Комментарий к Земельному кодексу (стр. 14 )

Ограничения прав на земельные участки подразделяются на общие и специальные. К общим ограничениям можно отнести обязанность землепользователей соблюдать определенные природоохранные, ветеринарные, санитарные и иные правила федерального, регионального и местного уровня. Например, на всей территории России запрещено без специального разрешения выращивать некоторые растения, из которых добываются наркотические средства.

Наряду с этим на многие земли наложены специальные ограничения, вызванные их местоположением или иными обстоятельствами. На практике такого рода ограничения получили название земельно-планировочных. Эти ограничения касаются как собственников, так и лиц, не являющихся собственниками земельных участков.

Земельно-планировочные ограничения имеют несколько разновидностей. Исторически наиболее известные из них - сервитуты, т. е. ограничения, установленные в интересах соседей.

Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими или даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство. И наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего ее застроить, могут потребовать постройки современных, в т. ч. высоких, зданий.

К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды. Например, если на территории, предназначенной для создания водохранилища, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, на устройство прудов, производство земельных улучшений и иные подобные работы, то потери при затоплении и при прокладке каналов окажутся больше. Чтобы этого не произошло, на землепользователей накладываются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций.

Резервирование территорий может происходить при планировании создания не только водохранилищ, но и крупных промышленных предприятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных дорог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование может происходить в рамках, надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территориальных (комплексных) планов. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты планировки населенных пунктов, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие. Эти документы принимаются на 20-25 лет, и в прямой зависимости от их сроков действуют ограничения, вызванные резервированием земли.

Четкой процедуры объявления о резервировании земель, об изменениях в программе резервирования и об ее отмене в действующем законодательстве (кроме, например, законодательства г. Москвы) не предусмотрено. Это упущение закона неблагоприятно сказывается на интересах тех, кто терпит ограничения в использовании своих земель. К тому же закон не предусматривает компенсаций землепользователям, арендаторам, землевладельцам, собственникам за наложение на них ограничений, связанных с резервированием их земель.

Закон устанавливает общий принцип рациональности пользования землей. Нерациональное же использование земли признается правонарушением. Требование рациональности можно рассматривать как общее ограничение в праве.

Так, эксплуатация участка не должна вызывать неблагоприятные хозяйственные последствия. Нельзя, например, распахивать земли, неблагополучные в эрозионном отношении, поскольку это означает порчу самой земли и загрязнение водоемов, куда попадает смытая водой почва. Нельзя размещать сельскохозяйственные культуры, требующие интенсивной химизации, в пределах водоохранных зон, в частности вблизи рек и других водоемов.

Понятие рационального использования земли включает определенную интенсивность производства. В сельском хозяйстве это означает получение такого количества сельскохозяйственной продукции с каждого гектара угодий, которое отвечало бы принятой норме. В промышленности, на транспорте, в строительстве и т. д. это требование означает такое размещение объектов, которое обеспечивает экономию площади земель (при возможном использовании также и подземного пространства).

Интенсивное использование земли не должно приводить к хищнической эксплуатации, т. е. к достижению ближайшей выгоды ценой разрушения земли. Это требование особенно актуально при краткосрочной аренде земли. Арендатор - пусть даже временный пользователь земли - обязан заботиться о плодородии угодий не только с выгодой для себя, но и для тех, кто в последующем будет использовать ту же землю в сельском хозяйстве.

С ограничением прав собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов связан государственный контроль за их деятельностью.

В сельском хозяйстве запрещение незаконного вмешательства государственных органов во внутрихозяйственное использование угодий создает необходимые условия для свободного развития технологии земледелия. В то же время в случае нарушения предписаний закона государство как орган власти вправе потребовать от любого пользователя земли исполнения установленных законом обязанностей. Если в результате действий (бездействия) пользователя возникает угроза порчи земель, снижения их плодородия и доходности, то соответствующий орган управления от имени государства может предписать безотлагательные меры по устранению правонарушений или их своевременному предупреждению.

От государственного контроля не свободны, безусловно, и частные собственники земли. Так, все без исключения лица обязаны использовать свои земельные участки в соответствии с той целью, которая была легально определена в момент отвода или предоставления земли или же впоследствии. Отклонение от целевого назначения либо оставление земли без использования признается правонарушением. Изменить целевое назначение эксплуатируемых угодий может полномочный государственный орган субъекта РФ.

Также ограничения прав на землю связаны с водоохранными зонами. Водоохранные зоны - один из видов экологических зон, создаваемых для предупреждения вредного воздействия хозяйственной деятельности. В пределах водоохранной зоны запрещается деятельность, негативно влияющая на состояние водных объектов, рыбные запасы, животных и растения водоемов. Особый режим устанавливается для прибрежных защитных полос. Размеры водоохранных зон определяются в зависимости от величины и протяженности водного объекта (для рек они колеблются от 100 до 500 м).

Порядок образования и режим водоохранных зон установлен Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23.11.96 N 1404*(26).

Осуществление государственного контроля за соблюдением режима использования водоохранных зон возложено на специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда.

ВК установлена обязательность согласования с данным органом предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам в водоохранных зонах, ведения на их территории строительных, взрывных и иных работ, влияющих на состояние вод.

В прибрежных защитных полосах запрещена распашка земель, рубка и корчевка леса, размещение животноводческих ферм и лагерей, а также другая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных ВК. К ним относятся размещение в прибрежных защитных полосах объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйства, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование.

Водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб, объявляются особо охраняемыми территориями. Порядок их образования и охраны устанавливается Правительством РФ.

Передача земли в частную собственность или иную форму владения не лишает государства права устанавливать ограничения в ее использовании в интересах охраны природы, памятников культуры, с целью соблюдения прав и законных интересов третьих лиц, а также в экстремальных ситуациях.

Законодательством об особо охраняемых природных территориях предусматривается установление буферной зоны вдоль границ соответствующего природного объекта. Режим землепользования на этих землях зависит от вида объекта и возможного неблагоприятного воздействия на данный природный объект.

Срок действия ограничений зависит от вида ограничения. Например, создание водоохранных зон осуществляется на постоянной основе, а предоставление земельного участка для обслуживания подземных коммуникаций - на срок проведения работ.

Сведения об ограничении права на земельный участок содержатся в подразд. III ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним. В записях об ограничениях (обременениях) права указывается содержание ограничения (обременения), срок его действия, лица, в пользу которых ограничиваются права, а также особенности отдельных видов ограничений.

С момента регистрации ограничения права на земельный участок ограничение считается принадлежностью данного земельного участка. При отчуждении земельного участка ограничение следует судьбе земельного участка и не может отчуждаться отдельно от него.

Глава VIII. Возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного
производства и лесного хозяйства при изъятии земельных
участков для государственных или муниципальных нужд

Статья 57. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков

1. Прежде всего необходимо обратить внимание на название главы, в которой помещена комментируемая статья. Она касается возмещения убытков не только при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд, но и во всех случаях, когда убытки возникают в результате правомерной деятельности. Это отличает данные убытки от убытков, возмещаемых в порядке ст.62 ЗК.

В п.1 ст.57 ЗК названо четыре в принципе самостоятельных основания возмещения убытков. Временное занятие земельных участков не является изъятием земель, осуществляемым в порядке их изъятия для государственных или муниципальных нужд (ст.51 ЗК). Данное установление позволяет сделать вывод, что изъятие земли для государственных (муниципальных) нужд должно осуществляться, как правило, на неопределенный срок. Действительно, вряд ли может возникнуть ситуация, когда, например, для прокладки путей сообщения земельный участок изымается временно. Отграничение временного занятия от изъятия земли для государственных (муниципальных) нужд обусловлено объективной невозможностью соблюсти довольно трудоемкий порядок такого изъятия (см. ст.279-282 ГК и комментарий к ним), поскольку требуется оперативное устранение чрезвычайных обстоятельств, вызвавших временное занятие.

