Проблемы внедрения управления, ориентированного на результат в органах местного самоуправления (стр. 12 )

В случае если действующая (утвержденная) целевая программа, (подпрограмма) предусматривает достижение ряда результатов, которые могут быть отнесены к различным тактическим задачам и целям органа местного самоуправления, и в рамках указанной программы невозможно провести однозначное аналитическое (экспертное) распределение объема бюджетных расходов по указанным задачам и целям необходимо следующее:

наименование программы указывается для каждой тактической задачи, решению которой способствует реализация программы;

при втором и последующих упоминаниях программы добавляется слово "повторно" к ее названию;

сумма расходов по программе отражается во всех строках, в которых упоминается программа (с выделением в общей сумме «повторного счета»);

при определении общей суммы программных расходов, объем расходов по программе учитывается один раз.

Кроме того, в данном разделе приводится краткое пояснение (обоснование) сложившейся и (или) планируемой структуры расходов, дается характеристика тенденций ее изменения в отчетном и плановом периоде, рассматриваются факторы, влияющие на эти тенденции.

6. Подготовка раздела V «Результаты произведенной оценки результативности бюджетных расходов»

Пятый раздел содержит итоговую информацию о деятельности органа местного самоуправления за отчетный период. Осуществляется анализ и обоснование взаимосвязи объема (структуры) расходов и результатов деятельности органа в отчетном и плановом периоде, а также количественная оценка результативности бюджетных расходов и тенденций ее изменения, обосновываются меры, направленные на ее повышение.

На основании данных о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей деятельности (непосредственных и конечных), а также затрат в разрезе тактических задач, программ и, при необходимости, отдельных мероприятий производится оценка результативности деятельности органа местного самоуправления.

Оценка производится по следующим направлениям:

1)  Степень достижения целей, решения тактических задач органа местного самоуправления;

2)  Степень соответствия запланированному уровню затрат;

3)  Отклонения показателей результатов деятельности и затрат на отчетный год от плановых показателей на этот год и аргументированное обоснование причин такого отклонения, включая:

обоснование ситуаций, когда показатели по целям выполнены, а по соответствующим им задачам или программам – не выполнены, а также ситуаций, когда показатели по целям не выполнены, а по соответствующим им задачам или программам – выполнены;

обоснование ситуаций, когда недостигнутые плановые показатели отчетного периода устанавливаются в качестве плановых показателей планового периода;

обоснование ситуаций, когда сочетается значительное недовыполнение одних задач и перевыполнение других;

обоснование ситуаций значительного перевыполнения по большинству плановых показателей.

4)  Отклонения плановых показателей результатов и затрат на очередной плановый год от плановых показателей на указанный год, определенных в предшествующем году, и аргументированное обоснование причин такого отклонения.

Для выявления степени достижения запланированных результатов и намеченных целей, фактически достигнутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями с формированием абсолютных и относительных отклонений.

Для выявления степени достижения запланированного уровня затрат, фактически достигнутые результаты сопоставляются с их плановыми значениями, с формированием абсолютных и относительных отклонений. По капитальным затратам оцениваются объемы ввода в действие основных фондов на «вложенный рубль» и сокращение объемов незавершенного строительства.

При проведении оценки рекомендуется провести расчет и анализ динамики следующих аналитических показателей:

экономическая эффективность - соотношение непосредственных результатов деятельности, результатов, полученных и планируемых для достижения в рамках тактических задач, программ, программных мероприятий, с затратами на их достижение. Оценки экономической эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.

общественная эффективность - соотношение общественно значимого эффекта деятельности (показателя конечного результата деятельности или его изменения) по отношению к непосредственным показателям деятельности. Оценки общественной эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.

общественно-экономическая эффективность - соотношение величины достигнутого и планируемого в результате решения тактической задачи конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение. Оценки общественно - экономической эффективности формируются для отчетного периода и для планового периода.

Для выявления показателей экономической эффективности осуществляется сопоставление показателей эффективности на плановый период с показателями прошлых лет, а также с доступными данными по другим исполнительным органам государственной власти.

По показателям общественно-экономической эффективности может быть произведен сравнительный анализ конечных показателей деятельности с другими регионами по аналогичным сферам компетенции.

По каждому направлению, в случае существенных различий (как положительных, так и отрицательных) между плановыми и фактическими значениями показателей, а также показателями разных лет, должен быть проведен анализ факторов, повлиявший на данное расхождение. При этом рекомендуется выделять две группы факторов:

внутренние факторы (на которые исполнительный орган государственной власти мог влиять);

внешние факторы (на которые орган местного самоуправления не мог влиять, включая форс-мажорные обстоятельства).

При проведении анализа влияния внешних факторов на достижение плановых показателей отдельно указывается влияние, которое было оказано на достижение плановых показателей другими исполнительными органами государственной власти.

Для каждой группы факторов по возможности оценивается ее влияние на отклонение показателя от плановых (прогнозируемых) значений.

По результатам анализа факторов обосновывается изменение целей, тактических задач, целевых показателей (относительно показателей прошлых лет, либо намеченных в прошлых бюджетных циклах), состава показателей, прекращение либо инициирование бюджетных программ, а также изменение расходов по сравнению с предыдущими периодами.

В данном разделе Доклада должны также быть приведены мероприятия, которые орган местного самоуправления наметил осуществить с целью повышения эффективности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами, а также оценить количественно эффект от осуществления этих мероприятий (в виде экономии расходов или увеличении результатов при данном объеме расходов). Указанные оценки должны быть представлены в Приложении к Докладу.

В число направлений, которые могут быть отражены в данном разделе, следует отнести:

1)  Меры по оптимизации бюджетной сети:

уточнение реестра бюджетных учреждений субъектов бюджетного планирования;

создание системы оценки деятельности бюджетных учреждений в исполнительных органах государственной власти;

организация, методическое руководство и контроль работ по подготовке и реализации мероприятий по оптимизации бюджетной сети в подведомственных органах исполнительной власти.

2)  Меры по расширению сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования:

разработка порядка и процедур формирования ведомственных целевых программ (Методические указания);

подготовка методических указаний по подготовке бюджета органа местного самоуправления в разрезе структурных подразделений и ведомственных целевых программ;

организация, методическое руководство и контроль работ по подготовке и реализации мероприятий по расширению применения программно-целевых методов бюджетного планирования в подведомственных органах исполнительной власти.

3)  Меры по распределению ассигнований между подведомственными республиканскими службами, агентствами, государственными учреждениями с учетом результатов их деятельности:

совершенствование процедур распределения ассигнований, в т. ч.:

—  анализ действующих принципов распределения ассигнований между подведомственными получателями бюджетных средств;

—  разработка формализованных порядка и процедур распределения ассигнований между структурными подразделениями органа местного самоуправления, подведомственными получателями бюджетных средств на основе результатов деятельности;

организация, методическое руководство и контроль работ по подготовке и реализации мероприятий по формализованному распределению ассигнований между получателями бюджетных средств подведомственных исполнительному органу государственной власти учреждений.

4)  Меры по совершенствованию системы государственных закупок:

совершенствование системы государственных закупок органами местного самоуправления;

анализ действующей ведомственной нормативной и методической базы органа местного самоуправления по организации государственных закупок товаров и услуг (в т. ч. НИР и НИОКР);

разработка предложений по развитию и корректировке ведомственной нормативной и методической базы по организации государственных закупок товаров и услуг;

организация, методическое руководство и контроль работ по совершенствованию организации государственных закупок в подведомственных органах исполнительной власти.

5)  Совершенствование механизма мониторинга эффективности бюджетных расходов:

разработка системы мониторинга и контроля эффективности деятельности структурных подразделений, подведомственных учреждений, создание системы стимулов;

разработка системы мониторинга и контроля эффективности деятельности государственных служащих – сотрудников органа местного самоуправления.

6)  Меры по повышению качества контроля соблюдения бюджетного законодательства

анализ действующей системы внутреннего контроля с целью выявления сильных и слабых сторон;

разработка Концепции ведомственной системы внутреннего контроля (подчиненность, принципы, задачи и сферы ответственности, организация работы, методы, отчетность, порядок работы, взаимодействие с другими органами государственного контроля);

разработка порядка и процедур ведомственного внутреннего контроля;

разработка и реализация плана мероприятий по проведению внутренних проверок.

7)  Меры по изменению организационной структуры органа местного самоуправления, осуществляемые с целью приведения ее в соответствие с требованиями среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты:

образование новых структурных подразделений и/или изменение функций существующих;

изменение системы взаимодействия между структурными подразделениями, структуры информационных потоков и механизмов принятия решений;

введение персональной ответственности за реализацию запланированных целей, задач, результатов;

введение должностей менеджеров программ (подпрограмм).

8)  Меры по повышению экономичности отдельных статей бюджетных расходов, в т. ч. в подведомственных бюджетных учреждениях

меры по энерго - и ресурсосбережению;

меры по реализации механизмов стратегического планирования использования информационных технологий;

меры по совершенствованию механизмов управления человеческими ресурсами.

МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УправлениЯ по результатам

Основные норммативные акты

1) Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01г. № 000 (ред. от 01.01.2001 г.) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»

- Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 – 2006 годах;

- Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

2) Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»

3) Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. «Об утверждении положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 – 2008 годы»

Цели:

Внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, позволит:

- Повысить эффективность деятельности СБП, направленной на достижение общественно-значимых результатов;

- Более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений;

- Повысить эффективность использования ресурсов

Проблемы:

-  Отсутствие взаимосвязи между размерами выделяемых ассигнований и мероприятиями, направленными на достижение социально-значимых результатов;

-  Отсутствие методики расчета показателей по ряду важнейших направлений деятельности

-  Отсутствие у государственных и муниципальных служащих необходимых знаний и навыков

Основные инструменты внедрения программно – целевых методов бюджетного планирования

n  Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы)

n  Совершенствование методологии разработки и реализации целевых программ

n  Использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ

n  Распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ

n  Расширение полномочий администраторов бюджетных программ

Основной инновационный инструмент бюджетирования, ориентированного на результат – ДОКЛАД о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД)

Ведомственные целевые программы - основной элемент, устанавливающий взаимосвязь между непосредственной деятельностью органа власти и размером бюджетных ассигнований.

Задачи

1) Совершенствование нормативно-правовой базы

2) Автоматизация процесса подготовки Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (СБП)

3) Внедрение системы внутреннего аудита

4) Совершенствование системы мониторинга деятельности СБП

5) Внедрение управления по результатам на региональном и муниципальном уровне

6) Обучение сотрудников

Автоматизация процесса подготовки ДРОНДов

- Упрощение процесса подготовки Докладов

- Обеспечение подготовки Докладов в единой, унифицированной форме

- Возможность более качественного и быстрого анализа Докладов

- Упрощение процесса подготовки Сводного доклада Правительства РФ

Система внутреннего аудита

- Регулярное наблюдение и оценка (мониторинг) результатов деятельности

- Анализ взаимосвязи текущей деятельности с запланированными целями и задачами

- Своевременное выявление и устранение ошибок и отклонений в работе

- Обеспечение руководства ОИВ, ОМСУ достоверной информацией о реализации целей, задач и программ

Совершенствование системы мониторинга деятельности СБП

- Определение показателей, необходимых для оценки деятельности СБП

- Разработка методик по расчету показателей

- Организация процесса мониторинга показателей

- Внедрение управления по результатам на региональном и муниципальном уровне

– Создание комплексной системы планирования в Российской Федерации, направленной на более эффективное достижение общественно-значимых результатов

- Координация деятельности всех уровней власти при реализации стратегических целей Российской Федерации

- Повышение эффективности системы управления в субъектах Российской Федерации

Обучение сотрудников

- Подготовка программ обучения и необходимых учебных материалов

- Подготовка преподавательского состава

- Проведение семинаров и тренингов

- Организация централизованного обучения сотрудников

Оценка эффективности деятельности органов

исполнительной власти

Особенности государственного управления

1. целям государственного управления свойственны «органические» проблемы: они плохо количественно формализуются, имеют долгосрочный характер, на их достижение влияют не только органы исполнительной власти, ответственность за их достижение размыта.

2. клиенты не предъявляют претензий к качеству услуг государственного управления, а органы исполнительной власти, как правило, стремятся удовлетворить не клиента, а финансирующий орган.

3. государство располагает уникальным ресурсом – правом принуждения.

4. органы исполнительной власти не склонны к риску из-за строгой внешней оценки.

Основные направления бюджетной реформы:

•  «управление результатами» вместо «управления затратами»

•  жесткие бюджетные ограничения, разделение действующих и принимаемых обязательств

•  увеличение горизонта бюджетного планирования

•  расширение использования методов программно-целевого планирования

•  расширение полномочий главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств

Показатели результативности

Инструмент контроля результата деятельности органа исполнительной власти

– система показателей результативности

Показатели результативности разных типов используются

•  при постановке целей органа

•  при планировании деятельности

•  при обосновании расходов

•  при проведении оценки результатов деятельности

Показатели результативности обеспечивают возможность контроля со стороны

•  общества

•  потребителя услуг

•  самого органа исполнительной власти

•  правительства (заказчика)

Типы показателей результативности

Системе «цели – процедуры – ресурсы» соответствует иерархическая система показателей результативности трех типов:

показатель конечного эффекта - показатель, отражающий состояние целевой группы;

показатель непосредственного результата - показатель, отражающий характеристики выполненной работы;

показатель использования ресурсов - показатель, отражающий технологию использования ресурсов в процессе создания непосредственного результата деятельности ОИВ при заданных бюджетных ограничениях и для достижения целевых значений показателей непосредственного результата;

Эти три типа показателей охватывают все разнообразие наименований показателей результативности и отражают все составляющие управления – объект управления (целевая группа, сфера воздействия), субъект управления и стоимость управления.

