Аналитический вестник (стр. 7 )

Пятнадцатилетний цикл прогнозирования имеет своей целью ориентацию долгосрочного развития страны в глобальном пространстве научно-технического и экономического развития. Главной задачей на этом горизонте прогнозирования является поиск стратегических направлений повышения конкурентоспособности национальной экономики в пространстве глобального экономического развития. Ключевое значение при этом имеет прогнозирование прорывных направлений НТП, формирующих траекторию будущего экономического роста и открывающих новые возможности социально-экономического развития. Исходя из этого должны формироваться приоритеты долгосрочного экономического развития страны, вестись разработка целевых научно-технических программ, стимулироваться развитие научно-производственного потенциала страны.

Следует специально оговорить технологические особенности индикативного планирования в условиях рыночной экономики. В отличие от плановых директив, административно задававшихся сверху в централизованной плановой системе, индикативные планы развития рыночной экономики не могут содержать обязательных для исполнения заданий хозяйствующим субъектам и разрабатываются с участием и с учетом предложений деловых кругов и научного сообщества. Сама процедура разработки индикативного плана преследует задачу формирования общенационального консенсуса в отношении приоритетов социально-экономического развития страны и опирается на работу институтов социального партнерства. Индикативные планы не препятствуют свободному целеполаганию самостоятельных хозяйствующих субъектов, а выполняют для них функцию маяков, указывающих перспективные направления изменения экономической конъюнктуры и экономическая политика" href="/text/category/gosudarstvennaya_yekonomicheskaya_politika/" rel="bookmark">экономической политики государства.

Исключение составляют предприятия государственного сектора, по отношению к которым государство выполняет функцию собственника и отвечает за их развитие. В зависимости от формы собственности по отношению к ним могут использоваться технологии планирования разной степени жесткости. По отношению к казенным предприятиям, по обязательствам которых государство несет полную ответственность, необходимо применение жестких процедур директивного управления в соответствии с установленными государством целями их развития. По отношению к предприятиям, за деятельность которых государство несет ограниченную ответственность, процедуры планирования должны быть менее жесткими и должны охватывать главным образом принятие стратегических решений в управлении активами и инвестиционной политикой.

Разумеется, планы развития государственного сектора должны сочетаться с индикативными планами социально-экономического развития страны в целом. В известном смысле госсектор должен выполнять роль локомотива в осуществлении приоритетов экономического развития страны. Нельзя сводить роль госсектора к функциям собеса и поддержки убыточных предприятий. В наших условиях государство прежде всего должно взять на себя ответственность за развитие наукоемкой промышленности, формирующей главный потенциал экономического роста.

Государственный сектор должен быть источником стабильности экономики и генератором ее роста, что выдвигает достаточно серьезные требования к планированию его развития. В частности, соответствующие государственные органы должны отслеживать формирование инвестиционных программ предприятий госсектора, в том числе тех из них, где государство владеет лишь частью акционерного капитала. При этом нельзя допускать перемещения спроса предприятий государственного сектора за рубеж - размещение заказов на изготовление оборудования, капитальное строительство, а также поставки комплектующих и сырья должно вестись преимущественно на внутреннем рынке. Для этого производственные и инвестиционные программы предприятий госсектора следует пропускать через процедуру защиты и утверждения в соответствующих правительственных ведомствах. Последние должны не просто контролировать формальное соответствие этих программ требованию размещения заказов на внутреннем рынке, но и содействовать их оптимизации, выполнению требований конкурсности и эффективности соответствующих закупок, помогать предприятиям в установлении выгодных кооперационных связей.

В этих особенностях планирования развития госсектора нет ничего необычного. Даже в развитых странах с рыночной экономикой управление государственными предприятиями ведется под жестким государственным контролем в интересах развития всей экономики. Во многих странах для локализации спроса структурообразующих отраслей в рамках внутреннего рынка и максимизации использования их возможностей в стимулировании отечественного производства проводилась национализация соответствующих предприятий. В частности, это характерно для ряда ведущих отраслей машиностроения во Франции, для нефте - и газодобывающих отраслей западноевропейских стран в бассейне Северного моря, для добывающей и наукоемкой промышленности большинства развивающихся стран.

В наших условиях характерная для прежней системы регулирования экономики бесхозность госсектора (использовавшаяся правящей олигархией для присвоения активов госпредприятий) омертвляет огромные возможности для экономического роста. Достаточно сказать, что амортизационные накопления каждой из формально контролируемых государством естественных монополий в десятки раз превышают объем государственной инвестиционной программы. Эти средства в настоящее время расходуются бесконтрольно, часто не по целевому назначению, размещаются за рубежом в ущерб интересам развития национальной экономики. Нет ничего предосудительного в том, что государство установит контроль за использованием принадлежащих ему активов предприятий. Наоборот, это естественное требование новой экономической политики, позволяющей существенно активизировать имеющиеся возможности экономического роста.

Из этого следует, что программы размещения заказов, планы развития производства и инвестиций, использование фондов амортизации принадлежащих (в том числе частично) государству предприятий должны проходить процедур утверждения в компетентных правительственных ведомствах. Прежде всего, это касается естественных монополий: РАО “ЕЭС России”, “Газпрома”, МПС, “Связьинвеста” и др. Кроме того, финансовое и расчетное обслуживание принадлежащих государству предприятий должно вестись государственными коммерческими банками, которые расширят таким образом свои возможности. Среди прочих задач государственный контроль над этими предприятиями должен препятствовать неэффективному и нецелевому использованию их активов, размещению заказов на оборудование за рубежом при наличии отечественных аналогов, а также способствовать оптимизации и полному использованию имеющихся возможностей развития.

Выше были охарактеризованы меры по формированию структурообразующих элементов новой системы регулирования экономики, ориентированной на устойчивое социально-экономического развитие. Разумеется, ими проблемы антикризисной экономической политики не исчерпываются. Не рассмотрены, например, задачи стимулирования малого бизнеса, проблемы эффективного недропользования, вопросы привлечения иностранных инвестиций и многие другие немаловажные элементы политики экономического роста. Мы сконцентрировались именно на структурообразующих элементах новой системы регулирования экономики, ориентированной на развитие, без которых она работать не будет.

Не трудно видеть, что оставшаяся после политики “вашингтонского консенсуса” и действующая до настоящего времени система регулирования экономики отторгает эти элементы. Эта естественная реакция отторжения новой экономической политики (нэп) сложившейся экономической средой и соответствующей ей практикой государственного регулирования не может быть преодолена путем постепенного совершенствования хозяйственного механизма. Как объяснялось выше, нужны серьезные изменения во всех институтах, технологиях и механизмах регулирования экономики. Для этого должна быть серьезным образом перестроена работа государственной системы управления.

Главная проблема заключается в том, что при объективном наличии возможностей для решения объявленных задач новой экономической политики и реализации запланированных мер по стабилизации социально-экономического положения в стране Правительство не располагает необходимыми для этого инструментами и ресурсами. Последние находятся в управлении других государственных организаций, неподотчетных Правительству: Центральном банке (денежная эмиссия, валютное регулирование, кредитная политика, платежные отношения), “Газпроме” (главный источник валютных поступлений и теплоснабжения), РАО “ЕЭС России” (главный кредитор промышленности и поставщик ключевого энергоносителя), МПС и др. Без решения проблемы восстановления централизованного управления всеми ресурсами, принадлежащими государству, реализация основных задач антикризисной программы окажется невозможной, а действия Правительства, в лучшем случае, сведутся к полезным, но фрагментарным или второстепенным мерам, эффект которых окажется противоречивым и непродолжительным.

При этом ключевое значение имеет скорейшее восстановление контроля государства над Центральным банком и естественными монополиями. В отношении Центрального банка это достигается путем принятия законопроекта, внесенного Советом Федерации. В отношении естественных монополий Правительство может воспользоваться развитой законодательной базой, которая позволяет ему вводить ограничения на внешнеторговые операции, осуществлять контроль и регулирование цен, использовать принадлежащие ему пакеты акций.

Учитывая колоссальный объем работы по реанимации обанкротившихся предприятий и стимулированию притока денег в производственный сектор, Правительству также целесообразно активизировать или сформировать заново соответствующие структуры управления: реорганизовать под задачи эффективного управления собственностью РФФИ, ФСДН, Мингосимущество, создать Банк развития, развернуть реформирование упомянутых выше контрактных систем, провести работу по консолидации государственных активов, их использованию в целях привлечения инвестиций на развитие производства.

В целях формирования охарактеризованной выше подсистемы развития должна быть реорганизована работа Минэкономики, где необходимо сосредоточить функции индикативного планирования, а также планирования развития госсектора, контроля за работой составляющих его предприятий. Функции осуществления промышленной и торговой политики целесообразно объединить в планировавшемся ранее Министерстве промышленности и торговли.

Крайне важно усилить роль Правительства в формировании денежно-кредитной политики. В частности, необходимо обеспечить согласованную с Центральным банком разработку всех ключевых направлений экономической политики: основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, бюджета, индикативных планов социально-экономического развития. Для этого целесообразно предусмотреть взаимное представительство руководства Центрального банка в президиуме Правительства и руководства Правительства в Совете директоров Центрального банка, а также предусмотреть подробное отражение параметров денежно-кредитной политики в индикативных планах социально-экономического развития.

Разумеется, самих по себе реорганизаций в системе государственного управления недостаточно для формирования новой системы регулирования экономики. Важнее освоить необходимые для этого технологии. Это весьма сложная задача, учитывая нынешний кадровый состав ведущих работников экономических ведомств, формировавшийся в условиях доминирования “вашингтонского консенсуса” в экономической политике и подготовке кадров. Для ее решения необходимо проведение серьезной работы по расширению кругозора руководящих кадров экономических ведомств, а также очищение их от коррупции (которая являлась органичной частью прежней системы регулирования экономики и недопустима в новой, предусматривающей повышение эффективности государственного регулирования экономики и ориентированной на экономический рост). Желательно провести укрепление кадрового состава экономических ведомств, призвав специалистов, знакомых с опытом политики развития и управления НТП как в развитых, так и в развивающихся странах.

Для всего этого нужна соответствующая политическая воля. Переход к новой парадигме регулирования экономики сталкивается не только с инерцией сложившейся экономической среды. Отчаянное сопротивление этому оказывает влиятельная финансовая олигархия, выросшая на прежней системе регулирования экономики и стремящаяся сохранить ее любой ценой, даже если платой за это будет окончательное саморазрушение страны и поголовное обнищание населения. И хотя объявленный Правительством переход к приоритетам жизнеобеспечения и экономического роста, новой экономической политике отвечает интересам подавляющей части общества и национальным интересам в целом, сопротивления олигархии может оказаться достаточно для блокирования этого процесса. Если, конечно, Правительство и Федеральное Собрание не смогут обеспечить последовательное формирование новой системы регулирования экономики.

Литература

1. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год. М., 1998.

2. О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране. М., 1998.

3. Проект федерального закона “О федеральном бюджете на 1999 год”. М., 1998.

4. Проект Федеральной адресной инвестиционной программы. М., 1998.

5. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год. М., Центральный банк Российской Федерации, 1998.

6. Solow R. M. On Theories of Unemployment // American Economic Review. 1980. N 70. P. 1-12. Солоу трактовал нововведение как сдвиг производственной функции, следуя предложению Дж. Хикса (см.: Hicks J. B. The Theory of Wages. N-Y.: MacMillan, 1932).

7. Исследование различий в темпах экономического роста. - М.: Прогресс, 1971.

8. Закономерности распространения нововведений исследованы в теории инновационных процессов: Экономика научно-технического прогресса. М.: Прогресс, 1970; Прогнозирование научно-технического прогресса. М.: Прогресс, 1974; Freeman C., Clark J., Soete L. Unemployment and Technical Innovation: A Study of Law. L., 1982; Klein B. Dynamic Economics. Cambridge (Mass.): Harvard Univ. Press, 1977; Dosi G. Technological Paradigms and Technological Trajectories // Long Waves in the World Economy/ C. Freeman. L., 1984. P. 78-101; Mansfield E. Research and Innovation in the Modern Corporation. N.-Y., 1971; Mansfield E., Rapoport J. et all. The Production and Application of New Industrial Technology. N.-Y., 1971; Pavitt F. The Conditions for Success in Technological Innovation. P., 1971.

Институциональные проблемы технологических сдвигов рассматриваются в: Dosi G. Technical Change and Industrial Transformation. L., 1984; Freeman C.(ed.) Desing, Innovation and Long Cycles in Economic Development. L., 1986; Id. Technical Innovation, Diffusion and Long Cycles of Economic Development // The Long-Wave Debate. 1987; Perez-Perez C. Structural Change and Assimilation of New Technologies in the Economic and Social System // Freeman C.(ed.) Long Waves in the World Economy. L., 1983.