Конечно, на практике могут возникнуть случаи, когда земельные участки для государственных (муниципальных) нужд не требуется изымать на неопределенный срок. Такое временное изъятие должно быть планируемым, а не осуществляться в порядке реквизиции, поскольку для землепользователя, на защиту прав и интересов которого и направлен закон, временное занятие означает временное изъятие земельного участка. Если изъятие земельного участка было произведено в порядке реквизиции, но при отсутствии соответствующих чрезвычайных обстоятельств, то это является нарушением установленного порядка изъятия земли для государственных (муниципальных) нужд и безусловным основанием для предъявления иска землепользователями, права которых нарушены таким изъятием.

Однако и в случаях временного занятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд, исходя из закрепленных правовыми актами гарантий прав землепользователей, необходимо соблюдать установленный порядок изъятия. Срок изъятия должен определяться письменным соглашением с лицом, у которого изымается земля. Возникающие при этом убытки необходимо возмещать предварительно и уточнять после освобождения изъятых земельных участков по ценам на момент освобождения в соответствии с письменным соглашением.

Большую сложность представляет отграничение от оснований при изъятии земель для государственных (муниципальных) нужд таких оснований возмещения убытков, как ухудшение качества земель в результате деятельности других лиц и ограничение прав землевладельцев, землепользователей, собственников и арендаторов земельных участков. Дело в том, что указанные убытки могут быть причинены как в связи, так и вне связи с изъятием земель (например, когда после приобретения гражданином земельного участка сельскохозяйственного назначения качество участка ухудшилось в результате деятельности расположенного поблизости предприятия, которая ранее качество земли не ухудшала). При отсутствии такой связи положения о возмещении убытков при изъятии земель для государственных (муниципальных) нужд на них не распространяются. Если же при изъятии земель очевидно, что такие убытки будут причинены (например, придется прекратить потребление воды из скважины на земельном участке), то они также подлежат предварительному возмещению. В случаях, когда специфика государственных (муниципальных) нужд не позволяет произвести предварительное возмещение (например, заранее невозможно определить, насколько ухудшится в результате деятельности предприятия, которому предоставлен изъятый земельный участок, качество соседних земельных участков), возмещение убытков должно производиться после изъятия земли при наступлении соответствующих обстоятельств.

Для более полного комментария целесообразно отметить, что при изъятии земель для государственных (муниципальных) нужд могут причиняться также убытки, указанные в пп.2 и 4 п.1 ст.57 ЗК.

2. Редакция п.2 ст.57 ЗК представляется недостаточно совершенной. Из ее буквального содержания следует, что землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков убытки, причиненные по основаниям, указанным в пп.2-4 п.1 ст.57, не возмещаются. Это находится в прямом противоречии как с п.4 ст.57 ЗК, где говорится об убытках, причиняемых именно указанным лицам, так и с фактическими земельными отношениями. Вряд ли нуждается в доказательстве то, что не только у собственников, но и у иных обладателей прав на землю может ухудшиться качество земель в результате деятельности других лиц. Поэтому следует исходить из того, что убытки субъектам права на землю могут быть причинены и подлежат возмещению по любым основаниям, указанным в п.1 ст.57 ЗК. Исключение составляют обладатели сервитутов: им возмещение убытков не производится.

В то же время формулировки п.2 ст.57 ЗК акцентируют внимание на том, кому и какие убытки должны возмещаться. Универсального ответа на эти вопросы нет, все определяется в каждом конкретном случае индивидуально. Например, если земельный участок, находящийся в частной собственности, передан в аренду, то убытки, особенно в виде упущенной выгоды, могут возникнуть как у собственника (арендодателя), так и у арендатора; если земля в аренду не сдана, то все убытки, включая упущенную выгоду, возмещаются только собственнику. Требуют соответствующего пропорционального возмещения с соблюдением положений ГК также убытки в случае, если земельный участок находится в общей собственности.

Не является основанием к отказу в возмещении убытков при изъятии земель для государственных (муниципальных) нужд собственникам земельных участков и положение пп.1 п.2 ст.57 ЗК. Такой отказ противоречил бы ч.3 ст.35 Конституции РФ, а также другим нормам ЗК и ГК.

3. В связи с решением вопроса, за счет каких средств производится возмещение убытков (п.3 ст.57 ЗК), необходимо отметить, кому предоставляются изымаемые земельные участки. Как правило, они предоставляются государственным (муниципальным) организациям (унитарным предприятиям, учреждениям), которые должны возмещать убытки за счет собственных средств, если на это не выделены отдельные бюджетные средства. Однако для государственных (муниципальных) нужд законодательство не запрещает изымать землю и предоставлять ее негосударственным организациям, которые обеспечивают их удовлетворение (например, строительство дороги федерального значения или прокладка нефтепровода акционерными обществами). В этом случае убытки должны возмещаться за счет средств указанных организаций. При этом в возмещении убытков может предусматриваться долевое участие бюджетных средств на основании соответствующих соглашений между органами государственной власти и коммерческими организациями.

Пункт 4 ст.57 ЗК направлен на реализацию положения о предварительном возмещении убытков и распространяется на любое имущество, в т. ч. на сам земельный участок. Стоимость имущества с учетом положений ст.281 ГК (см. комментарий к ней) должна быть рыночной, т. е. такой, по какой это имущество (земельный участок, строения на нем и т. д.) могло бы быть продано при добровольном отчуждении.

Согласно п.5 ст.57 ЗК порядок возмещения убытков устанавливается Правительством РФ. Указанный порядок целесообразно рассмотреть в комментарии к ст.63 ЗК.

Статья 58. Возмещение потерь сельскохозяйственного производства и потерь лесного хозяйства

1. Возмещение потерь сельскохозяйственного производства обеспечивает приоритет земель сельскохозяйственного назначения. Оно обусловлено необходимостью сохранения плодородных земель, направлено на сохранение окружающей природной среды, предотвращение вреда здоровью человека и в итоге способствует обеспечению продовольственной безопасности государства. Потери сельскохозяйственного производства, вызванные изъятием сельскохозяйственных угодий для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, выражаются в сокращении (безвозвратной потере) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшении их качества (снижении плодородия почв) под влиянием деятельности предприятий, учреждений и организаций и возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества.

Установление законодательством обязанности возмещения в связи с изъятием земель для государственных или муниципальных нужд как убытков субъектам права на землю, так и потерь сельскохозяйственного производства можно рассматривать как своеобразный запретительный механизм, направленный на сохранение сельскохозяйственных земель независимо от экономической эффективности их использования. Порядок возмещения потерь установлен Постановлением о порядке возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства.

Потери возмещаются в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель с учетом проведения на них мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв до уровня плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке). При определении затрат на эти цели под освоением новых земель (включая их окультуривание и повышение плодородия почв) понимается комплекс мероприятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельскохозяйственное использование земель, занятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими несельскохозяйственными угодьями, путем проведения мелиоративных работ (осушения, орошения, культуртехнических и других мероприятий).

Стоимость освоения новых земель взамен изымаемых для несельскохозяйственных нужд определяют исходя из нормативов, которые обеспечивают на осваиваемых землях и улучшаемых угодьях производство сельскохозяйственной продукции в объеме не менее получаемого на изымаемых земельных участках или ранее получаемого до снижения их качества. Потери, вызванные ограничением использования или ухудшением качества сельскохозяйственных угодий под влиянием деятельности предприятий, учреждений, организаций, определяются в процентах от норматива стоимости освоения новых земель пропорционально снижению качества сельскохозяйственных угодий (по кадастровой оценке земель). Для определения размера потерь используются планово-картографические материалы, данные почвенных обследований, земельного кадастра и мониторинга земель.

Размеры потерь, связанные с изъятием земель, определяются на стадии предварительного согласования места размещения объекта с уточнением при предоставлении земель. Если потери дополнительно выявились в период строительства или после введения в действие объекта, то они определяются на основании фактического отрицательного воздействия объекта на качество прилегающих сельскохозяйственных угодий.

2. Потери возмещаются в полном объеме при предоставлении сельскохозяйственных угодий во временное пользование с условием рекультивации нарушенных земель под несельскохозяйственные угодья и в размере 50% от норматива - при нанесении снятого плодородного слоя почвы на малопродуктивные или непродуктивные угодья за счет средств организаций, которым предоставляется земельный участок.

Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы утверждены Приказом Минприроды России N 525 и Роскомзема N 67 от 22.12.95*(27) во исполнение Постановления Правительства РФ от 23.02.94 N 140*(28). Они определяют общие для Российской Федерации требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, и обязательны для использования всеми юридическими, должностными и физическими лицами, в т. ч. иностранными юридическими и физическими лицами. Рекультивация осуществляется для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей. Рекультивации подлежат земли, нарушенные при:

- разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа;

- прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

- ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;

- складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;

- строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтных выработок, хранилищ, метрополитена, канализационных сооружений и др.);

- ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы;

- проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.

Затраты на рекультивацию земель включают в себя расходы на:

- осуществление проектно-изыскательских работ, в т. ч. почвенных и других полевых обследований, лабораторных анализов, картографирование;

- проведение государственной экологической экспертизы проекта рекультивации;

- работы по снятию, транспортировке и складированию (при необходимости) плодородного слоя почвы;

- работы по селективной выемке и складированию потенциально плодородных пород;

- планировку (выравнивание) поверхности, выполаживание (уменьшение угла крутизны склонов оврагов, карьеров, иных естественных и искусственных углублений земной поверхности при проведении работ по восстановлению, рекультивации, окультуриванию земель), террасирование откосов отвалов (терриконов) и бортов карьеров, засыпку и планировку шахтных провалов, если эти работы технологически невыполнимы в процессе разработки месторождений полезных ископаемых и не предусмотрены проектом горных работ;

- химическую мелиорацию токсичных пород;

- приобретение (при необходимости) плодородного слоя почвы;

- нанесение на рекультивируемые земли потенциально плодородных пород и плодородного слоя почвы;

- ликвидацию послеусадочных явлений;

- засыпку нагорных и водоотводных канав;

- ликвидацию промышленных площадок, транспортных коммуникаций, электрических сетей и других объектов, надобность в которых миновала;

- очистку рекультивируемой территории от производственных отходов, в т. ч. строительного мусора, с последующим их захоронением или складированием в установленном месте;

- устройство в соответствии с проектом рекультивации дренажной и водоотводящей сети, необходимой для последующего использования рекультивированных земель;

- приобретение и посадку саженцев;

- подготовку дна (ложа) и обустройство карьерных и других выемок при создании в них водоемов;

- восстановление плодородия рекультивированных земель, передаваемых в сельскохозяйственное, лесохозяйственное и иное использование (стоимость семян, удобрений и мелиорантов, внесение удобрений и мелиорантов и др.);

- деятельность рабочих комиссий по приемке-передаче рекультивированных земель (транспортные затраты, оплата работы экспертов, проведение полевых обследований, лабораторных анализов и др.);

- другие работы, предусмотренные проектом рекультивации, в зависимости от характера нарушения земель и дальнейшего использования рекультивированных участков.

Нормы снятия плодородного слоя почвы, потенциально плодородных слоев и пород (лесс, лессовидные и покровные суглинки и др.) устанавливаются при проектировании в зависимости от уровня плодородия нарушаемых почв с учетом заявок и соответствующих гарантий со стороны потребителей на использование потенциально плодородных слоев и пород. Снятый верхний плодородный слой почвы используется для рекультивации нарушенных земель или улучшения малопродуктивных угодий. Использование плодородного слоя почвы для целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, допускается только в исключительных случаях, при экономической нецелесообразности или отсутствии возможностей его использования для улучшения земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда.

Для озеленения и благоустройства территорий населенных пунктов и других целей, не связанных с сельским и лесным хозяйством, преимущественно используются соответствующие санитарно-гигиеническим и экологическим требованиям потенциально-плодородные слои и породы, а также плодородный слой почвы, снимаемый в черте населенных пунктов при проведении строительных и иных работ.

Сроки рекультивации определяются органами, предоставившими землю и давшими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе соответствующих проектных материалов и календарных планов. При проведении военных учений, геологоразведочных, поисковых, изыскательских и других работ, не связанных с изъятием земель, сроки рекультивации определяются по согласованию с собственниками земли, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков.

Юридическим и физическим лицам, проводящим работы по добыче полезных ископаемых, промышленному, гражданскому, водохозяйственному и иному строительству, следует обеспечивать сохранность залежей торфа или осуществлять в установленном порядке их разработку и использование для повышения плодородия почв, если проводимые работы могут привести к порче и уничтожению торфа.

3. В соответствии с Постановлением о порядке возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства потери сельскохозяйственного производства не возмещаются:

- при предоставлении земельных участков для строительства мелиоративных систем на землях сельскохозяйственного назначения;

- при предоставлении естественных кормовых угодий под строительство прудов рыбных хозяйств, рыбопитомников, нерестово-выростных хозяйств и рыбоводных предприятий;

- при отводе земель под индивидуальное жилищное строительство в границах населенных пунктов;

- при изъятии земель или ограничении использования земель в случаях отнесения земельных участков в установленном законодательством порядке к землям природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также при отводе земель под кладбища из состава государственных и муниципальных земель;

- при консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, в случаях, если виновные в деградации угодий и загрязнении земель юридические лица не установлены, а также в случаях, если виновные лица своевременно выполнили необходимые мероприятия по восстановлению деградированных сельскохозяйственных угодий и реабилитации загрязненных земель.

Данные положения не согласуются с комментируемой статьей, которая не позволяет Правительству РФ устанавливать случаи, когда потери сельскохозяйственного производства не возмещаются. Однако это не значит, что их нужно отменять. Напротив, следует подумать об изменении положений ст.58 ЗК о возмещении потерь, предусмотрев в них случаи, когда потери не должны возмещаться. Жесткая законодательная установка на возмещение потерь во всех случаях не всегда экономически оправданна.

4. Постановлением о порядке возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства потери сельскохозяйственного производства были утверждены также нормативы стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд в зависимости от типов и подтипов почв, а также субъектов РФ, которые объединены в тринадцать зон. Роскомзему предоставлялось право по мере необходимости уточнять нормативы с использованием данных государственной статистики о поквартальной индексации цен на оборудование, материалы и строительно-монтажные работы, применяемые при освоении новых земель.

Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ могут устанавливать повышающие коэффициенты (но не более чем в три раза) к нормативам стоимости освоения новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд при изъятии, временном занятии или ухудшении качества земель городов, являющихся центрами краев, областей, автономных образований, а также городов с населением более 100 тыс. человек, их пригородных зон и особых территорий (районов), имеющих уникальные почвенно-климатические условия для производства отдельных видов сельскохозяйственной продукции. Границы зон и территорий, на которые распространяются указанные коэффициенты, утверждаются в порядке, установленном для пригородных зеленых зон и территорий с особым правовым режимом.

В случаях предоставления сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд во временное пользование или в аренду (при условии последующего восстановления качества сельскохозяйственных угодий до уровня кадастровых оценок не ниже предоставленных) размер потерь сельскохозяйственного производства исчисляется в процентах к нормативам стоимости освоения новых земель. При этом за каждый год временного пользования до трех лет или аренды до десяти лет включительно взимается 5% установленного норматива. За последующие годы аренды от 11 до 20 лет за каждый год взимается 2%, от 21 до 50 лет - 1% норматива.

5. Постановление о порядке возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства противоречиво устанавливает, что средства, поступающие в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства, могут зачисляться в доход как соответствующих бюджетов субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Однако комментируемой статьей ЗК это противоречие разрешено в пользу органов местного самоуправления. Указанные средства в соответствии с Постановлением о порядке возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства могут использоваться на следующие виды работ:

- освоение новых земель под сельскохозяйственные угодья за счет земель, не используемых в сельскохозяйственном производстве, проведение работ по окультуриванию осваиваемых земель и повышению их плодородия;

- засыпку и выполаживание оврагов, освоение крутых склонов со строительством комплекса гидротехнических сооружений по защите земель от эрозии, оползней и селей;

- строительство дорог к осваиваемым земельным участкам;

- коренное улучшение сельскохозяйственных угодий, известкование и гипсование почв;

- восстановление плодородия почв деградированных сельскохозяйственных угодий, земель, загрязненных химическими и радиоактивными веществами свыше допустимой концентрации, а также земель, зараженных карантинными вредителями и болезнями растений;

- обводнение сельскохозяйственных угодий, строительство и реконструкцию оросительных и осушительных систем, защиту земель от подтопления, заболачивания, засоления и иссушения;

- создание на землях сельскохозяйственного назначения защитных лесных насаждений;

- работы по заготовке и использованию торфа на удобрение, включая строительство площадок для приготовления компостов;

- выявление деградированных сельскохозяйственных угодий и загрязненных земель, разработку мероприятий, а также оформление документов и материалов по консервации земель;

- проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других проектно-изыскательских и научно-исследовательских работ, связанных с изучением земельных ресурсов, освоением новых земель и повышением их плодородия, улучшением используемых сельскохозяйственных угодий.

Другие виды работ, связанные с освоением новых земель и улучшением сельскохозяйственных угодий, не указанные в приведенном перечне, могут выполняться за счет средств, поступающих в порядке возмещения потерь сельскохозяйственного производства, по решению соответствующего органа исполнительной власти.

6. Кроме ст.58 ЗК необходимость установления порядка возмещения потерь лесного хозяйства Правительством РФ предусмотрена также ст.85 ЛК. Однако такой порядок Правительством РФ еще не утвержден.

Постановление о порядке возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства на возмещение потерь лесного хозяйства не распространяется, так как касается только возмещения потерь сельскохозяйственного производства. Но поскольку изъятие земель лесного фонда происходит постоянно и, следовательно, потери лесного хозяйства необходимо возмещать, соответствующее постановление Правительства РФ заменяется нормативными правовыми актами субъектов РФ. Такие акты могут приниматься, поскольку лесное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что означает право субъектов РФ принимать соответствующие акты, не дожидаясь принятия федеральных актов. Данное право субъектов РФ закреплено ст.12 Закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий" и неоднократно подтверждалось решениями Конституционного Суда РФ.

Например, в Московской области во исполнение Закона Московской области от 28.07.99 N 51/99-03 "О плате за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в Московской области" (в ред. от 01.01.2001)*(29) принято Постановление Правительства Московской области от 01.01.2001 N 141/35, утвержден Временный порядок возмещения потерь лесного хозяйства и расходования средств, поступающих за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в Московской области*(30), который действует до вступления в силу порядка возмещения потерь лесного хозяйства, определяемого Правительством РФ в соответствии с ЛК. Им установлено, что перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) изъятие земель лесного фонда в Московской области является платным. Расчет платы за перевод и (или) изъятие конкретного участка лесного фонда для указанного использования осуществляется соответствующим лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством или лесхозом Министерства образования РФ. Расчет платы за перевод и (или) изъятие конкретных участков лесного фонда, расположенных в районах, в которых отсутствуют лесхозы, осуществляется Департаментом природных ресурсов по Центральному региону Министерства природных ресурсов РФ (далее - Департамент природных ресурсов) либо по его поручению лесоустроительным предприятием.