Комментарий к Земельному кодексу (стр. 5 )

В данном случае речь идет об отказе законодательства в установлении для иностранных лиц и лиц без гражданства национального режима в части возможности нахождения у этих лиц в собственности земельных участков.

Последнее правило распространяется на земельные участки, находящиеся в гражданском обороте.

Статья 16. Государственная собственность на землю

1. В соответствии с ч.2 ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Как следует из указанного положения, в Конституции РФ установлена лишь возможность нахождения земли в той или иной форме собственности, а окончательное решение вопроса о существовании в России той или иной формы собственности на землю оставлено на усмотрение федерального законодательства. ЗК в ст.15 и 16 окончательно установлено, что в Российской Федерации предусматривается максимально возможный перечень субъектов права собственности на землю, включающий в себя в т. ч. публичные образования - Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования.

Следует отметить, что п.1 ст.16 ЗК повторяет с редакционными изменениями п.2 ст.214 ГК.

2. В соответствии с законодательством РФ (в частности, согласно п.1 ст.214 ГК), государственная собственность подразделяется на два подвида - собственность Российской Федерации (федеральная собственность) и собственность субъектов РФ. Следует отметить, что Конституция РФ (ч.2 ст.9) и ГК (п.1 ст.126, п.2 ст.214), регулируя отношения собственности на природные ресурсы, в отношении земли употребляют только термин "государственная собственность", без четкого установления субъекта указанного права - Российской Федерации или ее субъектов.

Между тем, как уже было отмечено выше, ЗК и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на принципе разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами (пп.9 п.1 ст.1 ЗК).

Закон о разграничении государственной собственности на землю, предусмотренный пп.9 п.1 ст.1 и п.2 ст.16 ЗК, был подписан Президентом РФ 17 июля 2001 г. и введен в действие на всей территории Российской Федерации через шесть месяцев после его официального опубликования, т. е. 20 января 2002 г.

В данном Федеральном законе определяются нормативные правовые акты, которыми необходимо руководствоваться при разграничении государственной собственности на землю; момент возникновения права собственности на земельные участки у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; основания государственной регистрации права собственности публичных образований на земельные участки; основания внесения земельных участков в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности; устанавливается порядок разграничения государственной собственности на землю и разрешения связанных с этим споров*(19). Основными принципами разграничения государственной собственности на землю, закрепленными в указанном Федеральном законе, являются верховенство Конституции РФ и федеральных законов (ч.1 ст.1); приоритет органов государственной власти Российской Федерации в процессе разграничения государственной собственности на землю (п.2 ст.2, ст.6); производность права собственности на земельный участок от права собственности на недвижимое имущество, расположенное на нем, в его границах или под ним (ст.3-5); безвозмездность приобретения права собственности на земельные участки при разграничении государственной собственности на землю.

С окончанием достаточно длительного по времени процесса разграничения государственной собственности на землю, который выражается в государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки, связано наступление важных последствий. Известно, что с начала земельной реформы в Российской Федерации земля была передана в ведение местных Советов народных депутатов (впоследствии - органов местного самоуправления), которые получили право распоряжаться ею путем передачи земельных участков гражданам и организациям в собственность, а также путем их предоставления на праве собственности, бессрочного (постоянного) пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования (безвозмездного срочного пользования) и аренды. В настоящее время также, согласно п.10 ст.3 Вводного закона, распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством РФ не предусмотрено иное.

После разграничения государственной собственности на землю соответствующие публичные образования должны управлять и распоряжаться только теми земельными участками, которые будут находиться в их собственности (см. п.2 ст.9, п.2 ст.10, п.2 ст.11 ЗК). При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков (п.1 ст.34 ЗК, см. также п.1 ст.8, п.3 ст.65 ЗК).

Статья 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю

1. В п.1 ст.17 ЗК содержится исчерпывающий перечень оснований приобретения права собственности Российской Федерации на земельные участки.

1.1. Согласно первому основанию в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. В период с 1992 г. по настоящее время было принято более 10 федеральных законов, в которых в той или иной форме провозглашалась федеральная собственность на землю: от 29.12.94 N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (в ред. от 30.06.02)*(20), об органах ФСБ, от 05.08.95 N 126-ФЗ "О железнодорожных войсках Российской Федерации" (в ред. от 30.12.99)*(21) и др. В то же время следует отметить, что для возникновения права собственности на недвижимое имущество, в т. ч. права собственности Российской Федерации на земельные участки, недостаточно одного провозглашения в федеральном законе. Для этого необходима государственная регистрация права собственности на земельные участки в порядке, предусмотренном законодательством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Именно такие положения закреплены, например, в Законе о разграничении государственной собственности на землю (см. также п.1 ст.25 ЗК).

1.2. Наиболее распространенным основанием приобретения права федеральной собственности на земельные участки (как, впрочем, и собственности субъектов РФ и муниципальных образований) является разграничение государственной собственности на землю. Абзац 2 ст.3 Закона о разграничении государственной собственности на землю предусматривает четыре категории и подкатегории земель, в составе которых земельные участки безусловно должны быть отнесены к собственности Российской Федерации:

- земли лесного фонда;

- земли особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

- земли обороны и безопасности.

Земельные участки, включенные в категории и подкатегории земель, перечисленные в абз.3 ст.3 Закона о разграничении государственной собственности на землю (земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли водного фонда), могут быть отнесены к собственности Российской Федерации при наличии хотя бы одного из следующих четырех условий:

- на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности;

- эти земельные участки предоставлены органу государственной власти Российской Федерации, его территориальному органу, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти Российской Федерации;

- на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности Российской Федерации;

- под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр федерального значения.

В абз.4 ст.3 Закона о разграничении государственной собственности на землю указана еще одна категория земель - земли запаса, в составе которых земельные участки могут быть отнесены к собственности Российской Федерации при условии расположения на этих земельных участках недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, или приватизированного недвижимого имущества, находившегося до его приватизации в собственности Российской Федерации.

1.3. Согласно п.1 ст.17 ЗК в федеральной собственности находятся земельные участки, которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Такими основаниями согласно ГК, в частности, являются:

- договоры купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении имущества (ст.218);

- отказ от права собственности (ст.236);

- реквизиция и конфискация земельных участков у собственников (ст.242, 243);

- выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст.279);

- изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением или используется с нарушением законодательства (ст.284, 285). При этом следует учитывать положения гл. VII "Прекращение и ограничение прав на землю" ЗК.

2. Анализ п.2 ст.17 ЗК показывает, что он, по сути, дублирует абз.3 п.1 ст.17, согласно которому в федеральной собственности находятся земельные участки, на которые право собственности Российской Федерации возникло при разграничении государственной собственности на землю.

Статья 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации

1. В п.1 ст.18 ЗК содержится исчерпывающий перечень оснований приобретения права собственности субъектов РФ на земельные участки.

1.1. Согласно первому основанию в собственности субъектов РФ находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. До настоящего времени такие законы не были приняты, поскольку Законом РФ от 05.03.92 N 2449-1 "О краевом, областном совете народных депутатов и краевой, областной администрации"*(22) предусматривалась лишь возможность нахождения земельных участков в собственности краев, областей, городов федерального значения (ст.12), которая не была реализована в федеральном законодательстве.

Следует обратить особое внимание на то, что в данной норме упоминаются только федеральные законы. Это означает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, в которых предпринимались попытки одностороннего опережающего разграничения государственной собственности на землю, не могут являться надлежащей правовой основой для формирования права собственности субъектов РФ на земельные участки.

1.2. Абзацы 2, 4 п.1 ст.4 Закона о разграничении государственной собственности на землю предусматривают три подкатегории земель, в составе которых земельные участки безусловно должны быть отнесены к собственности субъектов РФ:

- земли особо охраняемых природных территорий регионального значения;

- земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в собственности субъектов РФ;

- земли фонда перераспределения.

Земельные участки, включенные в подкатегории земель, перечисленные в абз.3 п.1 ст.4 Закона о разграничении государственной собственности на землю (земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли водного фонда), могут быть отнесены к собственности субъектов РФ при наличии хотя бы одного из следующих четырех условий:

- на этих земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов РФ;

- эти земельные участки предоставлены органу государственной власти субъекта РФ, а также государственному унитарному предприятию, государственному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами государственной власти субъектов РФ;

- на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов РФ;

- под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр регионального значения.

К собственности субъектов РФ относятся также земельные участки, включенные в состав земель запаса в границах муниципальных образований, если на этих землях располагается недвижимое имущество, находящееся в собственности субъектов РФ, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в собственности субъектов РФ, и включенные в состав земель запаса за границами муниципальных образований, за исключением основания, указанного в абз.4 ст.3 Закона о разграничении государственной собственности на землю.

1.3. См. комментарий к п.1 ст.17 ЗК.

2. Содержание п.2 ст.18 ЗК вызывает определенные вопросы. Во-первых, в отличие от п.2 ст.17 и п.2 ст.19 ЗК здесь не сделана отсылка к Закону о разграничении государственной собственности на землю, а перечислены некоторые основания отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ в порядке разграничения государственной собственности на землю. Во-вторых, данные основания отличаются от закрепленных в Законе о разграничении государственной собственности на землю. Так, например, с одной стороны, в п.2 ст.18 ЗК отсутствует такое основание отнесения к собственности субъектов РФ земельных участков, как нахождение под их поверхностью участков недр регионального значения, с другой стороны, предусматривается возможность нахождения в собственности субъектов РФ земельных участков, отнесенных к землям лесного фонда, находящимся в собственности субъектов РФ.

Представляется, что данное несоответствие ЗК и Закона о разграничении государственной собственности на землю должно разрешаться в пользу последнего, поскольку он вступил в силу позднее ЗК и представляет собой специальный нормативный правовой акт по отношению к общему - ЗК.

Следует отметить, что указанные проблемы во многом связаны с принятием этого отдельного Федерального закона. Между тем нормативный материал, содержащийся в нем, вполне мог бы быть включен в ЗК, в этом случае законотворческих ошибок было бы меньше. Тем более, что указанный Федеральный закон вступил в силу лишь на два с половиной месяца позже, чем ЗК.

Статья 19. Муниципальная собственность на землю

1. В п.1 ст.19 ЗК содержится исчерпывающий перечень оснований приобретения права собственности муниципальных образований на земельные участки.

1.1. Согласно первому основанию в собственности муниципальных образований находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. До настоящего времени такие федеральные законы не были приняты, поскольку Законом о местном самоуправлении (ст.37) и Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст.29) предусматривалась лишь возможность нахождения земельных участков в муниципальной собственности, которая не была реализована в федеральном законодательстве. В этой связи законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, в которых предпринимались попытки одностороннего опережающего разграничения государственной собственности на землю, не могут являться надлежащей правовой основой для формирования права собственности субъектов муниципальных образований на земельные участки.

1.2. Абзац 2 п.1 ст.5 Закона о разграничении государственной собственности на землю предусматривает лишь две категории и подкатегории земель, в составе которых земельные участки безусловно должны быть отнесены к собственности муниципальных образований:

- земли особо охраняемых природных территорий местного значения;

- земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности.

Земельные участки, включенные в категории и подкатегории земель, перечисленные в абз.3 п.1 ст.5 Закона о разграничении государственной собственности на землю (земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики и иного назначения; земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения; земли водного фонда), могут быть отнесены к собственности муниципальных образований при наличии хотя бы одного из следующих трех условий:

- на этих находящихся в государственной собственности земельных участках располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной или частной собственности, за исключением недвижимого имущества, указанного в ст.3 и 4 вышеназванного Закона;

- эти находящиеся в государственной собственности земельные участки предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления, за исключением земельных участков, указанных в ст.3 и 4 того же Закона;

- под поверхностью этих земельных участков находятся участки недр местного значения.

К муниципальной собственности могут быть также отнесены земельные участки, включенные в состав земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

1.3. См. комментарий к п.1 ст.17 ЗК.

2. Анализ п.2 ст.19 ЗК показывает, что он, по сути, дублирует абз.3 п.1 ст.19, согласно которому в муниципальной собственности находятся земельные участки, право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю.

3. В п.3 ст.19 ЗК предусматривается возможность безвозмездной передачи в собственность муниципальных образований земель (земельных участков), находящихся в государственной собственности (Российской Федерации и субъектов РФ), расположенных за пределами границ муниципальных образований. Данная норма будет, очевидно, применяться в отношении активно развивающихся городов, исчерпавших возможности строительства на земельных участках, отнесенных к их собственности в результате разграничения государственной собственности на землю.

4. Москва и Санкт-Петербург как субъекты права собственности на земельные участки имеют определенные особенности, которые заключаются в том, что они одновременно являются субъектами РФ, городами федерального значения и сверхкрупными городами, в которых осуществляется местное самоуправление. Москва, кроме того, является столицей Российской Федерации. Поэтому в ЗК (п.4 ст.19) и Законе о разграничении государственной собственности на землю (ч.2 ст.1, п.2 ст.4, п.2 ст.5) для указанных городов предусмотрены определенные особенности.

Из приведенных норм следует, что в результате разграничения государственной собственности на землю внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге права собственности на земельные участки не приобретут. Однако это не означает принципиальную невозможность возникновения права муниципальной собственности в Москве и Санкт-Петербурге. Эти города федерального значения, став собственниками земельных участков, получат право передать их на праве собственности внутригородским муниципальным образованиям в порядке, предусмотренном законами данных субъектов РФ.

Глава IV. Постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное
наследуемое владение земельными участками, ограниченное пользование
чужими земельными участками (сервитут), аренда земельных участков,
безвозмездное срочное пользование земельными участками

Статья 20. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет круг субъектов, которым может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. По сравнению с ГК (п.1 ст.268) круг таких субъектов значительно сужен: право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками может быть предоставлено лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. ГК предусматривает возможность предоставления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, гражданам и юридическим лицам. Такое несоответствие требует пояснения.

ГК в п.1 ст.268, определяя основания возникновения права постоянного (бессрочного) пользования, предусматривает возникновение этого права по основаниям не гражданско-правового характера (административный акт - решение о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, см. комментарий к п.1 ст.268 ГК). Широкая практика наделения по административно-правовым актам имуществом частных субъектов нарушает эквивалентно-возмездную основу гражданских правоотношений и может считаться допустимой только в исключительных случаях. Поскольку учреждения и федеральные казенные предприятия являются особыми субъектами гражданского права, отношения которых с государством регулируются преимущественно административными актами (учреждение, ликвидация, наделение имуществом, изъятие неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, реорганизация и т. д.), применение вышеуказанного административного порядка наделения таких субъектов земельными участками представляется оправданным.

Поэтому определение круга субъектов, у которых право постоянного (бессрочного) пользования возникает по административно-правовым основаниям, не относится к предмету гражданского права. В соответствии с п.3 ст.3 ЗК "имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным, иным специальным законодательством".

Из вышеизложенного следует, что норма комментируемой статьи является приоритетной по отношению к норме ч.1 ст.268 ГК.

Однако ГК предусматривает еще два случая приобретения права постоянного (бессрочного) пользования субъектами, круг которых значительно шире, чем круг субъектов, определенный комментируемой статьей.

Согласно п.2 ст.268 ГК "право постоянного пользования земельным участком может быть также приобретено собственником здания, сооружения или иного недвижимого имущества в случаях, предусмотренных п.1 ст.271 ГК". Пункт 1 ст.271 ГК предусматривает случай приобретения собственником здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, права пользования предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка.

В соответствии с п.3 ст.268 ГК "в случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право постоянного пользования земельным участком переходит в порядке правопреемства".

В обоих рассмотренных выше случаях говориться, несомненно, о гражданско-правовых способах приобретения права постоянного (бессрочного) пользования. Это подтверждается формулировками ч.2 и 3 ст.268 ГК: речь идет о приобретении и переходе соответствующих прав, а не об их предоставлении.

Дополнительные трудности возникают в связи с наличием в перечне п.1 комментируемой статьи лиц, которым может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, - органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не ясно, к юридическим лицам какой организационно-правовой формы относятся указанные субъекты. В соответствии с п.3 ст.50 ГК "юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом". Ни в одном законе не предусмотрена такая организационно-правовая форма юридического лица, как орган государственной власти или орган местного самоуправления. Кроме того, положения о министерствах, как правило, указывая на то, что министерство является юридическим лицом, не содержат указания на их конкретную организационно-правовую форму (см., например, Положение о министерстве Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12.07.99 N 793, Положение о министерстве обороны Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 11.11.98 N 1357).

В связи с этим возникают трудности с применением норм о различных категориях юридических лиц к данным субъектам. Практически это приобретает значение в вопросе о том, подлежат ли такие юридические лица реорганизации и соответственно распространяются ли на них нормы п.3 ст.268 ГК.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает невозможность предоставления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками гражданам.

При этом употребление термина "предоставление" указывает на то, что данное право не может возникать у граждан в рамках административно-правовой процедуры (см. комментарий к п.1 ст.20 3К).

Соответственно можно сделать вывод о том, что комментируемое положение не затрагивает случаев приобретения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по основаниям, предусмотренным п.2 и 3 ст.268 ГК, когда субъектами правопреемства выступают граждане.

3. Пункт 3 комментируемой статьи исходит из признания ранее возникших прав постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки. Очевидно, что речь в данном случае идет и о случаях, когда в соответствии с ранее действовавшим законодательством (ст.12 ЗК РСФСР) права постоянного (бессрочного) пользования предоставлялись также и лицам, которым в настоящее время предоставление указанных прав не предусматривается.

Регулирование приобретенных прав на земельные участки содержит также Вводный закон. Согласно п.2 ст.3 данного Закона "юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2004 года... При продаже зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц) на праве постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками подлежит переоформлению на право аренды земельных участков или земельные участки должны быть приобретены в собственность в соответствии с положениями Земельного кодекса Российской Федерации по выбору покупателей зданий, строений, сооружений".

Вышеприведенные положения, особенно с учетом п.3 комментируемой статьи, постулирующей сохранение приобретенных прав у граждан и юридических лиц, представляются не вполне понятными. Прежде всего, установление обязанности субъектов, не относящихся к государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления, "переоформить" право постоянного (бессрочного) пользования равнозначно национализации и противоречит Конституции РФ. Согласно п.3 ст.35 Конституции РФ "никто не может быть лишен своего имущества иначе, как по решению суда". Понятие имущества определено в ст.128 ГК. Поскольку право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является имущественным правом, оно, безусловно, относится к имуществу. Приведенная норма Вводного закона не предусматривает судебного порядка прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, более того, нигде не говорится о прекращении этого права вообще. Однако установление обязанности "переоформить" указанное право, следствием чего будет возникновение другого права у того же лица на тот же земельный участок, не оставляет сомнения в прекращении "переоформляемого" права. К тому же в гражданском законодательстве не существует понятия "переоформления" гражданских прав.

Кроме того, последствия неисполнения "обязанности" "переоформить" права на землю Вводным законом не определены, и из его текста не ясно, что предусматривается в случае непереоформления прав до 1 января 2004 г. Поскольку в силу п.3 ст.20 ЗК приобретенные права сохраняются, очевидно, что неисполнение указанной обязанности никак на правовом положении субъекта прав, подлежащих переоформлению, не отразится.

В соответствии с п.1 ст.15 Конституции РФ "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации". В силу этого указанные положения Вводного закона не должны подлежать применению. Кроме того, эти положения противоречат п. 3 ст.20 ЗК.

Однако этим еще не исчерпываются "новеллы" Вводного закона: согласно п.12 ст.3 "предоставленное землепользователям до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками соответствует предусмотренному Земельным кодексом Российской Федерации праву постоянного (бессрочного) пользования". Таким способом в законодательстве, очевидно, осуществляется приведение в соответствие по объему правомочий режима приобретенных до вступления в силу ЗК прав постоянного (бессрочного) пользования и режима права постоянного (бессрочного) пользования, предусмотренного ЗК. Это изменение режима заключается в ограничении правовых возможностей, предоставленных субъекту права постоянного (бессрочного) пользования, по сравнению с гл.17 ГК (см. комментарий к п.4 ст.20 ЗК).

Из этого можно сделать вывод, что речь идет об ограничении прав субъекта права постоянного (бессрочного) пользования. Согласно абз.2 п.2 ст.1 ГК, "гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства". Поскольку устанавливаемые Вводным законом ограничения прав не преследуют ни одну из указанных целей, они представляются противозаконными, а соответствующие правовые нормы - не подлежащими применению.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает запрет для лиц, обладающих земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, осуществлять распоряжение такими земельными участками.

При толковании п.4 необходимо учитывать два случая возможного применения содержащейся в нем правовой нормы: действие указанного запрета в отношении ранее приобретенных прав постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и распространение действия указанной правовой нормы на вновь возникающие правоотношения.

В отношении возможности распространения запрета необходимо отметить, что данная норма исходит из запрета распоряжаться находящимся на праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, но ничего не говорит о запрете распоряжаться самим правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

ГК исходит из различия в определении правового режима вещей и имущественных прав как разных видов объектов гражданских прав (см. ст.128 ГК). Указанный вывод подтверждается также нормой ст.454 ГК, содержащейся в главе о купле-продаже, которая устанавливает, что положения, предусмотренные § 1 гл.30 ГК, применяются к продаже имущественных прав, если иное не вытекает из содержания или характера этих прав.

Необходимо, однако, отметить, что п.6 ст.3 Вводного закона запрещает внесение права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в уставные (складочные) капиталы коммерческих организаций. При этом "коммерческие и некоммерческие организации могут переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на иное право, в том числе право аренды земельных участков, в установленном федеральными законами порядке". Учитывая указанный запрет, можно сделать вывод о возможности передачи указанного права в порядке правопреемства и о совершении в отношении него сделок, которые могут совершаться с правами.

Даже в том случае, если комментируемая статья исходит из положения о том, что распоряжение правом на земельный участок всегда влечет распоряжение земельным участком (что с точки зрения гражданского права представляется некорректным), применение правил, предусмотренных п.2 и 3 ст.268 ГК, фактически приводит к превращению права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в объект распорядительных действий.

Что касается запрета на распоряжение земельным участком, возникает вопрос о понятии распоряжения. Перечень юридических действий, составляющих понятие распоряжения, определяется гражданским законодательством. Применительно к распоряжению земельным участком критерии отнесения юридических действий к действиям, влекущим распоряжение, даны в ст.267 ГК, регулирующей распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении. Согласно ст.270 ГК к распоряжению земельным участком прямо отнесены передача земельного участка в аренду или безвозмездное срочное пользование. Кроме того, в силу п.2 ст.209 ГК к распоряжению отнесены продажа и залог вещи. Таким образом, можно сделать вывод, что п.4 комментируемой статьи запрещает совершение всех вышеназванных юридических действий в отношении земельного участка.

Однако в этом случае указанная норма входит в противоречие с нормами ст.270 ГК, согласно которой лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, имеет право передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное пользование с согласия собственника участка.

5. Пункт 5 комментируемой статьи предоставляет одной из категорий обладателей прав постоянного (бессрочного) пользования - гражданам - право на приобретение находящегося у них в постоянном (бессрочном) пользовании земельного участка в собственность.

Предусмотренная возможность безвозмездного приобретения может быть реализована только однократно. Иначе говоря, если гражданин является обладателем двух земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования, он не может реализовать свое право на безвозмездное приобретение в отношении каждого из них. Положение о безвозмездности гарантируется предусмотренным в комментируемом пункте запретом взимания с граждан дополнительных денежных сумм, помимо установленных федеральными законами сборов.