9. Forrester J. M., Graham A., Senge P., Sterman J. B. An Intergrated Approach to the Economic Long Wave // Position Papers for Conference on Long Waves. Depression and Innovation. 1983. V. 1.

10. Кондратьев экономической динамики. М.: Экономика, 1989.

11. Теория экономического развития. М.: Прогресс, 1982; Schumpeter J. A. Business Cycles. N.-Y., 1939.

12. Mensch G. On Theory Integration: Towards Economics of Scope // Long Waves, Depression and Innovation. 1985; Mensch G., Cohtinho C., Kaasch K. Changing Capital Values and the Prosperity to Innovate // Futures. 1981. N 4. Mensch G. Das Technologische Patt. Umbchau Verlag. Frankfurt/Main, 1975.

13. Kleinknecht H. Observation on the Shumpeterian Swarming of Innovation // Futures. 1981. N 4. P. 36-52.

14.  Freeman C. D., ed. Long Waves in the World Economy. - L., 1983.

15 . Grubler A. The Rise and Fall of Infrastructures. Wien, 1990.

16. Dosi G. Op. cit.

17. Perez-Perez C. Op. cit.

18. Глазьев долгосрочного технико-экономического развития. - М.: ВлаДар, 1993.

19. Forward Look of Government-funded Sciences, Engineering and Technology. 1995, (Statistical Supplement).

20. Main Science and Technology Indicators. - OECD, PARIS, 1996, N 1.

21. Финансовые известия. 1997, 27 февраля.

22. (ред.) Экономические чудеса: уроки для России. - М.: Институт экономики РАН, Олма-Пресс, 1994.

23. Экономика ортодоксальной монетарной стабилизации: пример России, Украины и Казахстана // Вопросы экономики. 1995, № 12.

24. Предложения Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по выводу страны из экономического кризиса и переходу к устойчивому экономическому росту (Приложение к постановлению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 01.01.01 года ).

Проблемы межбюджетных отношений

в проекте бюджета на 1999 год

, консультант отдела экономического анализа

Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Анализ основных проектировок в области межбюджетных отношений, заложенных в бюджет на 1999 год, показывает, что несмотря на предпринятые в прошлом году шаги по разработке принципиально новой схемы взаимоотношений центра и регионов, реального продвижения в решении проблем бюджетного федерализма добиться пока не удалось. По-прежнему, центральной проблемой, особенно актуализировавшейся в связи с обострением финансово-экономического положения в стране после 17 августа прошлого года, является поиск реальных механизмов стабилизации экономики при одновременном сохранении и укреплении федеративных основ государственного устройства. При этом, принципиально важное значение приобретает стабилизация и укрепление единой налогово-бюджетной системы, которая бы объединяла страну, а не создавала импульсов для нарастания центробежных тенденций.

Реализация принципов федерализма в функционировании бюджетной системы осложняется рядом обстоятельств:

- общее кризисное состояние российской экономики, и прежде всего, расстройство системы государственных финансов, при этом явно недостаточные финансовые ресурсы используются неэффективно;

- слабая ориентация финансовой политики на решение задач экономического развития регионов (взаимоотношения между центром и регионами строились без необходимого учета неравномерности процессов реформирования в различных регионах и неоднородности российского хозяйственного пространства);

- отсутствие полноценной нормативно-правовой базы бюджетного федерализма, и прежде всего, нет четкого разграничения полномочий, ответственности властей разных уровней за финансирование расходов.

Децентрализация финансовой политики происходила во многом спонтанно, не получив необходимого и полноценного законодательного закрепления, что осложнило принятие и распространение общего механизма межбюджетных отношений, основанного на единых принципах на все без исключения субъекты Российской Федерации.

Действие всех этих факторов на протяжении последних лет привело к резкому нарастанию вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, которая проявляется в значительном превышении объема бюджетных полномочий по расходам субъектов Российской Федерации (региональных и местных бюджетов) по сравнению с их бюджетной обеспеченностью, а также в усилении дифференциации среднедушевых бюджетных расходов по регионам и на уровне муниципальных образований.

При обсуждении Концепции межбюджетных отношений, на основе которой предполагалось внести изменения в систему взаимоотношений между центром и регионами уже в 1999 г., внимание было сконцентрировано на решении нескольких принципиальных проблем: разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами; рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями власти; принципы формирования и распределения фонда финансовой поддержки регионов, а также сама методика расчета трансфертов.

Исходя из представленных Правительством Российской Федерации материалов к проекту федерального бюджета на 1999 год, можно сделать вывод о том, что в процессе формирования межбюджетных отношений в 1999 году пока не удалось найти эффективные механизмы реального согласования интересов, выработать эффективные и ясные критерии получения финансовой поддержки из федерального бюджета, поставить ее в непосредственную зависимость не только от сложившейся финансовой ситуации в регионах, но и от результатов проводимой в субъектах Федерации деятельности по наполнению федерального и региональных бюджетов. Сохраняется ситуация, при которой регионы часто вынуждены добиваться получения и своевременного перечисления трансфертов, ссуд, экономических льгот, финансирования региональных программ с помощью разного рода "лоббирования". Таким образом, до сих пор взаимоотношения центра и регионов строятся на базе ослабления налогового потенциала регионов, усиления централизации бюджетных средств, снижения объемов финансовой помощи, выделяемой региональным бюджетам за счет централизованных бюджетных ресурсов.

Одной из приоритетных задач, заявленных правительством на 1999 год, повышение контролируемости и прозрачности всех финансовых потоков, в связи с чем предусматривается ускорить перевод бюджетов субъектов Федерации на казначейское исполнение. В первую очередь, предполагается перевод на казначейскую систему исполнения бюджета регионов с высокой долей участия федерального бюджета в финансовой поддержке, а также регионов, имеющих наибольшую задолженность по зарплате бюджетным организациям и основным социальным выплатам.

Уже первоначальный анализ проекта бюджета на 1999 год достаточно очевидно показал, что изменения в налоговом законодательстве, заложенные в проект бюджета на 1999 год, приведут к существенному изменению объемов, структуры налоговых платежей, а также пропорций их распределения по уровням бюджетной системы. При этом, судя по расчетам налоговых поступлений в проекте бюджета на 1999 г., произойдет сужение доходной базы региональных бюджетов (прежде всего, за счет перераспределения наиболее гарантированных доходов в пользу федерального бюджета). В условиях, когда фактически основная нагрузка по финансированию жилищно-коммунальной реформы, северного завоза, социальной инфраструктуры и жилищного строительства перемещена на региональные бюджеты, это может привести к усилению перераспределительных отношений, зависимости региональных бюджетов от поступлений из федерального бюджета. При резко сокращающихся размерах финансовой помощи бюджетам других уровней, запланированной в федеральном бюджете на 1999 год (около 1 % ВВП) это может существенно обострить и без того крайне непростую социально-экономическую ситуацию во многих регионах.

Крайне сложные социально-экономические, финансовые проблемы, которые предстоит решать правительству в 1999 г., придают по сути чрезвычайный характер самому бюджету на будущий год и делают неизбежным консолидацию финансовых ресурсов на федеральном уровне. Вместе с тем, перспективы экономического оживления промышленного производства, развития внутреннего рынка, улучшение ситуации в социальной сфере связаны с укреплением как федерального, так и региональных бюджетов. В связи с этим стала очевидна необходимость проведения согласительных процедур в рамках трехсторонней комиссии с тем, чтобы при доработке проекта бюджета более пропорционально распределить не только бремя ответственности по финансированию расходов, но доходные налоговые источники и учесть предложения регионов по повышению бюджетных доходов.

В проекте бюджета на 1999 год, принятом Государственной думой во втором чтении, частично уже нашли отражение решения трехсторонней согласительной комиссии, принятые с учетом предложений Совета Федерации, касающихся прежде всего, межбюджетных отношений.

1. Во-первых, были изменены пропорции распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы и механизм разделения основных регулирующих налогов.

С учетом изменений, внесенных в проект бюджета в ходе рассмотрения пакета налоговых законопроектов в Государственной Думе, первоначально предусматривалось, что объем всех налоговых поступлений (включая налоговые доходы целевых бюджетных фондов) в доходную часть бюджетов субъектов Российской Федерации составит 428,88 млрд. руб., или 49,7% суммарных налоговых доходов консолидированного бюджета. При этом одновременно произошло существенное изменение в структуре налоговых источников доходной части бюджетов регионов, большая часть которых связана с такими новыми и "проблемными", как налог с продаж и налог на вмененный доход. Такое соотношение не соответствовало ранее принятым решениям о необходимости равномерного распределения доходов между уровнями бюджетной системы, что было зафиксировано законами о бюджете в предшествующие два года. В связи с этим, сохранение достигнутой договоренности потребовало дополнительных пересчетов и проведения согласительных процедур.

В доработанном и принятом во втором чтении проекте федерального бюджета на 1999 год суммарные налоговые доходы консолидированного бюджета зафиксированы на уровне 880,08 млрд. руб., что на 16,92 млрд. руб. больше, чем по первоначальным проектировкам. Из них 435,279 млрд. руб. планируется получить в федеральный бюджет и 444,801 - в территориальные бюджеты. При этом сумма налоговых доходов, приходящаяся на бюджеты субъектов Федерации, возросла на 15,92 млрд. руб. Таким образом, в результате договоренностей по итогам работы трехсторонней комиссии было решено учесть в проекте бюджета на 1999 год предложение об увеличении доходного потенциала территориальных бюджетов и распределении доходов от суммарных налогов: 50,5% доходов консолидированного бюджета поступают субъектам Федерации, а 49,5% - в доход федерального бюджета.

Соответственно были скорректированы пропорции распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами, а также еще на месяц - до 1 апреля т. г. перенесены сроки введения изменений в механизм распределения налога на прибыль и налога на добавленную стоимость.

В частности, предусматривается, что в первом квартале 1999 года сохранится прежний порядок расщепления НДС: 75% поступлений от налога на добавленную стоимость, будут направляться в федеральный бюджет, а 25% - субъектам Федерации; а начиная со второго квартала, 85% поступлений от НДС будут направляться в федеральный бюджет и 15% - в региональные бюджеты.

По подоходному налогу сохраняется 3%-ная ставка подоходного налога, зачисляемая в федеральный бюджет, в то же время снижается до 30 тыс. рублей минимальная налогооблагаемая база физических лиц вместо 60 тыс. рублей, как предусмотрено утвержденным в первом чтении законопроектом.

Доходы территориальных бюджетов в гг.

Виды налогов	Бюджеты регионов (млрд. руб.)	% к ВВП
	факт 1997г.	оценка 1998г.	1999г. проект, внесен-ный Правите-льством	1999г. проект согла-сован-ный	откло-нение	факт 1997г.	оценка 1998 г.	про-ект 1999г.
Налог на добавленную стоимость	54,095	47,05	8,084	25,26	+17,2	4,93	1,73	0,2
Налог на прибыль	69,2	52,4	54,39	56,62	+2,23	2,65	1,93	1,4
Подоходный налог с физических лиц	73,49	70,53	78,05	85,69	-	2,82	2,6	1,95
Акцизы, всего	12,6	15,45	21,3	21,3	-	0,5	0,57	0,53
Налог на игорный бизнес			0,95	0,95	-			0,02
Налог на совокупный доход (в т. ч. вмененный)		1,15	9,65	9,65	-		0,04	0,24
Налог с продаж			44,5	33,38	-11,3			1,11
Налог на имущество с физических лиц	0,46	0,53				0,018	0,019	0,08
Налог на имущество предприятий	46,61	47,97	55,44	55,44		1,79	1,76	1,3
Платежи за природные ресурсы	29,8	18,4	30,195	30,195		1,15	0,68	0,605
Прочие налоги, сборы и пошлины	45,2	35,97	38,7			1,07	1,32	0,97
Налоговые доходы - в том числе, с учетом целевых бюджетных фондов	331,52	293,17	340,3 428,88	444,80	+15,92	12,74	10,78	8,51

Фактически каждый год принятие закона о бюджете сопровождается корректировкой соотношения распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Это свидетельствует о том, что проблема обеспечения финансовой самостоятельности территорий и распределения ответственности между уровнями бюджетной системы в соответствии с расходными полномочиями стала первостепенной. Происходивший в последние годы постоянный и фактически спонтанный "сброс" расходных полномочий на региональный уровень не подкреплялся соответствующим перераспределением реальных источников получения бюджетных доходов для реализации этих полномочий.

Нерешенность до сих пор этих проблем, т. е. незавершенность процессов разграничения полномочий и предметов ведения, а также отсутствие комплексной нормативной базы для финансовой оценки расходных полномочий, - является главным тормозом для оптимизации разграничения доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации.

Вместе с тем, децентрализация бюджетной системы не является самоцелью. Она имеет свои экономические и политические пределы, выход за которые ведет к снижению эффективности государственной власти, дезинтеграции единого экономического пространства страны. По международным сопоставлениям, уже к 1995 г. Россия имела весьма децентрализованную бюджетную систему. Если в конце 1980-х гг. на долю регионов приходилось, по оценкам, менее 40% бюджетных средств, то к середине девяностых - около 50%, а по налоговым поступлениям - почти 60%. По этим параметрам Россия уже не уступает или даже опережает большинство федераций. Например, в Австралии штаты получают лишь 20 % налоговых поступлений, в США - 45 %, а провинции такой децентрализованной федерации, как Канада - около 50 %

2. В области бюджетного выравнивания в проекте федерального бюджета на 1999 год предусматривается значительное (как относительное, так и абсолютное) сокращение объема финансовой помощи субъектам Российской Федерации, предоставляемой за счет федерального бюджета.

Так, по сравнению с Законом о бюджете на 1998 год, удельный вес финансовой помощи сокращается в номинальном выражении с 51,7 млрд. руб. в 1998 году до 39,9 млрд. руб. в1999 году, а с учетом принятых во втором чтении поправок - до 43,44 млрд. руб., или с 1,82 до 1,08 % к ВВП. Однако с учетом инфляции, реально размеры финансовой помощи сократятся в 1,5-2 раза.

Относительное изменение удельного веса финансовой помощи

другим уровням власти и Фонда ФФПР в % к общей сумме расходов федерального бюджета и к ВВП

	1998 г. Закон о бюджете	1998 г. оценка исполнения	1999 г. проект
Валовой внутренний продукт (ВВП)	2840	2720	4000
Расходы федерального бюджета		411,4	575,0
Финансовая помощь другим уровням власти	51,7	38,5	39,9
доля в расходах, %	10,34	9,36	6,94
в % к ВВП	1,820	1,415	0,997
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР)	39,18	28,69	33,7
доля в расходах, %	7,84	6,97	5,86
в % к ВВП	1,38	1,055	0,843

В проекте федерального бюджета на 1999 год, так же как и прошлые годы, основным видом финансовой помощи субъектам Федерации остаются средства Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Причем доля ФФПР в общем объеме финансовой помощи регионам возросла с 72% - в 1996 г., до 84,5 % - в 1999 году, а с учетом поправок, внесенных в проект бюджета ко второму чтению - 77,6%. В то же время суммарный объем всех трансфертов составлял лишь 12-15%, а в 1999 г. их доля сокращается до 5,9% суммарных расходов федерального бюджета.

Помимо очевидных причин столь резкого снижения объемов Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, следует отметить, что в проекте на 1999 г. фактически уменьшена и сама база на основе которой формируется этот фонд. Он образуется за счет 14% от общего размера налоговых доходов федерального бюджета за исключением доходов, контролируемых Государственным таможенным комитетом, включая ту часть НДС и акцизов, которая подлежит возврату по экспортным контрактам.

Однако саму методику распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации решено было представить Правительством только ко второму чтению законопроекта, т. е. на первом этапе рассмотрения бюджета субъекты Федерации не смогли активно участвовать в обсуждении этих вопросов и соответственно были практически лишены возможности в полной мере оценить в разрезе регионов объективность распределения доходов по уровням бюджетов.

Методика и конкретные расчеты долей трансфертов на 1999 год были представлены и рассматривались на заседании трехсторонней согласительной комиссии 24 декабря 1998 г., где было принято решение одобрить методику и скорректировать расчет трансфертов ФФПР с учетом необходимости поэтапной реструктуризации бюджетной сети и выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в условиях введения нового механизма распределения финансовой помощи. Если первоначально предполагалось отнесены к бездотационным 22 региона, то с учетом решений трехсторонней комиссии, в число регионов, получающий помощь из ФФПР были включены еще 9 субъектов Федерации, а доли распределения ФФПР были пересчитаны с учетом корректировки доли 1999 года к доле 1998 года с поправочным коэффициентом не менее 0,35.