Комментарий к федеральному закону от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (стр. 9 )

Стоит отметить, что само наличие саморегулируемых организаций существенно уменьшает случаи осуществления государственного контроля (надзора) в отношении их членов, поскольку данная государственная функция делегирована саморегулируемым организациям. Проведение контроля саморегулируемой организацией за осуществлением своими членами предпринимательской или профессиональной деятельности составляет один из главных элементов саморегулирования. В то же время такая ситуация порождает необходимость осуществления более тщательного контроля (надзора) за деятельностью самих саморегулируемых организаций. Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется в порядке, установленном федеральными законами.

Таким образом, в настоящее время отсутствует единая специализированная служба, которая осуществляла бы контроль (надзор) за всеми саморегулируемыми организациями. Система органов прокуратуры РФ, несмотря на наличие у них соответствующих полномочий, вряд ли можно относить к таковой.

Так, например, в соответствии со ст. 55.19 ГрК РФ государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется органом надзора за саморегулируемыми организациями путем проведения плановых и внеплановых проверок. Таким органом в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 N 864 "О мерах по реализации Федерального закона от 01.01.01 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в ГрК РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации" является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. В соответствии с действующим ГрК РФ плановая проверка деятельности саморегулируемой организации проводится один раз в два года в соответствии с планом, утвержденным органом надзора за саморегулируемыми организациями.

Внеплановая проверка деятельности саморегулируемой организации может проводиться в целях контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок ее деятельности. Решение о проведении внеплановой проверки также принимается на основании заявлений юридических лиц, физических лиц, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, правоохранительных органов о нарушении саморегулируемой организацией или ее членами требований к саморегулируемым организациям и их деятельности, установленных законодательством РФ.

Надзор за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков также осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. При этом Постановлением Правительства РФ от 01.01.2001 N 423 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном вести единый государственный реестр саморегулируемых организаций оценщиков, осуществлять надзор за выполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и обращаться в суд с заявлением об исключении саморегулируемой организации оценщиков из единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков" установлено, что Федеральная регистрационная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять надзор за выполнением саморегулируемыми организациями оценщиков требований Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Плановая проверка деятельности саморегулируемой организации оценщиков проводится один раз в два года в соответствии с планом, утверждаемым уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков.

Порядок проведения государственного контроля (надзора) регламентируется также и другими федеральными законами, например Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" (ст. 22), Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" (ст. 23.1).

Помимо перечисленных актов при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля за деятельностью саморегулируемых организаций подлежат применению нормы Федерального закона от 01.01.2001 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В соответствии с данным нормативным актом предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

В ежегодных планах проведения плановых проверок указываются следующие сведения:

- наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам;

- цель и основание проведения каждой плановой проверки;

- дата и сроки проведения каждой плановой проверки;

- наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку. При проведении плановой проверки органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети Интернет либо иным доступным способом.

Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно ст. 11 и 12 указанного Закона.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

- истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

- поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. Срок проведения каждой из проверок (плановой и внеплановой) не может превышать двадцать рабочих дней.

По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

В акте проверки указываются:

- дата, время и место составления акта проверки;

- наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

- дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

- фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;

- наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

- дата, время, продолжительность и место проведения проверки;

- сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;

- сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

- подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

При проведении проверки руководитель или уполномоченный представитель юридического лица имеют право:

- непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

- получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено законодательством;

- знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

- обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Защита прав саморегулируемых организаций при осуществлении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Статья 24. Участие саморегулируемых организаций в некоммерческих организациях

Комментарий к статье 24

1. Комментируемая статья посвящена вопросам участия саморегулируемых организаций в некоммерческих организациях.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи саморегулируемые организации вправе создавать ассоциации (союзы) в соответствии с законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях. При этом в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи ассоциации (союзы) саморегулируемых организаций могут создаваться ими по одному из трех признаков: территориальному, отраслевому, межотраслевому, а также по иным признакам.

Напомним, что в соответствии со ст. 11 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций. Наименование ассоциации (союза) должно содержать указание на основной предмет деятельности членов этой ассоциации (союза) с включением слов "ассоциация" или "союз". Учредительными документами ассоциации или союза являются учредительный договор, заключенный их членами, и устав, утвержденный ими. Высшим органом управления ассоциации (союза) является общее собрание членов ассоциации (союза).

Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица, а ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов. В то же время члены ассоциации (союза) несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, которые предусмотрены ее учредительными документами.

2. Права и обязанности членов ассоциаций и союзов установлены в ст. 12 названного Закона, согласно которой:

- члены ассоциации (союза) вправе безвозмездно пользоваться ее услугами;

- член ассоциации (союза) вправе по своему усмотрению выйти из ассоциации (союза) по окончании финансового года. В этом случае член ассоциации (союза) несет субсидиарную ответственность по ее обязательствам пропорционально своему взносу в течение двух лет с момента выхода. Член ассоциации (союза) может быть исключен из нее по решению остающихся членов в случаях и в порядке, которые установлены учредительными документами ассоциации (союза). В отношении ответственности исключенного члена ассоциации (союза) применяются правила, относящиеся к выходу из ассоциации (союза);

- с согласия членов ассоциации (союза) в нее может войти новый член. Вступление в ассоциацию (союз) нового члена может быть обусловлено его субсидиарной ответственностью по обязательствам ассоциации (союза), возникшим до его вступления.