Системность показателей результативности

система показателей результативности трех типов:

показатель конечного эффекта

показатель непосредственного результата

показатель использования ресурсов

позволяет планировать и проконтролировать:

•  влияние ОИВ на целевую группу

•  объем и качество предоставленных услуг

•  деловые процессы органа исполнительной власти

•  стоимость оказания услуги

Совокупность показателей конечного эффекта и непосредственного результата представляет собой иерархию, в которой каждому показателю конечного эффекта соответствует некоторый набор показателей непосредственного результата.

Один показатель непосредственного результата может соответствовать разным показателям конечного эффекта.

Иерархия показателей результативности отражает декомпозицию цели в тактические задачи: показатель непосредственного результата объясняет, за счет чего обеспечивается показатель конечного эффекта.

Потенциал показателей результативности

При определении (обсуждении, выборе) показателя результативности могут быть преодолены характерные проблемы, вызванные самой сущностью государственного управления:

Цели государственного управления плохо поддаются формализации, часто встречаются эмоциональные формулировки, которые трудно использовать в процессе управления.

Трудности с определением единой характеристики целевой группы.

Существует большое количество внешних факторов влияния на состояние целевой группы, порождающих как положительные, так и отрицательные эффекты.

Временной лаг между принятием решения (выполнением мероприятия) и проявлением его эффекта может превышать горизонт планирования, и цель, таким образом, становится неконтролируемой.

Показатель конечного эффекта

Показатель конечного эффекта (outcome measure) должен отражать изменение состояния целевой группы (объекта управления) вследствие деятельности органа исполнительной власти.

Пример 1. «доля населения, имеющая постоянный доступ к локальной и междугородной телефонной связи».

Пример 2. «доля населения, удовлетворенная качеством традиционных услуг связи (почта, телеграф)».

Пример 3. «доля населения, пользующегося сетью Интернет или электронной почтой не реже одного раза в неделю».

Пример 4. «доля населения, имеющая постоянный доступ к инфокоммуникационной инфраструктуре».

Показатель непосредственного результата

Показатель непосредственного результата (output measure) – отражает характеристики самого органа исполнительной власти: управленческое воздействие в виде оказанных услуг, произведенных товаров, выполненных работ, а может заключаться в реализации установленных процедур, обеспечении деловых процессов.

Пример 5. «доля отремонтированных дорог в объеме требующих ремонта дорог в текущем году».

Пример 6. «доля дорожного покрытия, требующая ремонта до истечения нормативного срока эксплуатации»

Пример 7. «доля населения, имеющего оперативный доступ к подключенному к сети персональному компьютеру (время в пути к пункту общественного доступа не более получаса, время ожидания не более 15 минут)».

По сравнению с показателями конечного эффекта показатели непосредственного результата проще формулируются, их исполнение легче контролируется, и поэтому высока вероятность вытеснения ими показателей конечного эффекта.

Показатели использования ресурсов

Принципиальное отличие показателей использования ресурсов от показателей конечного эффекта и показателей непосредственного результата: они не являются обязательством субъекта бюджетного планирования.

При оценке результата оказания услуги отклонение фактического значения показателя использования ресурсов от целевого значения является сигналом к поиску возможной лучшей технологии оказания услуги.

Возможные перевыполнения плановых значений, так же как и недовыполнение – это сигнал к реорганизации деловых процессов или к перераспределению средств.

Показатели использования ресурсов позволяют формализовать и вынести на обсуждение инициативы организаций, предоставляющих услуги.

Методика оценки эффективности

Основа методики – три базовых критерия оценки эффективности: результативность, производительность и экономичность – критерий «3Е» (effectiveness, efficiency, economy).

Результативность расходов, определяемая как степень достижения поставленных целей и планируемых объемов бюджетных услуг, является основным, конечным показателем эффективности.

Оценка эффективности бюджетных расходов, предлагаемая в методике, состоит в формализованном сопоставлении рассчитанных или установленных экспертным путем индикаторов результативности, производительности и экономичности с плановыми значениями, образцами лучшей практики, стандартами и нормативами.

Апробация Методики (на примере пилотной услуги «обеспечение права граждан на основное общее образование») проведена в муниципальной средней школе.

1. сбор информации, заполнение форм

Данные были взяты в значительной мере из смет расходов школы и балансов школы за три года, бюджетной отчетности, аналитических материалов школы. Недостающие сведения были записаны со слов директора школы.

2. оценка исполнения целевых (плановых) показателей результативности.

3. определение весов показателей результативности для проведения интегральной оценки эффективности оказания бюджетной услуги (методом регрессионного анализа или экспертно).

4. расчет индикаторов результативности бюджетных расходов (ИР(кэ), ИР(нр), ИР(рес)) и интегрального показателя эффективности реализации способа оказания бюджетной услуги (ИРЕЗ).

Были получены следующие интегральные оценки:

для показателей конечного эффекта: ИР(кэ) = 0,925;

для показателей непосредственного результата: ИР(нр) = 0,939;

для показателей использования ресурсов: ИР(рес) = 0,832;

для интегрального показателя эффективности реализации способа оказания бюджетной услуги: ИРЕЗ = 0,8814.

5. анализ результатов расчета интегрального показателя эффективности реализации способа оказания бюджетной услуги (ИРЕЗ) и индикаторов результативности бюджетных расходов (ИР(кэ), ИР(нр), ИР(рес)).

На основе анализа значений сводных показателей результативности (конечного эффекта, непосредственного результата и использования ресурсов):

1. определены «узкие места», то есть причины появления данного значения интегрального показателя эффективности оказания бюджетной услуги;

2. сформулированы предложения

по изменению объема финансирования данной бюджетной услуги;

по изменению структуры затрат;

по организации исполнения бюджета.

общая оценка на уровне анализа набора условных рангов значений индикаторов результативности бюджетных расходов {1; 1; 0}

имело место неправильное планирование структуры затрат, были завышены требования к качеству ресурсов или использовалась неоправданно дорогая технология оказания бюджетной услуги;

имело место плохое управление со стороны бюджетополучателя, субъекта бюджетного планирования или финансового управления при оказании услуги (например, средства не были выделены вовремя или не были израсходованы);

исполнение целевых значений показателей конечно эффекта и непосредственного результата является результатом расходов прошлых периодов.

Два первых вывода задают поле поиска решений по повышению эффективности расходов бюджета и совершенствованию структуры расходов.

Таблица 10

Сравнительный анализ индивидуальных индикаторов

результативности бюджетных расходов

показатели конечного эффекта	показатели непосредственного результата	2002	2003 (п)	2003 (ф)	2004 (п)	ИРj(i)(нр) (2003)
Доля детей, имеющих оценку по ЕГЭ не меньше 70 баллов	доля продолживших обучение в старших классах среди получивших основное общее образование.	83	95	89	94
доля выпускников, имеющих средний балл аттестата об основном общем образовании не ниже 4,0	50	60	55	57	0,9166
доля записавшихся в профильные старшие классы (например, в математические) среди поступивших в старшие классы.	70	65	70	70	1,0769
доля учеников, ни разу не оставленных на второй год при получении основного общего образования	0,04	0,01	0,01	0,01	1
доля учителей, участвующих в программах повышения квалификации	0,16	0,32	0,15	0,23	0,4807

Сравнительный анализ индивидуальных индикаторов результативности бюджетных расходов ИРk(j(i))(рес) показал, что в наименьшей степени исполнены целевые значения по показателям «доля учителей, прошедших курсы повышения квалификации в текущем году», «доля учителей, читающих не более одного предмета», «доля учителей, фактическая нагрузка которых совпадает с установленной по закону».

Таблица 10

Сравнительный анализ использования ресурсов

Показатели непосредств. результата	Показатели использования ресурсов	2002	2003 (п)	2003 (ф)	2004 (п)	ИРk(j(i))(рес) (2003)
доля учителей, участвующих в программах повышения квалификации	доля классов с количеством учеников не больше 25 человек	0,7	0,7	0,65	0,72	0,9285
доля детей, обучающихся в первую смену	0,5	0,6	0,52	0,6	0,8666
доля учителей с высшим образованием	0,9	0,967	0,9	0,9	0,9310
доля учителей, прошедших курсы повышения квали-фикации в текущем году	0,133	0,333	0,2	0,233	0,6
доля учителей, читающих не более одного предмета	0,567	0,97	0,63	0,933	0,65
доля учителей, фактичес-кая нагрузка которых совпадает с установленной по Закону	0	0,2	0	0	0

На основе полученных в ходе сравнительного анализа результатов и анализа бюджетной и бухгалтерской отчетности сформулированы две причины неисполнения целевых значений показателей результативности в части показателей использования ресурсов: