандидатов, зарегистрированный организующей выборы избирательной комиссией (ст. 38).

60. Участник референдума.

Участником референдума является гражданин Российской Федерации, обладающий правом на участие в нем, т. е. правом голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по его подготовке и проведению (см. подп. 51).

61. Федеральный закон.

В юридико-технических целях подп. 61 определяет, что при ссылке в комментируемом Законе на федеральный закон под таковым следует понимать федеральный конституционный закон или федеральный закон. Уже говорилось, что при ссылке в Законе на закон, согласно подп. 17 комментируемой статьи, под таковым следует понимать федеральный конституционный закон, федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации, а также что в соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

62. Электронное голосование.

В пункте 15 ст. 64 комментируемого Закона предусмотрено, что при проведении выборов, референдума вместо голосования с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе, может проводиться электронное голосование. Его пока планируется проводить на небольшом количестве избирательных участков, участков референдума. Решение о проведении электронного голосования принимается ЦИК России или по ее поручению соответствующей ИКСРФ.

63. Электронный бюллетень.

В соответствии с п. 21 ст. 63 комментируемого Закона электронный бюллетень используется при проведении выборов, референдума с применением комплекса для электронного голосования. Форма и текст электронного бюллетеня утверждаются соответствующей комиссией не позднее чем за 20 дней до дня голосования и должны соответствовать требованиям, предусмотренным пст. 63 комментируемого Закона. В случае проведения повторного голосования текст электронного бюллетеня утверждается соответствующей комиссией одновременно с принятием решения о проведении повторного голосования.

Статья 3. Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума

Комментарий к статье 3

1, 2. Как уже говорилось, Конституция РФ устанавливает, что референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и ОМСУ и участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); эти права в Российской Федерации как демократическом правовом государстве признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 1, ст. 2 и ч. 1 ст. 17).

С учетом правовых норм, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Протокол N 1, ст. 3) и в Международном пакте о гражданских и политических правах (см. комментарий к преамбуле), являющихся в силу ч. 4 ст. 15 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 55 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, закрепленные в них принципы избирательного права признаются и гарантируются ею в качестве конституционных прав и свобод.

В Конституции РФ провозглашается, что выборы являются свободными (ч. 3 ст. 3), при этом применительно к выборам Президента РФ прямо закрепляется, что они проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81). Как указал КС РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 2-П <1>, в этой специальной норме о порядке выборов Президента РФ в то же время по смыслу ст. 1, 2, 3, 17, 19, 60 и 81 Конституции РФ выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах. Соответственно и образуемые в Российской Федерации путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

<1> СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 627.

В Постановлении КС РФ от 01.01.01 г. N 10-П <1> указано, что существо закрепленного ч. 2 ст. 32 Конституции РФ права заключается по смыслу ее ч. 3 ст. 3, ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 и 2 ст. 19, ст. 60 и ч. 1 ст. 81 в участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что и закреплено Законом 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав (предшественнике комментируемого Закона). КС РФ также отметил, что посредством подлинно свободных демократических выборов, осуществляемых в демократическом правовом государстве на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, граждане реализуют принадлежащие им избирательные права.

<1> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2515.

Соответственно на основании приведенных конституционных и международных норм в п. 1 и 2 комментируемой статьи закреплены такие основные принципы участия в выборах и референдуме, как всеобщее, равное, прямое избирательное право и право на участие в референдуме, а также тайна голосования. Данные принципы, в свою очередь, входят в систему основных принципов проведения в Российской Федерации выборов и референдума, т. е. систему исходных начал, обеспечивающих организацию и проведение выборов и референдума, реализацию и защиту избирательных прав граждан и права на участие в референдуме.

Содержание названных принципов раскрыто в ст, а принципа тайны голосования - в ст. 7 комментируемого Закона соответственно.

3. В пункте 3 комментируемой статьи на основании приведенных положений Конституции РФ и международных договоров, провозглашающих свободные выборы, закреплен принцип свободы и добровольности участия гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме.

Данный принцип имеет различные аспекты. Прежде всего гражданин свободен в отношении реализации своего избирательного права и права на участие в референдуме. Участие или неучастие избирателя в выборах, участника референдума в референдуме - это право, но никак не обязанность гражданина. Неучастие не влечет юридической ответственности. Воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, референдуме запрещено.

Гражданин также свободен в волеизъявлении голосовать на выборах за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), голосовать на референдуме в поддержку вынесенного на референдум вопроса или отвергнуть его. Воспрепятствование свободному волеизъявлению гражданина при участии в выборах и референдуме также находится под запретом.

Принцип свободы и добровольности участия в выборах и референдуме распространяется и на иные составляющие избирательных прав, права на участие в референдуме, нежели непосредственно право голоса: участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, поддержать инициативу проведения референдума и т. д.

На основе принципа свободных выборов, т. е. на добровольной, а не на принудительной основе, осуществляется и пассивное избирательное право. Как отметил КС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 245-О <1>, рассматривая жалобу на норму ст. 38 комментируемого Закона о перечислении избирательного залога в доход соответствующего бюджета в случае снятия кандидатом своей кандидатуры, быть избранным в органы государственной власти и ОМСУ - право, а не обязанность гражданина. Следовательно, кандидату на выборах должна быть гарантирована возможность снять свою кандидатуру при условии обеспечения баланса между свободой участия в выборах и требованиями их результативности, недопущения злоупотребления правами, срыва выборов, а также при соблюдении критериев возможных ограничений избирательных прав.

<1> СПС.

Запрет воздействия на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению обеспечивается ответственностью за его нарушение (см. комментарий к ст. 79 Закона).

4. Пункт 4 комментируемой статьи в качестве одного из принципов проведения в Российской Федерации выборов и референдума закрепляет гарантию участия в выборах, референдуме граждан Российской Федерации, проживающих за пределами ее территории. Следует отметить, что при этом речь идет об обеспечении избирательных прав при проведении выборов только в федеральные органы государственной власти (т. е. выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы), права на участие в референдуме Российской Федерации (т. е. референдуме федерального уровня).

В этих целях установлена обязанность дипломатических представительств, консульских учреждений Российской Федерации оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации данных избирательных прав и права на участие в референдуме. В развитие данной общей обязанности в соответствующих положениях комментируемого Закона закреплены обязанности руководителей дипломатических представительств и консульских учреждений регистрировать (учитывать) избирателей, участников референдума (п. 4 ст. 16), формировать и уточнять сведения об избирателях, участниках референдума (п. 6 ст. 17), образовывать избирательные участки, участки референдума (п. 3 ст. 19), предоставлять помещение для голосования (п. 1 ст. 61) и т. д.

В отношении консульских учреждений в п. 8 Положения о Консульском учреждении Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. N 1330 <1>, прямо установлено, что одной из основных задач и функций Консульского учреждения является содействие гражданам Российской Федерации, находящимся в пределах консульского округа, в реализации избирательных прав и права на участие в референдуме. Для дипломатических представительств в п. 6 Положения о Посольстве Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 01.01.01 г. N 1497 <2>, среди основных задач и функций Посольства такая обязанность прямо не указана, но предусмотрено, что Посольство выполняет и другие функций в соответствии с законодательством РФ, государства пребывания, нормами международного права.

<1> СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5509.

<2> СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5090.

5. В пункте 5 комментируемой статьи закреплен принцип открытости и гласности в деятельности комиссий на всех этапах избирательного процесса, референдума: при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума.

Данный принцип реализован в положениях ст. 30 комментируемого Закона, которыми: регламентировано присутствие третьих лиц на всех заседаниях комиссии, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования; предусмотрены опубликование (обнародование) решений комиссий, непосредственно связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума; институт наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей; права представителей СМИ.

6. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Как указал КС РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 6-П <1>, из данной статьи в ее взаимосвязи со ст. 17 (ч. 2) и другими статьями Конституции РФ, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к правам и обязанностям именно гражданина Российской Федерации, т. е. возникающим и осуществляемым в силу особой связи между государством и его гражданами.

<1> СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1142.

Соответственно в п. 1 ст. 12 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" установлено, что иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах ее субъектов.

В развитие данной нормы в п. 6 комментируемой статьи установлен запрет на осуществление иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными организациями деятельности, представляющей собой реализацию избирательных прав, права на участие в референдуме либо связанной с таковой (следует отметить, что в тексте использовано понятие "иностранная организация", до внесения же изменений Федеральным законом от 01.01.01 г. N 93-ФЗ использовалось понятие "иностранное юридическое лицо", которое уже первого).

Такой запрет детализирован в ряде положений комментируемого Закона, в частности в п. 7 ст. 48 - проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, выпуск и распространение агитационных материалов, в п. 1 ст. 54 - изготовление агитационных материалов, в п. 6 ст. 58 - внесение пожертвований в избирательные фонды, фонды референдума.

Исключением из названного запрета является предусмотренное в п. 10 ст. 4 комментируемого Закона право иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранным в ОМСУ, участвовать в местном референдуме.

7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что организация и проведение выборов и референдума относятся к исключительной компетенции избирательных комиссий, комиссий референдума. Как закреплено в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона, комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации.

Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает также принцип невмешательства в деятельность комиссий со стороны кого бы то ни было, в том числе законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, ОМСУ, организаций, должностных лиц, иных граждан. Взаимоотношения комиссий с указанными органами и лицами регламентированы в ст. 20 комментируемого Закона, определяющей статус комиссий.

Запрет вмешательства в деятельность комиссий обеспечивается ответственностью за его нарушение (см. комментарий к ст. 79 Закона).

Статья 4. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме

Комментарий к статье 4

1. Как было сказано (см. комментарий к ст. 3 Закона), всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме являются одним из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме. Данный принцип означает, что избирательными правами, правом на участие в референдуме может пользоваться широкий круг граждан. При реализации этих прав допускаются лишь естественные разумные ограничения, которые признаются в любом демократическом государстве и не рассматриваются как дискриминационные или ущемляющие представительный характер выборных органов власти.

Возраст, по достижении которого гражданин приобретает активное избирательное право, право голосования на референдуме (возрастной ценз), составляет 18 лет, что соответствует общему правилу ст. 60 Конституции РФ, согласно которому гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

Следует упомянуть, что в ст. 21 и 27 части первой ГК РФ предусмотрены случаи приобретения гражданской дееспособности в полном объеме и ранее достижения 18-летнего возраста (в частности, при вступлении в брак, эмансипации). Однако в этих случаях гражданин избирательные права не приобретает, что следует из разъяснений, данных в п. 16 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>.

<1> Российская газета. N 1

Возрастной ценз для приобретения пассивного избирательного права устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации. В частности, согласно Конституции РФ Президентом РФ может быть избран гражданин не моложе 35 лет (ч. 2 ст. 81), депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года (ч. 1 ст. 97). В части 2 ст. 5 Закона о выборах депутатов Государственной Думы уточнено, что ее депутатом может быть избран гражданин, достигший 21 года на день голосования.

По общему правилу, закрепленному в п. 1 комментируемой статьи, гражданин вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума, если достигнет возраста 18 лет на день голосования. Однако это правило уточнено в иных положениях комментируемого Закона применительно к проведению отдельных действий: в частности, право сбора подписей избирателей, участников референдума принадлежит дееспособному гражданину, достигшему возраста 18 лет к моменту сбора подписей (п. 7 ст. 37), запрещается вносить пожертвования в фонды референдума гражданам, не достигшим возраста 18 лет на день внесения пожертвования (подп. "г" п. 6 ст. 58).

2. В пункте 2 комментируемой статьи применительно к избирательным правам, праву на участие в референдуме воспроизведен закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, выражающийся в том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств и что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Данный конституционный принцип соответствует и обязательствам Российской Федерации по ее международным договорам, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В частности, запрещение дискриминации закреплено в положениях ст. 2 Всеобщей декларации прав человека, а также в ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в Риме 4 ноября 1950 г. <1>.

<1> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

3. В пункте 3 комментируемой статьи воспроизведена норма ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (следует отметить, что в п. 3 комментируемой статьи прямо указано на отсутствие у указанных лиц и права на участие в референдуме; в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ это только подразумевается).

Данное положение не означает лишение таких граждан избирательных прав, права на участие в референдуме: для них эти права приостанавливаются до восстановления судом дееспособности или фактического отбытия наказания. Необходимо иметь в виду, что ограничения избирательных прав, права на участие в референдуме лиц, содержащихся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания, не установлены.

Признание гражданина недееспособным предусмотрено в п. 1 ст. 29 части первой ГК РФ. Виды мест лишения свободы, в которых содержатся граждане по приговору суда, определены в ч. 1 ст. 74 УИК РФ.

3.1. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных ее международным договором или федеральным законом.

В рамках такого исключения и с учетом нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в целях обеспечения безопасности государства и в связи с особенностями правового положения парламентариев Федеральным законом от 01.01.01 г. N 128-ФЗ внесены изменения в законы о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, об организации органов власти субъектов РФ, о местном самоуправлении, устанавливающие запрет лицам, имеющим двойное гражданство, замещать выборные должности, а также должности в представительных органах государственной власти и муниципальных образований.

В связи с запретом возникла необходимость изменить требования к кандидатам при проведении выборов, что и реализовано тем же Федеральным законом путем включения в комментируемую статью п. 3.1, а также внесения соответствующих изменений в Законы о выборах Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы.

В то же время с учетом нормы п. 10 комментируемой статьи в п. 3.1 сделано исключение: граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной подобный документ, вправе быть избранными в ОМСУ, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Положения п. 3.1 комментируемой статьи не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу Федерального закона от 01.01.01 г. N 128-ФЗ, т. е. до 27 июля 2006 г., которым также предусмотрено, что положения данного пункта применяются при замещении вакантного депутатского мандата по единому избирательному округу.

3.2. Пункт 3.2 включен в комментируемую статью в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ в целях усиления ответственности кандидатов и избирательных объединений за перечисленные в нем правонарушения (положения пункта не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу указанного Федерального закона, т. е. до 7 декабря 2006 г.).

Тяжкими преступлениями, согласно ч. 4 ст. 15 УК РФ (в ред. от 9 марта 2001 г. <1>), признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное УК РФ, не превышает десяти лет лишения свободы, особо тяжкими преступлениями, согласно ч. 5 этой же статьи, - умышленные деяния, за совершение которых УК РФ предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание.

<1> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1002.

К преступлениям экстремистской направленности относятся, в частности, преступления, указанные в ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" <1>, т. е. преступления, предусмотренные ст. 205 "Террористический акт", 205.1 "Содействие террористической деятельности", 205.2 "Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма", 206 "Захват заложника", 208 "Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем", 211 "Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава", 277 "Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля", 278 "Насильственный захват власти или насильственное удержание власти", 279 "Вооруженный мятеж", 280 "Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности", 282.1 "Организация экстремистского сообщества", 282.2 "Организация деятельности экстремистской организации" и 360 "Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой" УК РФ (в ред. от 01.01.01 г. <2>).

<1> СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.

<2> Там же. N 31 (ч. 1). Ст. 3452.

Статья 20.3 КоАП РФ (в ред. от 01.01.01 г. <1>) предусматривает административную ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики. В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. О снятии и погашении судимости см. комментарий к ст. 2 Закона.

<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3029.

Согласно комментируемому Закону нарушение ограничений (п. 1 ст. 56) либо совершение действий (подп. "ж" п. 7 и подп. "ж" п. 8 ст. 76) является основанием для утери пассивного избирательного права при одновременном выполнении следующих условий:

факт совершения нарушений либо действий установлен вступившим в силу решением суда;

нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение определенного законом срока полномочий органа государственной власти или ОМСУ, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого они назначены.

Следует иметь в виду, что положения подп. "г" п. 3.2 комментируемой статьи применяются только в связи с действиями граждан и деятельностью избирательных объединений, осуществляемыми после дня вступления в силу Федерального закона от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, т. е. после 7 декабря 2006 г.

4. По общему правилу, закрепленному в п. 4 комментируемой статьи, активным избирательным правом обладают только те граждане, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа. Согласно п. 2 ст. 16 комментируемого Закона факт нахождения места жительства (в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания) избирателей, участников референдума на соответствующей территории устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в ее пределах.

Не может служить основанием для лишения права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, ОМСУ пребывание гражданина вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов. Как указал ВС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 43-Г03-10 <1>, из п. 4 комментируемой статьи следует, что наличие у гражданина активного избирательного права связано, как правило, с совпадением его места жительства с избирательным округом; в случае временного пребывания гражданина вне его места жительства и пределов округа ему должно быть обеспечено право на участие в выборах.

<1> СПС.

На реализацию рассматриваемой гарантии направлены положения Закона, обязывающие дипломатические представительства, консульские учреждения оказывать содействие гражданину в реализации избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации (п. 4 ст. 3), допускающие предоставление законом субъекта Российской Федерации возможности голосования избирателей, участников референдума по почте (п. 14 ст. 64), предусматривающие досрочное голосование при проведении референдума субъекта Российской Федерации, выборов в ОМСУ, местного референдума (ст. 65).

Активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа. ВС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 38-Г02-12 <1> обращал внимание на то, что указанная норма не содержит перечень случаев, допускающих возможность реализовать активное избирательное право гражданина, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа, при проведении выборов как в ОМСУ, так и в органы государственной власти. Впрочем, именно рассматриваемой норме соответствует положение п. 4 ст. 3 комментируемого Закона, согласно которому гражданин Российской Федерации, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации.

<1> СПС.

5. Конституцией РФ ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина на территории Российской Федерации, установлены только в отношении избрания Президента РФ: согласно ч. 1 ст. 81 Президентом РФ может быть избран гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее десяти лет.

Соответственно без внесения поправки в Конституцию РФ нахождением места жительства гражданина на определенной территории Российской Федерации (включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории) не может быть ограничено его право быть избранным при проведении выборов и иного выборного должностного лица, и депутатов представительного органа государственной власти или представительного органа муниципального образования.

Нормы же законов, определяющих такие ограничения, являются неконституционными. В качестве примеров следует упомянуть о Постановлении КС РФ от 01.01.01 г. N 9-П <1>, которым признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Хакасия, устанавливающие требование о сроке постоянного проживания как условие избрания гражданина депутатом законодательного органа и председателем правительства, а также о Постановлении КС РФ от 01.01.01 г. N 12-П <2>, которым признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Башкортостан и Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан", устанавливающие требование о сроке постоянного проживания как условие избрания гражданина Президентом Республики Башкортостан.

<1> СЗ РФ. 1997. N 26. Ст. 3145.

<2> СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2063.

6. С учетом подп. 8 ст. 2 комментируемого Закона положения п. 6 комментируемой статьи касаются возможности ограничения пассивного избирательного права только при выборах Президента РФ и глав муниципальных образований.

Запрет на пребывание в должности Президента РФ одного и того же лица более двух сроков подряд установлен в ч. 3 ст. 81 Конституции РФ. Соответственно в п. 5 ст. 3 Закона о выборах Президента РФ установлено, что не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд.

Ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более утвержденного количества сроков подряд, могут предусматриваться уставом муниципального образования.

7. В соответствии с п. "б" ст. 44 УК РФ лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью является одним из видов уголовных наказаний. КоАП РФ такого наказания не предусматривает. Это означает, что в п. 7 комментируемой статьи подразумевается приговор суда.

Согласно ч. 1 ст. 47 УК РФ лишение названного права состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью. Порядок исполнения наказания в виде лишения права определен в ст. 33 УИК РФ.

Гражданин, лишенный права занимать государственные и (или) муниципальные должности, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата только в случае, если голосование на выборах в органы государственной власти, ОМСУ состоится до истечения срока, на которое назначено такое наказание судом.

8. Пункт 8 комментируемой статьи предоставляет субъектам Российской Федерации право устанавливать в своих конституциях (уставах), законах дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста.

Как указал КС РФ в Определении от 01.01.01 г. N 27-О <1>, установление такого права субъектом Российской Федерации обусловлено тем, что для адекватного выражения воли и интересов избирателей их представители в органах публичной власти должны обладать определенным жизненным опытом, уровнем знаний и зрелости; данные возрастные ограничения для кандидатов не являются чрезмерными или недопустимыми в силу Конституции РФ, которая связывает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод с целями защиты основ конституционного строя, а значит, и ценностей представительной демократии, а также прав и законных интересов других лиц (ст. 55, ч. 3).

<1> СПС.

Минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах как в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и в ОМСУ.

Установление максимального возраста кандидата запрещено. Следует отметить, что упоминавшимся Постановлением КС РФ от 01.01.01 г. N 12-П также признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Башкортостан и Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан", устанавливающие такое дополнительное условие реализации гражданами пассивного избирательного права на выборах Президента Республики Башкортостан, как достижение кандидатом максимального (65 лет) возраста.

9. Пункт 9 комментируемой статьи содержит запрет для работающих на постоянной основе депутатов, выборных должностных лиц заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом установлены ограничения на осуществление указанными лицами преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Как отмечено в Определении КС РФ от 01.01.01 г. N 72-О <1>, возможность осуществления депутатами депутатской деятельности без отрыва от основной оплачиваемой работы не нарушает принципа их независимости и объективного выражения интересов избирателей.

<1> Вестник КС РФ. 2005. N 5.

Установлен также запрет на замещение депутатами, выборными должностными лицами государственных, муниципальных, выборных должностей (причем независимо от того, осуществляет данное лицо свои полномочия на профессиональной постоянной основе или нет). Данный запрет исходит из закрепленного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 01.01.01 г. N 16-П <1>, принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие; в том виде, как он закреплен в Конституции РФ, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе, а следовательно, и совмещения депутатского мандата с занятием должности на государственной службе.

<1> СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2626.

Иные связанные со статусом депутата, выборного должностного лица ограничения, нежели предусмотренные в п. 9 комментируемой статьи, могут устанавливаться только федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Ограничения, связанные со статусом депутата Государственной Думы, содержатся в ст. 6 Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - в ст. 12 Закона об организации органов власти субъектов РФ, а депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления - в ст. 36 и 40 Закона о местном самоуправлении.

Должности государственной службы перечислены в ст. 8 Федерального закона от 01.01.01 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <1>, должности государственной гражданской службы - в ст. 9 Федерального закона от 01.01.01 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <2>, а муниципальные должности муниципальной службы - в ст. 8 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <3>.

<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

<2> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

<3> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.

В пункте 2 ст. 33 комментируемого Закона приведено, что в подаваемом в избирательную комиссию заявлении выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу должно содержаться обязательство в случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. В соответствии с п. 6 ст. 70 Закона избранный депутат, избранное выборное должностное лицо обязаны в пятидневный срок со дня извещения об избрании представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, не совместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей.

10. Как уже упоминалось (см. комментарий к ст. 3 Закона), по общему правилу иностранные граждане не наделены избирательными правами, правом на участие в референдуме, предоставленным гражданам Российской Федерации.

В то же время в п. 2 ст. 12 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" говорится, что постоянно проживающие в ней иностранные граждане в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в ОМСУ, а также участвовать в местном референдуме.

Согласно п. 10 комментируемой статьи такие случаи должны быть отражены в международных договорах Российской Федерации. Аналогичное положение закреплено в ч. 1 ст. 3 Закона о местном самоуправлении.

В качестве единственного примера следует отметить, что в ст. 18 Устава Союза Беларуси и России <1> (ратифицирован Федеральным законом от 01.01.01 г. N 89-ФЗ <2>) предусматривалось, что гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве - участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в ОМСУ на территории этого государства. Однако Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., неотъемлемой частью которого являлся указанный Устав, прекратил действие с момента вступления в силу Договора о создании Союзного государства (ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 25-ФЗ <3>) от 8 декабря 1999 г., т. е. с 26 января 2000 г.

<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3596.

<2> Там же. N 24. Ст. 2732.

<3> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 146.

Предоставление иностранным гражданам права избирать и быть избранными в ОМСУ, а также участвовать в местном референдуме соответствует международной практике. В частности, такие права предусмотрены в ст. 8 "b" Договора о Европейском союзе, подписанном в Маастрихте 7 февраля 1992 г., в ч. 1 ст. 6 Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения (ETS N 144), заключенной в Страсбурге 5 февраля 1992 г. (Россия в указанных актах не участвует).

Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме

Комментарий к статье 5

1. В пункте 1 комментируемой статьи раскрыто содержание такого одного из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме (см. комментарий к ст. 3 Закона), как равное избирательное право и право на участие в референдуме: граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях.

КС РФ в Постановлении от 01.01.01 г. N 4-П <1> сформулировал (а позднее и неоднократно подтвердил) правовую позицию, согласно которой принцип равенства, провозглашенный в Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 19), в полной мере относится и к регулированию права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 32). Равное избирательное право заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в один список избирателей, образованием в принципе равных по числу избирателей избирательных округов, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами и способами, гарантирующими соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (ст. 1 и 3) действительное представительство народа в выборных органах публичной власти.

<1> СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает гарантию, обеспечивающую равное избирательное право, на случаи образования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти, в представительный орган муниципального образования избирательных округов с разным числом мандатов. В указанных случаях каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос. Данной нормой обеспечиваются равные условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое народное представительство.

В уже упоминавшемся Постановлении от 01.01.01 г. N 4-П КС РФ отмечал, что право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти в ходе демократических выборов осуществляется в различных формах, в том числе путем проведения выборов как в одно-, так и в многомандатных округах, в которых распределяется несколько депутатских мандатов. Вместе с тем использование такой избирательной системы должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также при соблюдении пропорциональности представительства наделения каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов. При соблюдении этого условия одновременное проведение выборов по одно - и многомандатным избирательным округам не ведет к нарушению конституционного принципа равенства избирательных прав.

Статья 6. Прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме

Комментарий к статье 6

Как уже было сказано (см. комментарий к ст. 3 Закона), одним из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме является прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме. Содержание данного принципа раскрывает комментируемая статья: каждый гражданин, обладающий активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, лично участвует в выборах; соответственно избиратель определяет представителя своих интересов в органах публичной власти, а участник референдума выражает свое отношение к вопросу референдума путем непосредственного волеизъявления.

Рассматриваемый принцип реализован в норме п. 4 ст. 64 Закона, согласно которому каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей, участников референдума не допускается. Пункт 10 указанной статьи предусматривает лишь оказание помощи избирателю, участнику референдума, не имеющему возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить его. Однако и в этом случае избиратель, участник референдума голосует лично, а другое лицо лишь оказывает помощь в том, чтобы поставить подпись в получении бюллетеня, его заполнении.

В ранее действовавшей редакции комментируемой статьи предусматривалась возможность голосовать на выборах против всех кандидатов, списков кандидатов. Однако в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 01.01.01 г. N 107-ФЗ, данная возможность заменена на возможность голосовать только против кандидата.

Как отмечалось авторами проекта данного Федерального закона, такое изменение обусловлено необходимостью повышения политического сознания и активности избирателей, ответственности кандидатов и политических партий в ходе избирательных кампаний. В избирательном законодательстве большинства зарубежных стран отсутствуют аналоги голосования "против всех". В развитых демократических странах такая форма политического волеизъявления граждан не считается "отходом от демократии" и ущемлением конституционных прав избирателей, поскольку в условиях гражданского общества голосование "против всех" не может быть конструктивным.

Комментируемые положения распространяются на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу Федерального закона от 01.01.01 г. N 107-ФЗ, т. е. до 15 июля 2006 г.

Статья 7. Тайное голосование

Комментарий к статье 7

Тайное голосование является одним из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме, о чем уже говорилось (см. комментарий к ст. 3 Закона). Комментируемая статья раскрывает содержание данного принципа: голосование на выборах и референдуме должно исключать возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина.

На обеспечение тайны голосования направлен ряд положений комментируемого Закона: требования к оборудованию помещения для голосования, позволяющие голосовать тайно (п. 2 и 11 ст. 61); требования к бюллетеню: заполняется в специально оборудованной кабине, ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц, а заполненный бюллетень опускается в опечатанный (опломбированный) ящик для голосования либо в технические средства подсчета голосов при их использовании (п. 8 и 11 ст. 64); обязанность комиссии обеспечить тайну голосования при досрочном голосовании (п. 2 ст. 65); закреплены нормы, обеспечивающие тайну голосования при подсчете голосов (п. 12 и 24 ст. 68) и т. д.