3. В ч. 3 комментируемой статьи установлен порядок принятия решения саморегулируемой организацией на участие в ассоциации (союзе) саморегулируемых организаций. В соответствии с указанной нормой решение об участии саморегулируемой организации в ассоциации (союзе) саморегулируемых организаций принимается общим собранием членов саморегулируемой организации в порядке, установленном ее уставом. Таким образом, данное полномочие, наряду с указанными в ст. 16 комментируемого Закона, является исключительной компетенцией общего собрания членов саморегулируемой организации.

При этом положения о порядке созыва такого собрания членов саморегулируемой организации, о необходимом кворуме для принятия решения по данному вопросу, о порядке подсчета голосов и т. п. вопросы должны содержаться в уставе саморегулируемой организации.

4. В ч. 4 комментируемой статьи определены полномочия, которые могут быть переданы ассоциации (союзу) саморегулируемых организаций. По смыслу комментируемого Закона полномочия ассоциации (союза) саморегулируемых организаций являются производными от полномочий ее членов.

Итак, членами ассоциации (союза) саморегулируемых организаций могут быть переданы ассоциации (союзу) права:

- на разработку единых стандартов и правил саморегулируемых организаций;

- на разработку условий членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях - членах ассоциации (союза);

- на разрешение споров в третейском суде;

- на профессиональное обучение и аттестацию работников членов саморегулируемых организаций;

- на сертификацию произведенных ими товаров (работ, услуг);

- на раскрытие информации;

- иные права саморегулируемых организаций.

Как видим, предусмотренный комментируемым Законом перечень полномочий, которые могут быть переданы ассоциациям (союзам) саморегулируемых организаций, является открытым. По сути, комментируемым Законом не запрещена передача любых полномочий саморегулируемых организаций их ассоциациям и союзам.

5. В ч. 5 комментируемой статьи содержится отсылочное положение о том, что предусмотренные статьей 14 комментируемого Закона ограничения полностью распространяются на ассоциацию (союз) саморегулируемых организаций, ее должностных лиц и иных работников. Более подробно об этом говорилось в комментарии к указанной статье. Здесь же отметим, что ассоциация (союз) саморегулируемых организаций не вправе:

1) осуществлять предпринимательскую деятельность;

2) учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для саморегулируемой организации, и становиться участником таких хозяйственных товариществ и обществ;

3) не вправе осуществлять следующие действия и совершать следующие сделки, если иное не предусмотрено федеральными законами:

- предоставлять принадлежащее ей имущество в залог в обеспечение исполнения обязательств иных лиц;

- выдавать поручительства за иных лиц, за исключением своих работников;

- приобретать акции, облигации и иные ценные бумаги, выпущенные ее членами, за исключением случаев, если такие ценные бумаги обращаются на торгах фондовых бирж и (или) у иных организаторов торгов на рынке ценных бумаг;

- обеспечивать исполнение своих обязательств залогом имущества своих членов, выданными ими гарантиями и поручительствами;

- выступать посредником (комиссионером, агентом) по реализации произведенных членами саморегулируемой организации товаров (работ, услуг);

- совершать иные сделки в случаях, предусмотренных другими федеральными законами.

Кроме того, комментируемым Законом установлены также ограничения для лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа ассоциации (союза) саморегулируемых организаций. Такое лицо не вправе:

- приобретать ценные бумаги, эмитентами которых или должниками по которым являются члены саморегулируемой организации, их дочерние и зависимые общества;

- заключать с членами саморегулируемой организации, их дочерними и зависимыми обществами любые договоры имущественного страхования, кредитные договоры, соглашения о поручительстве;

- осуществлять в качестве индивидуального предпринимателя предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для этой саморегулируемой организации;

- учреждать хозяйственные товарищества и общества, осуществляющие предпринимательскую деятельность, являющуюся предметом саморегулирования для этой саморегулируемой организации, становиться участником таких хозяйственных товариществ и обществ;

- являться членом органов управления членов саморегулируемой организации, их дочерних и зависимых обществ, являться работником, состоящим в штате указанных организаций.

6. Часть 6 комментируемой статьи говорит о дополнительной имущественной ответственности ассоциации (союза) перед потребителями товаров (работ, услуг), произведенных членами саморегулируемых организаций, участвующих в деятельности ассоциации (союза) саморегулируемых организаций, которая может быть предусмотрена уставом ассоциации (союза) саморегулируемых организаций.

Данная формулировка предполагает взятие ассоциацией (союзом) саморегулируемых организаций добровольно на себя повышенной ответственности перед потребителями товаров (работ, услуг), произведенных членами саморегулируемых организаций. Такая повышенная ответственность связана также с дополнительными финансовыми затратами, т. к. осуществляется за счет средств компенсационного фонда, который формируется членами саморегулируемых организаций, участвующих в деятельности ассоциации (союза) саморегулируемых организаций.

В нынешних условиях экономической ситуации в стране и мире представляется маловероятным, что организации (хотя и некоммерческие) добровольно возложат на себя повышенную ответственность.

7. Помимо того, что саморегулируемые организации могут создавать ассоциации (союзы), такие организации могут быть членами торгово-промышленных палат. Такое право закрепляет за ними ч. 7 комментируемой статьи.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 01.01.2001 N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" торгово-промышленная палата является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей. Торгово-промышленная палата может заниматься предпринимательской деятельностью лишь в той мере, в которой это необходимо для выполнения ее уставных задач. Полученная ею прибыль между членами торгово-промышленной палаты не распределяется.

Торгово-промышленная палата является юридическим лицом и отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом.

Торгово-промышленная палата не отвечает по обязательствам своих членов, а также созданных ею предприятий, так же, как члены торгово-промышленной палаты и предприятия не отвечают по ее обязательствам.

Кроме того, саморегулируемые организации могут являться членами иных некоммерческих организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации.