Комментарий к Земельному кодексу (стр. 3 )

Положения п.3 комментируемой статьи закрепляют меру ответственности за нарушение установленного федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую - признание недействительными актов о таком переводе. Указанные акты могут быть признаны недействительными решением суда в результате их обжалования. В судебном порядке могут быть обжалованы также решения об отказе в изменении целевого назначения земельных участков.

Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

1. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений до издания Указа о приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией РФ были определены в ЗК РСФСР. В соответствии с упомянутым Указом статьи, определяющие полномочия органов власти всех уровней, были признаны недействующими.

В связи с этим полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений, а также полномочия данных органов по их участию в таких отношениях были установлены, в лучшем случае, законами субъектов РФ, а в худшем - на местном уровне. На уровне Российской Федерации принимались федеральные законы по отдельным, специальным вопросам, таким как землеустройство, государственный земельный кадастр и т. д.

Поэтому особенно важно, чтобы в основном законе о земле - ЗК, имеющем базовый характер, были закреплены полномочия Российской Федерации и была создана основа для регулирования земельных отношений на уровне субъектов РФ.

Во-первых, это установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений. Земельными отношениями в понимании ЗК являются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В настоящее время принято несколько решений Правительства РФ, которые определяют основные направления, задачи, цели развития политики государства в области земли и иной недвижимости, что можно с уверенностью отнести к вопросам федеральной политики в области земельных отношений.

Так, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу ( гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 01.01.2001 N 910-р, установлены основные направления государственной политики в области развития рынка земли и других объектов недвижимости.

Одним из направлений является реформирование правоотношений в сфере земли и иной недвижимости, которое включает проведение следующих мероприятий:

- разграничение государственной собственности на землю, обеспечивающее права Российской Федерации, субъектов РФ на земельные участки, необходимые для реализации ими задач и функций, установленных законодательством РФ, и земельные участки под объектами недвижимости, приватизированными и отчужденными из соответствующей собственности; передачу в собственность муниципальных образований земель в их границах, за исключением земель, отнесенных к государственной собственности или находящихся в частной собственности;

- законодательное оформление правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка;

- передачу прав собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости, приватизацию земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости как единых объектов;

- законодательное обеспечение продажи в основном на конкурсной основе под застройку земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

- законодательное обеспечение гарантии надежности регистрации прав на недвижимость, а в перспективе - переход к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя (зарегистрированного собственника) и т. д.

Во-вторых, это законодательное установление общих ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков.

В соответствии со ст.1 ГК гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанные ограничения уже установлены рядом федеральных законов. ЗК в отдельных статьях также устанавливает ограничения прав на земельные участки и ограничения оборотоспособности. Так, в ст.20 и 21 ЗК установлено, что граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, и граждане, обладающие земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения, не вправе распоряжаться этими земельными участками, за исключением перехода прав на земельный участок, находящийся на праве пожизненного наследуемого владения, по наследству; ст.35 ЗК запрещает отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу и т. д. Как видно из упомянутых статей ЗК, ограничения прав различных лиц не всегда связаны с основаниями, установленными ст.1 ГК.

Статьей 27 ЗК установлены ограничения оборотоспособности. При этом содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается не только ЗК, но и другими федеральными законами (см. комментарий к ст.27 ЗК).

В-третьих, это государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра.

Как видно из содержания ЗК, земельное законодательство регламентирует два вида управления в области регулирования земельных отношений. В то же время земельное законодательство не раскрывает природу указанных институтов - отсутствуют их элементы, механизмы, полномочия органов власти и т. д.

Первый вид управления - государственное управление в виде регулирования земельных отношений посредством издания и применения правовых норм и обеспечения требований земельного законодательства путем осуществления систематического контроля за использованием и охраной земель и принятия необходимых мер воздействия на нарушителей земельного законодательства. Государственное управление осуществляется независимо от форм собственности на земельные участки, оно комплексно и носит общий характер.

Второй вид управления - это управление землями как собственностью (см. комментарий к п.2 ст.9 ЗК). В отличие от предыдущего вида это управление зависит от формы собственности.

В государственном управлении первого вида можно выделить несколько направлений - мониторинг земель, государственный земельный контроль, землеустройство и ведение государственного земельного кадастра.

В настоящее время приняты два федеральных закона в этой области - Закон о земельном кадастре и Закон о землеустройстве.

В-четвертых, это установление порядка изъятия земельных участков, в т. ч. путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд.

Указанное полномочие вытекает из соответствующих статей ГК и развивается ЗК. Так, в соответствии со ст.279 ГК государственные органы, уполномоченные принимать решения об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, порядок подготовки и принятия этих решений определяются федеральным земельным законодательством. ЗК в полной мере регулирует все вышеперечисленные вопросы (см. комментарий к ст.31 и 32 ЗК). В то же время в ст.55 ЗК говорится, что порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника, порядок определения выкупной цены земельного участка, выкупаемого для государственных или муниципальных нужд, порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

В-пятых, это изъятие для нужд Российской Федерацией земельных участков, в т. ч. путем выкупа.

Согласно ст.279 ГК в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. При этом решение об изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В связи с этим до принятия ЗК существовало несоответствие между уровнем субъекта принятия решения об изъятии муниципальных земель и уровнем субъекта непосредственного изъятия данных земель. ЗК разрешил данное несоответствие: решение об изъятии земельного участка для федеральных нужд принимают федеральные органы исполнительной власти, для нужд субъектов РФ - органы исполнительной власти субъектов РФ, для муниципальных нужд - органы местного самоуправления.

Полномочие Российской Федерации по изъятию земельных участков для федеральных нужд - это необходимый элемент механизма реализации потребностей Российской Федерации, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, и обеспечения указанных потребностей земельными ресурсами.

В соответствии со ст.71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся оборона и безопасность; оборонное производство, производство ядовитых веществ, наркотических средств; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь.

Конечно, не всегда требуется изъятие земель для реализации задач вышеуказанных сфер. Строительство объектов федерального значения может быть осуществлено и за счет земель, находящихся в федеральной собственности, - в случае их наличия.

В-шестых, это разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий Российской Федерации.

В области регулирования земельных отношений Постановлением Правительства РФ от 26.06.99 N 694 была утверждена Федеральная целевая программа "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на годы"*(13).

В-седьмых, ЗК предполагает также не указанные в настоящей статье иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ, настоящим Кодексом, ЗК.

Помимо названных полномочий ЗК к ведению Российской Федерации отнесено:

- установление принципов земельного законодательства;

- установление порядка перевода земель из одной категории в другую;

- установление общих принципов и порядка проведения зонирования территорий;

- определение порядка организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков;

- установление порядка возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков или ухудшением качества земель;

- установление порядка проведения государственной кадастровой оценки земель;

- установление порядка резервирования земель в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта;

- установление публичного сервитута, если это необходимо для обеспечения интересов государства, без изъятия земельных участков и др.

2. Норма п.2 ст.9 ЗК обеспечивает реализацию установленных гражданским законодательством основных правомочий Российской Федерации как собственника, т. е. правомочий по владению, пользованию и распоряжению земельными участками.

Указанные правомочия вытекают из содержания права собственности.

Правомочие владения - возможность Российской Федерации иметь земельные участки, содержать их в надлежащем состоянии.

Правомочие пользования - возможность использования Российской Федерацией (федеральными органами, федеральными унитарными предприятиями и федеральными учреждениями) федеральных земельных участков с целью извлечения их полезных свойств.

Правомочие распоряжения означает возможность определения юридической судьбы земельных участков (как правило, посредством предоставления земель на различных правах).

Указанное правомочие собственника согласно ГК осуществляется от имени Российской Федерации федеральными органами государственной власти. В то же время в случаях и в порядке, определенных законодательством РФ, а также по специальному поручению от имени Российской Федерации могут выступать органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица.

Кроме распоряжения земельными участками, находящимися в федеральной собственности, Российская Федерация также осуществляет управление этими земельными участками. Данная норма в принципе не устанавливает ничего нового в законодательстве, так как согласно Конституции РФ и Закону о Правительстве управление федеральной собственностью, в т. ч. федеральными земельными участками, осуществляет Правительство РФ.

ЗК не дает определения понятия "управление земельными участками". Вероятно, действия Российской Федерации по управлению земельными участками, находящимися в ее собственности, должны включать:

- отнесение земель, находящихся в федеральной собственности, Правительством РФ к категориям, перевод их из одной категории в другую;

- установление федеральными законами максимальных размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно из земель, находящихся в федеральной собственности;

- установление порядка определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации.

Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии с Вводным законом до разграничения государственной собственности на землю распоряжение земельными участками осуществляют органы местного самоуправления, если законодательством не предусмотрено иное. Другими словами, федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта РФ могут быть установлены полномочия соответствующих органов государственной власти по распоряжению земельными участками, находящимися в "неразграниченной" государственной собственности. При этом порядок распоряжения землями до разграничения государственной собственности на землю может быть установлен Правительством РФ.

Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

1. Согласно Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ (см. п.1 ст.5 и п.1 ст.65 Конституции РФ). Полномочия органа государственной власти субъекта РФ представляют собой права и обязанности такого органа в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий в целях регулирования отношений, связанных с использованием и охраной земельных ресурсов (см. п.5 ст.2 ФЗ о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий).

Круг органов государственной власти субъектов РФ, призванных осуществлять полномочия в сфере земельных отношений, определяется федеральными законами, конституциями или уставами субъектов РФ, их законами и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Согласно Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Комментируемая статья дает открытый перечень вопросов, по которым субъект РФ осуществляет следующие полномочия:

- изъятие земель для нужд субъекта РФ, в т. ч. путем выкуп (ст.279 ГК, ст.49 ЗК);

- разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ.

Круг вопросов, по которым субъекты РФ осуществляют полномочия, может быть расширен за счет принятия законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

В рамках данных полномочий органы власти субъектов РФ могут принимать различного рода нормативные правовые и ненормативные акты. В частности, при изъятии земельных участков для государственных нужд субъекта РФ органы соответствующего субъекта выносят решение об изъятии земельного участка для нужд субъекта РФ, подлежащее обязательной государственной регистрации (п.4 ст.279 ГК). Законодательный орган субъекта РФ может в рамках, определенных настоящей статьей, утвердить региональную программу использования и охраны земель, находящихся в пределах территории данного субъекта. Так, в целях реализации Федеральной целевой программы "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на годы" субъектами РФ были приняты соответствующие региональные целевые программы о земельной реформе.

Согласно Федеральному закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия Российской Федерации в области земельных отношений могут быть переданы органам власти субъектов РФ посредством заключения договоров о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ и соглашений между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ о передаче осуществления части своих полномочий. Как правило, такие соглашения заключаются между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

2. Субъект РФ осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъекта РФ. В данном случае речь идет не о полномочии, а о реализации субъектом РФ своих гражданских прав и обязанностей в сфере имущественных отношений. В гражданско-правовых отношениях субъекты РФ выступают на равных началах с иными лицами (п.1 ст.124 ГК).

О праве собственности на земельные участки субъектов РФ можно будет говорить лишь после отнесения земельных участков к их собственности в порядке, установленном специальным законом (п.5 ст.214 ГК). На данный момент принят и введен в действие с 21 января 2002 г. Закон о разграничении государственной собственности на землю, установивший порядок отнесения земель к собственности Российской Федерации и собственности субъектов РФ (п.1 ст.8 Закона). Пункт 2 комментируемой статьи может быть реализован лишь после проведения работ по разграничению государственной собственности на землю, т. е. только после возникновения права собственности соответствующего субъекта РФ на земельные участки.

Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

1. Согласно Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление. Оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Последние не входят в систему органов государственной власти (см. ст.12, 130 Конституции РФ).

Вопросы местного значения, а также общие принципы деятельности органов местного самоуправления определены в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. Согласно данному Закону органы местного самоуправления наделяются определенной компетенцией в решении вопросов местного значения уставами муниципальных образований (п.3 ст.14).

В сфере земельных отношений органы местного самоуправления наделены полномочиями по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, по контролю за использованием земель на территории муниципального образования. Помимо этого органы местного самоуправления могут быть наделены и иными полномочиями в области охраны и использования земельных ресурсов в рамках решения вопросов местного значения, не относящихся к ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Органы местного самоуправления посредством принятия закона могут быть наделены отдельными государственными полномочиями в сфере земельных отношений, но с учетом специального финансирования, связанного с их осуществлением.

До недавнего времени органы местного самоуправления обладали полномочием по предоставлению в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, по передаче в собственность и сдаче в аренду, по изъятию земельных участков из всех земель в границах муниципального образования, за исключением случаев, предусмотренных законодательством (Закон о местном самоуправлении). Данная норма возникла по причине отсутствия разграничения государственной собственности на землю. Указанное полномочие также закреплено в Вводном законе, согласно которому распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности до ее разграничения, осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.

Комментируемая статья отнесла к полномочиям органов местного самоуправления вопросы, связанные с изъятием земель, в т. ч. путем выкупа, для муниципальных нужд, установлением с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработкой и реализацией местных программ использования и охраны земель. Следуя нормам Закона об общих принципах организации местного самоуправления, комментируемая статья оставляет открытым круг вопросов в сфере земельных правоотношений, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления.

2. Пункт 2 комментируемой статьи установил гарантию прав муниципального образования как участника частноправовых отношений, подтверждая наличие за последним права распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Глава II. Охрана земель

Статья 12. Цели охраны земель

1. Правовое регулирование охраны земель составляет одну из главных задач земельного законодательства.

Земля постоянно подвержена естественным природным воздействиям. Использование земли практически всегда связано с негативным влиянием на состояние ее природных свойств со стороны людей.

Согласно положениям ЗК, земля подлежит охране как главный природный объект - основа существования общества и всей экосистемы. Чтобы поддержать основные качества земли, разработаны и применяются различные мероприятия. Они связаны с мелиорацией, рекультивацией земель, охраной земли, в т. ч. от засорения или загрязнения, осуществлением иных действий. Требования по охране земель, порядок выполнения мероприятий по предупреждению нарушения или деградации земли составляют основу норм, регулирующих отношения данного круга.

Под деградацией земель понимается совокупность процессов, приводящих к изменению и в конечном счете прекращению функций почвы. Деградированными признаются земли, на которых в результате антропогенных или природных факторов происходят стабильные негативные процессы изменения состояния почв.

Деградация - наиболее тяжелый вид последствий вредного воздействия на землю. Крайней степенью деградации земель считается потеря почвенного покрова. Поэтому проведение мер по предотвращению деградации признается существенной обязанностью всех, кто своей деятельностью воздействует на землю и тем самым, в ближайшем или отдаленном времени, создает опасность деградации.

В целях повышения эффективности мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий деградации выделены два типа ухудшения качества земель.

Технологическая (эксплуатационная) деградация земель - это нарушение земель вследствие самых различных (кроме сельскохозяйственных) видов эксплуатации ее поверхности. Нарушение земель - это механическое разрушение почвенного покрова. Нарушенными называются земли, утратившие свою хозяйственную ценность или являющиеся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образованием техногенного рельефа в результате производственной деятельности. К ним относятся все земли со снятым или перекрытым почвенным покровом и не пригодные для использования в целях выращивания сельскохозяйственных или иных растений.

Нарушение земель наиболее часто является следствием строительных, геологоразведочных работ, добычи полезных ископаемых. Кроме того, к технологической деградации приводят указанные комментируемой статьей загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламление отходами производства и потребления и другие загрязнения.

Другой вид деградации - физическая (земледельческая) деградация. Она является следствием низкой культуры ведения сельского хозяйства, приводящей к снижению плодородия почв. Физическая деградация чаще всего становится причиной водной, ветровой эрозии почвы, ее засоления или заболачивания и др.

Настоящей статьей установлены требования по предотвращению как технологической, так и физической деградации.

2. Комментируемая глава, в целом, следует основным принципиальным положениям прежнего ЗК в области регулирования охраны земель. Согласно понятию, установленному прежним земельным законодательством, охрана земель включала в себя систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных, в частности, на защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель и на воспроизводство и повышение плодородия почв.

В то же время комментируемая статья устанавливает, что основные цели деятельности по охране земли основаны на положениях ст.9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Непосредственно соприкасается с вопросами охраны земель и норма ст.42 Конституции РФ, устанавливающая, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Регулирование охраны земли выстраивается и в соответствии с общими принципами земельного законодательства, закрепленными ЗК, такими как учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве над использованием земли в качестве недвижимого имущества и др. (см. ст.1 ЗК и комментарий к ней).

3. Поскольку нормы комментируемой главы ЗК устанавливают основные и наиболее общие положения об охране земель в Российской Федерации, они должны конкретизироваться иными, как федеральными, так и нормативными, актами субъектов РФ.

В настоящее время действует несколько принятых ранее и не утративших силу с принятием нового ЗК федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, направленных на урегулирование отношений, связанных с различными аспектами охраны земель. Это, например, Закон о мелиорации земель, установивший правовые основы деятельности в области мелиорации земель, который определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель. Другим важным законом, касающимся того же круга отношений, является Закон об обеспечении плодородия земель. Данный Федеральный закон устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Следует обратить внимание на то, что нормы земельного законодательства об охране земель тесно связаны с нормами экологического законодательства и законодательства об охране и использовании иных природных ресурсов. В особенности это важно при регулировании использования земель соответствующих категорий, установленных ст.7 ЗК, - земель водного фонда, лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий и др. Поскольку последствия нанесения вреда окружающей природной среде отражаются зачастую на всех составляющих природного комплекса, мероприятия по охране отдельных природных объектов (земли, вод, лесов, недр) осуществляются в совокупности, с применением норм об охране соответствующих природных объектов: лесного фонда - в соответствии с ЛК; водного фонда - в соответствии с ВК; недр - в соответствии с Законом о недрах. Охрана земель особо охраняемых природных территорий осуществляется в т. ч. и на основании Закона об особо охраняемых природных территориях и нормативных актов, принятых и действующих в его развитие.

Разумеется, особой охране подлежат и земли поселений, и земли промышленности, транспорта и иного специального назначения как наиболее подверженные антропогенному и техногенному воздействию. В данном случае к общим нормам об экологических и санитарных нормативах использования земель этих категорий добавляются специальные нормы, устанавливающие требования по охране земель как базы функционирования соответствующей отрасли хозяйства, размещения и строительства различных инженерных объектов и т. п.

4. Права и обязанности в области охраны земель распространяются на всех участников земельных отношений (об участниках земельных отношений см. ст.5 ЗК и комментарий к ней), - как на лиц, обладающих правами на земельные участки (титульных владельцев), так и на граждан и юридических лиц, ввиду специализации (для юридических лиц), профессиональных обязанностей или должностного положения (для граждан), осуществляющих деятельность по охране земель. При этом собственники, пользователи, в т. ч. арендаторы и владельцы, земельных участков должны осуществлять действия по охране земель в соответствии с установленным ст.13 ЗК содержанием охраны.

5. Одной из мер по прекращению и предотвращению противоправного вредного воздействия на землю является механизм привлечения к ответственности за правонарушения, связанные с загрязнением, захламлением земель, нанесением земле иных видов экологического вреда. К ответственности виновные лица привлекаются на основании ЗК (см. гл. XIII и комментарий к ней). Причем в соответствии с ЗК (ст.45, 54) лица, виновные в нарушении требований по охране земель, выразившемся, в частности, в использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки, могут быть лишены прав на землю в принудительном порядке.

Со вступлением в действие КоАП административная ответственность наступает в соответствии с данным нормативным актом (ст.8.6. Порча земель; ст.8.7. Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; ст.8.8. Использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв).

За нарушения в области охраны земель помимо административной предусматривается и уголовная ответственность, на основании ст.254 УК "Порча земель".

Статья 13. Содержание охраны земель

1. Комментируемая статья устанавливает основные права и обязанности в области охраны земель для лиц, использующих земельные участки на основе права собственности, права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования и права безвозмездного срочного пользования, а также для арендаторов.

В целом комментируемая статья сохранила общее содержание охраны земель, установленное в ЗК РСФСР. Таким образом, лица, использующие земельные участки, обязаны выполнять практически те же требования и после принятия ЗК.

2. Сохранение почв и их плодородия - одна из наиболее важных задач охраны земель. Почва - незаменимый и уникальный природный объект, покрывающий поверхность земли. Именно почва, обладая плодородием, т. е. веществами и свойствами, необходимыми для воспроизводства растительности, составляет основу существования растительного мира на планете. Наибольшее значение для общества почва имеет при осуществлении сельскохозяйственной деятельности. Не менее важно наличие и качество почвы для воспроизводства лесов, обеспечения существования особо охраняемых природных территорий.

3. Одна из обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей - предотвращение естественного, техногенного и антропогенного вредного воздействия, способного привести к деградации земель.

Помимо защиты сельскохозяйственных угодий от воздействий, приводящих к перечисленным выше видам деградации, особым видом деятельности по охране этих и иных земель являются мероприятия по их защите от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем. Ухудшение качества земель, вызываемое данными видами воздействия, чаще всего выступает как следствие неиспользования земель по назначению; это не ведет к деградации, но существенно уменьшает возможность эффективного использования земель в хозяйственных целях.

Кроме деятельности, связанной с защитой земель от различных воздействий, согласно комментируемой статье собственники, пользователи и владельцы земельных участков обязаны осуществлять мероприятия по ликвидации последствий вредного воздействия, в т. ч. рекультивацию земель, а также выполнять мероприятия по сохранению установленного (достигнутого) качества земель.

4. Помимо ЗК отношения по охране земель сельскохозяйственного назначения и повышению плодородия сельскохозяйственных угодий урегулированы упомянутым ранее Законом об обеспечении плодородия земель. В соответствии с указанным Федеральным законом собственники, владельцы, пользователи, в т. ч. арендаторы, земельных участков сельскохозяйственного назначения вправе проводить агротехнические, агрохимические, мелиоративные, фитосанитарные и противоэрозионные мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; получать в установленном Правительством РФ порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и его динамике; осуществлять другие права, если их реализация не противоречит законам и иным нормативным правовым актам РФ. В обязанность собственникам, землевладельцам и землепользователям (в т. ч. арендаторам) вменяется осуществление производства сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду; соблюдение стандартов, норм, нормативов, правил и регламентов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий; представление в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведений об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействие проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; информирование соответствующих органов исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании; выполнение других требований, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.