Экологические проблемы в федеральном и региональном измерении (стр. 1 )

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ АППАРАТА СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Серия: Развитие России

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК

№

Экологические проблемы

в федеральном и региональном измерении

Москва

декабрь

2011

Настоящий выпуск Аналитического вестника посвящен проблемам охраны окружающей среды в Российской Федерации.

В статье первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию уделяется внимание вопросам совершенствования государственной экологической политики, рассматривается актуальная тема распределения полномочий в области экологии между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, аргументируется необходимость масштабных изменений в экономике с целью снижения «природоемкости» производств.

В статье председателя Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа дается анализ экологических проблем и опыта их решения в регионах, в частности уделено значительное внимание правовым аспектам решения экологических проблем Ямала.

Также в вестнике содержатся материалы об экологических проблемах субъектов Российской Федерации, подготовленные представителями научных организаций и экспертного сообщества.

СОДЕРЖАНИЕ

I. Вопросы экологической политики Российской Федерации............................... 3

Чуркин Н. П., первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию

Экологическое развитие экономики.......................................................................... 3

II. Вопросы экологической политики субъекта Российской Федерации................................................................................................................................................... 10

Харючи С. Н., председатель Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа

Правовой аспект экологических проблем Ямала............................................................................................................................................... 10

III. Экологические проблемы в оценках аналитиков и экспертов................................................................................................................................................... 18

Здоровец Я. И., главный консультант отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Исполнение поручений Президента Российской Федерации в экологической сфере в годах............................................................................................................................................... 18

Жуков В. В., исполнительный директор НП «Национальный центр эколого-эпидемиологической безопасности

Полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды............................................................................................................................................... 29

Ромашкина Г. Ф., профессор Тюменского государственного университета, доктор социологических наук

Социально-экологические проблемы Тюменской области............................................................................................................................................... 35

Когай Е. А., Курский государственный университет, доктор философских наук

Экологические параметры развития региона: Курская область и ЦФО............................................................................................................................................... 48

Лисов Е. С., ведущий консультант аппарата Законодательного Собрания Ульяновской области, кандидат биологических наук

Социально-экологическая проблема безнадзорных домашних животных на территории Ульяновской области и пути ее решения............................................................................................................................................... 57

I. Вопросы экологической политики
Российской Федерации

Экологическое развитие экономики

Чуркин Н. П., первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию

В настоящее время глобализация мировой экономики очевидна. И мы поставлены в условия, когда вопросы экологии неразрывно связаны с социально-экономическим развитием общества. В этих условиях понятия «прогресс» и «развитие цивилизации» не могут быть отделены от осмысления экологических рисков и опасностей, вызванных техногенными факторами развития общества.

Основой мировой экономики являлась и является агрессивная эксплуатация природных ресурсов, ориентированная на достижение максимальной экономической выгоды без адекватного учета факторов загрязнения окружающей среды, соотносимых с количеством произведенной продукции.

Само выживание цивилизации требует, чтобы в основе идеологической концепции научно-технического развития общества и динамики его экономического роста соблюдался баланс между использованием природных ресурсов и загрязнением окружающей среды за счет внедрения и использования технологий, позволяющих отказаться от природоемкого характера развития экономики, который приводит к явным нарушениям экологического равновесия.

Развитие экономики неизбежно сопровождается усилением антропогенного воздействия на окружающую среду и снижением ее способности к самовосстановлению. В последние годы в России в условиях ускорения темпов научно-технического прогресса на фоне неоправданно высокого изъятия первичных природных ресурсов (без учета потенциала вторичных ресурсов) наблюдаются явные признаки надвигающегося экологического кризиса. Это проявляется в деградации природной среды, что, в конечном итоге, сказывается на здоровье людей и ухудшении качества жизни.

Эффективное экономическое развитие следует рассматривать только с экологических позиций, так как активная эксплуатация природных ресурсов в сфере топливно-энергетического и сырьевого комплекса должна осуществляться только в условиях обеспечения инвестиций в инновационные технологии в сферу природопользования, что непосредственно связанно с понятием устойчивого экономического развития.

Сегодня уже нельзя игнорировать необходимость перехода на модель устойчивого развития, которая предполагает интегрированное решение социальных, экологических и экономических проблем в целях повышения качества жизни нынешнего и будущего поколений людей.

В этих условиях особую значимость приобретает совершенствование государственной экологической политики, направленной на снижение и предотвращение отрицательного антропогенного воздействия на окружающую среду, сохранение и рациональное использование природных ресурсов, эффективное вовлечение вторичных ресурсов в хозяйственный оборот. Государственная экологическая политики должна базироваться на осуществлении природоохранной деятельности на всех уровнях: международном, национальном, региональном и муниципальном. Но в первую очередь природоохранная деятельность должна проводиться непосредственно на предприятиях, которые, с одной стороны служат основными структурными компонентами российской экономики, а с другой стороны, являются главными источниками загрязнения окружающей среды. И здесь эффективным инструментом установления баланса между экономикой и экологией может стать внедрение международной практики выдачи предприятиям, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, комплексных природоохранных разрешений на выбросы/сбросы, образование отходов на основе дифференцированного технологического нормирования с учетом наилучших доступных технологий.

Поэтому в Российской Федерации, в первую очередь, необходимо создание экологической сбалансированной долгосрочной экономической стратегии регионов, которая должна основываться на макроэкономическом подходе, включающем в себя:

развитие экономики на основе принципов энергоэффективности, ресурсо - и энергосбережения;

введение экономических показателей при оценке природных ресурсов;

экологическая направленность инвестиционной политики;

«экологизация» всех сфер экономических взаимоотношений (учет прошлого экологического ущерба, обязательства по проведению реабилитационных мероприятий, экологическое страхование и др.);

реформирование всей системы природопользования с четким определением прав собственности на природные ресурсы;

введение экологических основ в систему формирования цен, налогов, акцизов, роялти, ренты, кредитов, субсидий, пошлин и т. д.;

приоритетность экспорта технологий, продуктов переработки, высокотехнологической и наукоемкой продукции над экспортом первичных природных ресурсов;

экономическое стимулирование использования вторичных материальных и энергетических ресурсов, развитие ресурсо - и энергосберегающих технологий;

экологизация налоговой системы.

При этом следует учитывать, что Российская Федерация является сырьевой державой, природно-ресурсный комплекс которой занимает одну из ведущих позиций в мировом сырьевом балансе. И не поддается сомнению значимость эффективного использования этого комплекса в преодолении кризисных экологических явлений, формировании устойчивой экономики и обеспечении национальной безопасности на фоне завоевания прочного положения на ресурсно-сырьевом рынке мира. В то же время в последние годы положение с минерально-сырьевой базой Российской Федерации ухудшилось, что связано с резким сокращением геологоразведочных работ и, соответственно, с усилением процесса «проедания» ранее накопленных запасов первичных ресурсов. В то же время неполное использование всего спектра природных ресурсов, включая минерально-сырьевые, водные, земельные, лесные и биологические, наносит трудно восполняемый ущерб экономике страны. С особой остротой встали проблемы Севера. Одним из способов сохранения уникальной экосистемы российского Севера является щадящее и рациональное использование природного потенциала.

Государственная экологическая политика должна включать и экологизацию налоговой системы, которую можно рассмотреть в экономическом и правовом аспектах: экономический аспект ориентирован на взаимосвязь налоговых реформ с экономическими показателями охраны окружающей среды и природопользования (размеров экологического ущерба; показатели затрат на снижение негативного воздействия на окружающую среду и на повышение социально-экономического эффекта); правовой аспект ориентирован на выбор оптимальной формы платы за природопользование (обязатель­ные платежи, сборы, налоги, взносы, штрафы).

В налоговом законодательстве РФ должны учитываться экологические интересы (охрана окружающей среды и природопользование) с учетом переориентации экстенсивного характера затрат на решение экологических проблем на интенсивный, который предусматривает повышенную долю затрат на создание, совершенствование и применение технологий, организационных форм и структуры производства, обеспечивающих ресурсосбережение и вовлечение отходов в хозяйственный оборот. При этом необходимо учитывать, что налоги, являясь одним из наиболее действенных экономических регуляторов общественных отношений, могут сыграть как «экологически положительную» роль, стимулируя процессы ресурсосбережения и рационального природопользования, так и вызвать прямо противоположный эффект, побуждая хозяйствующие субъекты к дальнейшему экстенсивному природопользованию. Экологизация налоговой системы должна обеспечить перераспределение налогового бремени между участниками рынка посредством постепенного перенесения налогового бремени на экологически вредные виды деятельности.

При формировании государственной экологической политики следует учитывать такую серьезную проблему, как отсутствие системной координации многочисленных отраслевых и межотраслевых государственных стратегий, а также региональных политик и программ, не связанных между собой единой социальной и экологической целью и стратегией ее реализации.

В этой связи взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти, направленное, в конечном итоге, на обеспечение согласованности интересов регионов и федерального центра, и проявляющееся в использовании установленных законодательством способов совместных действий при решении определенных задач в различных сферах управления, требует глубокого анализа и оптимизации в целях недопущения подмены реализации функций органов управления различных уровней для достижения ожидаемого результата.

Следует отметить, что в настоящее время этот процесс актуализировался в сфере охраны окружающей среды, что связанно с претворением в жизнь важных социально-экономических преобразований на фоне совершенствования федеративных взаимоотношений, а так же с декорируемой национальной экологической политикой.

Объективным основанием предоставления субъектам Российской Федерации широких полномочий в сфере охраны окружающей среды является территориальная протяженность России. Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, вод, лесов и др., демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления природопользованием и охраной окружающей среды в республике или области.

На уровне субъектов РФ отличительной особенностью правового регулирования в сфере охраны окружающей среды является более динамичный и оперативный (по сравнению с федеральным уровнем) законодательный (законотворческий) процесс, направленный на совершенствование и адаптацию действующего законодательства с учетом специфики конкретного региона, что выгодно отличает этот процесс от федерального уровня, когда между законодательной инициативой и принятием соответствующего нормативно-правового акта необходимо пройти длительную установленную процедуру.

Несомненно, что при профессиональном подходе полномочия органов местного самоуправления (муниципалитетов) в сфере охраны окружающей среды позволяют решать конкретные задачи по совершенствованию системы природопользования на их территориях даже при отсутствии совершенной законодательной базы на федеральном уровне.

Таким образом, на современном этапе развития российской экономики для совместного решения социально-экономических и экологических проблем необходима скорейшая модернизация федерального законодательства с учетом норм международного права.

В связи с этим устойчивое развитие российской экономики возможно только при реализации государственной экологической политики в условиях кардинального реформирования всей законодательной системы в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

II. Вопросы экологической политики
субъекта Российской Федерации

Правовой аспект экологических проблем Ямала

Харючи С. Н., председатель Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа

Ямал сегодня – это не только суровый климатический регион, не только газ и иные природные ресурсы.

Ямал сегодня – это ключевой субъект в развитии Севера и России в целом.

Ямал – это экспериментальная площадка для выработки правовых, административных и иных механизмов, применение которых в ожидаемой перспективе возможно и на других северных территориях нашего государства.

И в этих условиях, когда Ямал является регионом - первопроходцем, когда результаты его освоения и развития оцениваются на международном уровне, когда на его территории применяются новые формы и методы взаимовыгодного и взаимообязывающего использования недр и иных естественных богатств, необходимо особенно бережно отнестись к хрупкой и ранимой природе Севера.

Часто и у нас, и в целом в стране на первое место почему-то ставят природные ресурсы. Разумеется, это богатство бесценное и очень важное. Но все же мы, непосредственно живущие на арктических широтах, на первое место ставим состояние окружающей среды. От этого зависит наше бытие, наше здоровье. Если не будет этого, то все остальное, что мы решаем на разных уровнях публичной власти и с хозяйствующими субъектами, становится бессмысленным.

Природные ресурсы Ямало-Ненецкого автономного округа – это одно из главных достояний нашего государства. Добыча природных ископаемых, сосредоточенных на территории округа, оказывает не только определяющее влияние на экономику нашей страны, но и играет заметную роль в развитии стран ближнего и дальнего зарубежья.

Являясь ведущим газодобывающим регионом России, Ямало-Ненецкий автономный округ в свое время не смог избежать негативных последствий воздействия хозяйственной деятельности человека на окружающую среду. И сегодня для снижения последствий такого воздействия органами государственной власти автономного округа принимаются активные меры, направленные на совершенствование природоохранного законодательства.

Вопросам экологии на Ямале всегда уделялось особое внимание депутатов парламента автономного округа. И главными приоритетами для окружной власти, находящими отражение в принимаемых нормативных правовых актах, были и остаются следующие направления.

Во-первых, бережное отношение к природе и к экосистеме региона в целом, рациональное использование биоресурсов.

Во-вторых, совершенствование наукоемких технологий по разведке и добыче углеводородного сырья. Это очень важное направление, которое постоянно находится в центре внимания и является объектом обсуждения в первую очередь наших коллег, работающих в исполнительной власти автономного округа.

В-третьих, поддержка коренных малочисленных народов Севера и сохранение их уникальной культуры. Разумеется, это сложно, особенно когда идет массированное наступление на наши территории промышленной разработки месторождений полезных ископаемых. Но тем не менее, практика показывает – и это возможно, если есть добрая воля всех участников договорного процесса.

Необходимо отметить, что на сегодняшний день законодательное регулирование и природопользование на уровне субъектов Российской Федерации ограничено установлением лишь дополнительных требований к рациональному использованию природных ресурсов.

В настоящее время правотворчество автономного округа направлено на регулирование отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, включает целый комплекс окружных законов, центральное место среди которых занимает, разумеется, Закон автономного округа «Об охране окружающей среды в Ямало-Ненецком автономном округе». Мониторинг применения данного закона позволяет утверждать, что в округе созданы нормативные предпосылки для обеспечения благоприятной окружающей среды, экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, защиты природной среды и жизненно важных интересов населения от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности человека.

Также среди законов автономного округа, регламентирующих вопросы охраны и сохранения природной среды, хотелось бы выделить следующие.

Закон «О регулировании лесных отношений на территории автономного округа». Восполняя и конкретизируя нормы федерального лесного законодательства, данный окружной закон устанавливает порядок использования населением автономного округа лесных ресурсов с учетом обеспечения экологической безопасности нашего региона.

Закон автономного округа «Об особо охраняемых природных территориях автономного округа». Здесь созданы нормативные предпосылки организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, установлены дополнительные механизмы по обеспечению их экологической безопасности.

Следующий - закон автономного округа под названием «О защите населения и территорий автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера». Данный закон определяет общие организационно-правовые нормы в области защиты, в том числе окружающей среды, от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера.

Кроме того, законами автономного округа регламентирован механизм реализации гражданами и организациями права на использование природных ресурсов. Это такие законы, как «О недропользовании в автономном округе» и «О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа».

Важным результатом работы парламента Ямала является Закон автономного округа «О регулировании отдельных земельных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе», который конкретизирует, дополняет положения федерального законодательства с учетом природных, социальных и экономических особенностей нашей территории, а также создает благоприятную правовую основу для более полноценной реализации гражданами и организациями на территории региона своих прав и возможностей по использованию земель.

Следует отметить, что проблематика упорядочения земельных правоотношений в округе теснейшим образом связана с повышением эффективности реализации градостроительной политики, которая регулируется градостроительным уставом автономного округа.

В области нормативного обеспечения прав и свобод коренных малочисленных народов, проживающих в округе, необходимо отметить такой значительный шаг, сделанный депутатами в этом направлении, как принятие Закона автономного округа «О территориях традиционного природопользования регионального значения в Ямало-Ненецком автономном округе». Положение данного закона нацелено на обеспечение защиты исконной среды обитания, традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера на территории автономного образования. Действие закона также направлено на сохранение биологического разнообразия как основы проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера.

В целом, давая оценку нормативно-правовых актов нашей территории, можно говорить об их нацеленности на обеспечение прав граждан на благоприятную окружающую среду, доступ к природному достоянию, защиту от чрезвычайных природных и техногенных ситуаций.

Считаю значимым для нас показателем не количество, а качество принимаемых в округе законодательных актов. Неоднократно отмечался уровень принимаемых нами законов, нормативных актов в рамках федерального округа и на федеральном уровне. Мы, разумеется, этим очень гордимся.

Поэтому необходимо, чтобы законы как федерального, так и регионального уровня в сфере недро - и природопользования действительно работали, учитывая специфику самой территории и интересы коренного населения. При этом работа по совершенствованию законодательства о недрах и иных природных ресурсах, охране окружающей среды должна проводиться в согласованном взаимодействии между федеральным и региональным уровнями власти для обеспечения единства правового регулирования.

Особо следует отметить, что нам необходимо учитывать специфику каждого региона, особенно расположенного в арктических, северных широтах и в регионах Дальнего Востока. В данном случае, разумеется, я имею в виду наш Ямало-Ненецкий автономный округ, который является уникальным местом, которое сочетает в себе неповторимую природу, большое количество энергетических ресурсов и, наконец, традиционные виды хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.

На участке земли в одно время и в одном месте сконцентрировано более 200 только нефтегазовых месторождений
мирового значения, самое большое в мире стадо северного домашнего оленя и огромные запасы ценнейших рыб сиговых пород (в наших водоемах одна треть мировых запасов сиговых пород рыб). И самое главное, Ямал – это одна из древнейших цивилизаций северных народов.

Игнорирование этих особенностей может привести к дисбалансу между промышленным развитием и освоением Севера и интересами населения, и прежде всего интересами коренных малочисленных народов, жизнеобеспечение которых станет невозможным без сохранения привычных для них биологических ресурсов и естественной среды проживания.

Считаю необходимым подчеркнуть, что основным условием развития природоохранного законодательства является четкая гражданская позиция каждого из нас. Приоритетными являются следующие направления.

Во-первых, необходимо провести анализ законодательства в области экологического контроля с целью ликвидации дублирования полномочий органами власти разных уровней.

Второе. Необходимо обеспечить разработку единых стандартов оценки природных ресурсов в количественном и качественном выражении, определив нормативы их оптимального и эффективного использования, сопоставить результаты добычи и объемы потребления ресурсов с ущербом, причиняемым окружающей среде и здоровью наших граждан.

Третье. Сегодняшнее время требует скорейшей разработки федеральных законов об этнологической экспертизе, в первую очередь на территориях проживания граждан, ведущих традиционный образ жизни, - на территории Севера, Сибири и Дальнего Востока. Это как раз те богатейшие территории, где расположены основные природные богатства. Учитывая сегодняшние задачи, которые ставятся руководством нашей страны, этот вопрос должен стоять на повестке дня в срочном порядке.

Четвертое - об экологическом контроле. В этих законах должны быть закреплены все виды экологического контроля, определены основные принципы, порядок его организации и осуществления. Сегодня они вроде есть, вроде даже и много, но наблюдаются неэффективность и, попросту говоря, отсутствие каких-либо возможностей контроля за состоянием окружающей среды и использованием биологических ресурсов. Каждый сам по себе самостоятельно не может эти вещи осуществлять, тогда как браконьеры очень даже вооружены всем необходимым.

Пятое. Необходимо ускорить подготовку заключения на проект федерального закона о дополнениях в Земельный кодекс Российской Федерации в части установления безвозмездного срочного пользования коренными малочисленными народами Севера земельными участками для традиционного природопользования. Этот вопрос очень давно поднимается, в том числе и институтами гражданского общества, общественными организациями, но, к сожалению, пока не разрешен.

Подход к развитию Севера должен бы быть действенным, разумным и целесообразным, основанным на жизненной необходимости и здравом смысле и, безусловно, реализован на законодательном уровне.

III. Экологические проблемы
в оценках аналитиков и экспертов

Исполнение поручений Президента Российской Федерации
в экологической сфере в годах

Здоровец Я. И., главный консультант отдела национальной безопасности Аналитического управления Аппарата Совета Федерации

Внимание к проблемам экологии усиливается во всем мире, в том числе благодаря популяризации в СМИ темы изменения климата и нарастания количества техногенных и природных катастроф по причине хозяйственной деятельности человечества. Россия участвует во многих международных мероприятиях, на которых ставится задача противостояния глобальным экологическим и связанным с ними климатическим вызовам. Именно после присоединения Российской Федерации заработал Киотский протокол[1], и сейчас Россия является активным участником переговоров о его дальнейшей судьбе. Положительным эффектом от освещения в СМИ природных катастроф, проблем климата и экологии стало повышенное внимание к ним не только со стороны политиков и ученых, но и широкой общественности. Во многих странах появились программы, направленные на снижение выбросов, утилизацию мусора, вторичное использование отходов, снижение потребления энергии. Так, авария на АЭС «Фукусима» оказала серьезное влияние не только на общественное мнение, но и на позиции государств, МАГАТЭ. В России в последние годы также стало интенсивно формироваться и модернизироваться экологическое законодательство.

О возрастающем внимании к экологическим проблемам свидетельствует, в частности, целый ряд поручений Президента Российской Федерации по теме «экология и климат»[2]. Так, по данным на декабрь 2011 года, было 48 новых поручений, снято с контроля 10 поручений.

Основные поручения были сформулированы Президентом Российской  Медведевым в годах. В мае 2010 года на заседании президиума Госсовета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды Президент поставил задачу совершенствования системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду, перехода на принципы наилучших доступных технологий. В июне 2011 года на заседании президиума Государственного совета по вопросам обеспечения экологической безопасности и ликвидации накопленного экологического ущерба (9 июня 2011 года, г. Дзержинск) Президент вынужден был констатировать фактический срыв реализации поручения: «По итогам этого президиума мною было дано поручение № 1640, которое было направлено на совершенствование госрегулирования в сфере охраны окружающей среды. Я вчера начал разбираться (когда встречался с руководителями экологических неправительственных организаций), посмотрел данные: оно практически сорвано, потому что большая часть нормативного материала, который должен был быть подготовлен, не подготовлена»[3].

Часть поручений 2010 года была выполнена с опозданием. Например, было поручено до 1 декабря 2010 года внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, направленных на повышение эффективности организации государственного экологического мониторинга. Однако проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности организации государственного экологического мониторинга» был внесен в Государственную Думу только в апреле 2011 года, 9 ноября 2011 года закон одобрен Советом Федерации, 21 ноября 2011 года подписан Президентом РФ. Данным законом создается Единая система государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), объединяющая в себе такие виды мониторинга как: мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды, атмосферного воздуха, радиационной обстановки, объектов животного мира, экологической системы озера Байкал и другие.

В июле 2011 года Правительством России в Государственную Думу внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». Законопроект подразумевает совершенствование системы нормирования и стимулирования, переход предприятий на принципы наилучших доступных технологий, которые работают в большинстве развитых стран мира. Внедрение законопроекта предусматривается несколькими этапами в период с 2012 по 2021 год. Горизонт планирования по этому закону – 2026 год.

Законопроект призван поэтапно перевести государственное регулирование охраны окружающей среды на современный уровень на основе технологического нормирования и внедрения наилучших доступных технологий, а также методов экономического стимулирования хозяйствующих субъектов, применяющих данные технологии. Такой подход является позитивным сдвигом в сторону формирования механизмов технологического стимулирования по сравнению с базовым Федеральным законом «Об охране окружающей среды», в котором цель экологической политики сформулирована в самом общем виде и лишь декларативно упомянуты наилучшие существующие технологии.

В предложенном законопроекте с 2014 года допускается проектирование новых объектов только на принципах наилучших доступных технологий, а с 2016 года устанавливается запрет на ввод в эксплуатацию объектов, чьи выбросы и сбросы не соответствуют указанным принципам, если проектирование не начато ранее указанного периода. Вводится система стимулов для экологической модернизации предприятий, используется вся система экономического стимулирования, которая существует в законодательстве: субсидирование процентной ставки; ускоренная модернизация; зачет платы за негативное воздействие в инвестиции по модернизации предприятий[4].

Однако анализ показывает, что законопроект носит в большей степени фискальный, чем собственно природоохранный характер. Акценты в нем сделаны на взимании платы за загрязнение, а не на природоохранную деятельность через технологическое развитие. Нет четкости в определении объекта, оказывающего воздействие на окружающую среду (ст.4, пункт в), что дает возможность произвольных трактовок. Нет и четких критериев классификации объектов, вместо этого дана отсылочная норма к Правительству Российской Федерации.

Важно отметить, что в европейской практике использования наилучших доступных технологий ключевым элементом стала инфраструктура, включающая специализированные государственные институты, занимающиеся анализом, мониторингом, информированием заинтересованных субъектов, внедрением соответствующих технологических и экологических стандартов, выпуском и обновлением соответствующих справочников по отраслям. В предложенном законопроекте все это неявно возлагается на «уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти»[5].

К настоящему моменту Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации подготовило пакет экологических законопроектов[6], которые частично уже приняты, частично находятся на рассмотрении в Государственной Думе.

Помимо того ведется большая практическая работа. Например, по обустройству особо охраняемых природных территорий. Для этого подготовлена программа развития на три года[7]. Предполагается, что ее реализация позволит увеличить количество посещений с 6,5 миллиона до 12 миллионов к 2013 году. Инфраструктура заповедников создается только за счет государства, поэтому услуги там будут предоставляться по минимальным ценам. Министр природных ресурсов и экологии отметил: «Если бы была возможность в тех же объемах, в пределах 800 миллионов рублей ежегодно, продолжить эту программу на годы, то мы бы закончили дооборудование всех особо охраняемых природных территорий России и вышли бы на качественно другой уровень возможностей экологического туризма»[8].

В 2011 году по итогам заседания президиума Государственного совета в г. Дзержинск был сформулирован новый блок поручений, часть из которых направлена на ускорение принятия подготовленных законопроектов и уже начала реализовываться. Так, Правительству Российской Федерации и Государственной Думе Российской Федерации было поручено до 15 июля 2011 года подготовить к первому чтению проект федерального закона, направленного на защиту морской среды от загрязнений нефтью при освоении месторождений углеводородного сырья на континентальном шельфе во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации. 22 июня 2011 года Президиум Правительства РФ одобрил законопроект, который направлен на обеспечение защиты морей от разливов нефти и нефтепродуктов. 4 июля 2011 года Правительство РФ внесло проект Федерального закона «О внесении изменений в федеральные законы «О континентальном шельфе Российской Федерации» и «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»[9]. Законопроект направлен в Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии. Одним из новшеств законопроекта стало обязательное наличие плана по предупреждению и ликвидации экологических катастроф при проведении работ по разведке и добыче, транспортировке и хранению нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе.