История России IХ—ХХ века (стр. 9 )

Синод

КОЛЛЕГИИ Иностранная, Военная, Адмиралтейская, Штатс, Ревизион, Коммерц, Берг, Мануфактур, Камер, Вотчинная, Юстиц, Главный магистрат

ГУБЕРНИИ (во главе — губернатор)

ПРОВИНЦИИ (во главе — воевода)

УЕЗДЫ (во главе — воевода)

Органы власти в первой четверти XVIII в.

3.4. «Эпоха дворцовых переворотов»

В русской истории период с 1725 г. по 1762 г. принято называть «эпохой дворцовых переворотов».

Особенность этого времени заключалась в обострении политической ситуации в стране, появлении новых и весьма деятельных сил при царском дворе (дворяне-гвардейцы), поиске более совершенных приемов и средств воздействия на абсолютистское государство в соответствии с сословными потребностями и интересами. Петровские преобразования привели к тому, что дворянство стало играть более активную роль в жизни страны, занимая ключевые позиции в армии и государственных учреждениях.

Петр I умер в январе 1725 г., не назначив себе преемника. О своих правах на престол могли заявить дочери Петра от Екатерины — Анна и Елизавета, его внук — сын царевича Алексея — Петр. В этой ситуации впервые была использована в политических целях гвардия, которую А. Меншиков привлек для возведения на престол жены Петра I  — Екатерины (в благодарность Екатерина I выплатила гвардии из собственных средств задержанное ранее жалованье).

При Екатерине I вся полнота власти оказалась в руках у А. Меншикова. Оппозицию ему мог составить Сенат, но его роль была ограничена созданным в 1726 г. Верховным Тайным Советом. В его состав вошли 7 человек: А. Меншиков, П. Толстой, Ф. Апраксин, Г. Головин, А. Остерман, Д. Голицын, .

Сенат из «правительствующего» превратился в «высокий», многие его компетенции перешли к Тайному Совету. Это был явный отход от административной системы, созданной Петром. Было восстановлено деление провинций на уезды, сокращен бюрократический аппарат, облегчена служба дворян, отменено участие армии в сборе подушной подати, ликвидирован Главный магистрат.

Стремясь сохранить политическую стабильность в стране, Екатерина I перед смертью (1727 г.) завещала престол внуку Петра I по линии первой супруги – Петру II (1727—1730) при опекунстве А. Меншикова. Верховный Тайный Совет стал выполнять функции регента.

В сентябре 1727 г. А. Меншиков был арестован и отправлен в ссылку. Его колоссальные владения, насчитывавшие свыше 100 тысяч крепостных, были конфискованы. После падения «светлейшего князя» меняется состав Верховного Тайного Совета. Большинство его членов составили представители аристократических семей Голицыных и Долгоруких. Царский двор переехал в Москву, демонстрируя тем самым отказ от наследия Петра I.

Большое влияние при дворе приобрел А. Долгорукий, который надеялся женить Петра  II на своей дочери. Свадьба была назначена на середину января 1730 г., но Петр II накануне свадьбы заболел оспой и скоропостижно скончался. Мужская линия Романовых пресеклась. Долгорукие попытались отстоять право на престол «государыни-невесты» с помощью фальшивого завещания, но поддержки у Тайного совета не получили.

В этой ситуации «верховники» решили пригласить на престол Анну Иоанновну — дочь брата Петра I, Ивана Алексеевича. Она была выдана замуж за курляндского герцога, но вскоре овдовела и 20 лет жила вне России, не имея тесных связей с дворцовыми группировками. Д. Голицын и В. Долгорукий в глубокой тайне составили условия (кондиции) вступления Анны Иоанновны на престол.

Согласно «кондициям» Анна Иоанновна должна была управлять государством не в качестве самодержавной императрицы, а совместно с Верховным Тайным Советом. Без ведома последнего ей запрещалось назначать преемника, объявлять войну и заключать мир, вводить новые налоги, награждать чином выше полковника, командовать гвардией и армией, жаловать или отнимать вотчины без суда, выходить замуж, привозить своего фаворита Бирона.

«Кондиции» ограничивали самодержавие в пользу аристократической верхушки, заседавшей в Верховном Тайном Совете. Тем не менее, Анна Иоанновна подписала «кондиции». Но когда она прибыла в Москву, выяснилось, что затея «верховников» не пользуется поддержкой дворян. У них были свои требования, выраженные в петиции (Татищев, Кантемир, Прокопович, всего около 170 дворянских подписей), поданной Анне во время коронации: сокращение сроков службы, отмена ограничений в наследовании недвижимого имущества, более широкое участие в управленческой деятельности и т. д. Более того, дворяне желали сохранить неограниченную власть императрицы. В этих условиях Анна Иоанновна отказалась от выполнения подписанных ею условий и провозгласила себя самодержавной императрицей.

Верховный Тайный Совет был упразднен, а его членов (Голицыны, Долгорукие) выслали из столицы. В дальнейшем они были подвергнуты жестоким преследованиям.

Анна Иоанновна (1730—1740) не проявляла активности в государственных делах. Для управления страной был создан Кабинет министров, куда вошли доверенные лица императрицы. В 1735 г. она издала указ, по которому подпись трех кабинет-министров объявлялась равноценной императорской подписи.

Н. Костомаров писал о правлении императрицы: «Много распоряжений тогдашнего правительства было совершено в духе Петра I и недаром Анна Иоанновна поручала государственные дела умным и даровитым «птенцам» Петровым. Благодаря им, во многих отношениях царствование Анны Иоанновны может назваться продолжением славного царствования ее великого дяди: вообще жизнь русская двигалась вперед и не была в застое».

Анна старалась удовлетворить желания дворянства, которому она была обязана престолом. Был отменен петровский указ о единонаследии в той его части, которая касалась порядка наследования. В 1731 г. был учрежден кадетский корпус, по окончании которого дворянские недоросли могли получить офицерские звания. Срок службы в 1736 г. сократился до 25 лет (вместо пожизненного). Дворянские сыновья, как правило, записывались в полк в раннем возрасте, и при новом положении они уже могли к 30 годам выйти в отставку.

В 1731 г. был принят новый таможенный тариф, который не носил столь явно выраженного покровительственного характера. В интересах дворянства были снижены пошлины на целый ряд импортных товаров.

Продворянская направленность социальной политики Анны Иоанновны отразилась и в ряде других указов, в том числе о запрещении крестьянам вступать в подряды (1731) и организовывать суконные фабрики (1734), прикреплении крестьян к заводам (1736), устранении крестьянства от присяги «на верность и преданность монарху и служению Отечеству», что фактически означало ликвидацию их гражданственности.

При Анне Иоанновне власть в стране оказалась сосредоточена в руках нескольких близких к ней лиц. Тон при дворе задавал фаворит царицы Э. Бирон, курляндский немец. Он не занимал официальных постов, но пользовался безграничным доверием Анны Иоанновны. По его рекомендациям иностранцы занимали высокие посты в администрации, в армии. В это время во главе коллегии иностранных дел находился А. Остерман, армией командовал фельдмаршал Б. Миних, Академию наук возглавлял И. Шумахер, двор и гвардию – братья Левенвольды, уральские заводы – Шемберг.

Ситуация при дворе обострила отношения в среде столичной знати. Под руководством кабинет-министра А. Волынского был разработан «Проект о поправлении внутренних государственных дел», в котором требовалось заполнить все должности в государственном аппарате русскими дворянами. Резкие отзывы Волынского и его сторонников об Анне Иоанновне, а также осуждение действий Бирона и его окружения стоили Волынскому и двум его сторонникам головы (в 1740 г. их казнили), остальных сослали в Сибирь.

Незадолго до смерти Анна Иоанновна назвала своего преемника — Ивана, внука родной сестры Екатерины Иоанновны. Наследник Иван VI был грудным ребенком, поэтому регентом был назначен Бирон.

В ноябре 1740 г. под руководством Б. Миниха (фельдмаршал, президент Военной коллегии) был совершен дворцовый переворот. Бирон был арестован и выслан из столицы. Регентом была провозглашена мать Ивана — Анна Леопольдовна. Однако этим переворотом политическое положение в стране нормализовать не удалось. Борьба за влияние при дворе усиливалась. Миних при активном участии графа А. Остермана (он входил в кабинет министров и руководил Коллегией иностранных дел) был отправлен в отставку. Власть оказалась в руках самого Остермана.

Все эти события стали прологом очередного дворцового переворота, совершенного при поддержке гвардейцев-преображенцев. Финансовую помощь заговорщикам оказали шведские и французские дипломаты.

В ноябре 1741 г. малолетний император Иван Антонович, его мать и отец были арестованы. Императрицей была провозглашена дочь Петра I Елизавета (1741—1761), пользовавшаяся авторитетом у гвардейцев. Во время переворота Миних, Остерман и другие влиятельные иноземцы были также арестованы и сосланы в Сибирь. Свергнутого императора Елизавета Петровна, а затем и Екатерина II держали в строгом заточении. В 1764 г. офицер Мирович попытался освободить и провозгласить императором 14-летнего Ивана VI, но стражники успели заколоть заключенного.

Офицеры, поддержавшие Елизавету, получили щедрые награды, в том числе крепостными. Те, кто не имел дворянского звания, были возведены во дворянство. Последовавшие затем ряд указов еще более укрепили социально-экономическое и политическое положение благородного сословия. Дворяне получали права ссылать провинившихся крестьян в Сибирь, отдавать их в рекруты, определять меру наказания. В целом, полицейско-административные функции, принадлежавшие ранее (при Петре I) государству, передавались теперь в руки дворянства.

Личные качества императрицы описывались следующим образом: «Крайняя осторожность, сдержанность, внимание, умение проходить между толкающими друг друга людьми, не толкая их, - эти качества, приобретенные Елизаветою в царствование Анны, когда безопасность и свобода ее постоянно висели на волоске, эти качества Елизавета принесла на престол, не потеряв добродушия, снисходительности, так называемых патриархальных привычек, любви к искренности, простоте отношений. Наследовав от отца умение выбирать и сохранять способных людей, она призвала к деятельности новое поколение русских людей, знаменитых при ней и после нее, и умела примирять их деятельность…»

Елизавета Петровна пыталась реставрировать порядки своего отца, восстановить некоторые существовавшие в тот период органы и учреждения. Она упразднила Кабинет министров, восстановила Главный магистрат и целый ряд коллегий. Сенату была возвращена вся полнота власти. Позже было создано постоянно действовавшее совещание – Конференция при высочайшем дворе, поставленное по своему статусу выше Сената. В годы ее правления была проведена «чистка» государственных органов, откуда были удалены некомпетентные чиновники.

При новой императрице активизировались социально-экономические преобразования в стране. В 1746 г. только за дворянами было закреплено право владеть землей и крестьянами. Для поддержки благородного сословия был учрежден Дворянский банк.

Вместе с тем получают поддержку промышленники и торговцы. В 1754 г. были отменены внутренние таможенные пошлины, что позволило заметно расширить торговлю отечественными товарами. В Петербурге учреждается Купеческий банк. По инициативе графа была создана «Комиссия о коммерции», разработавшая проект развития внутренней и внешней торговли, осуществлена финансовая реформа.

После смерти Елизаветы российским императором стал ее племянник Петр III Федорович (1761—1762).

В 1742 г., в 14-летнем возрасте, он был привезен в Россию из Голштинского герцогства и объявлен наследником престола. Его мать Анна была старшей дочерью Петра I. Петр III плохо знал русский язык, веру и обычаи России. Свое правление он пытался приспособить к идеальным, по его мнению, прусским порядкам короля Фридриха II. Вместе с тем за шесть месяцев царствования, прислушиваясь к рекомендациям канцлера М. Воронцова, генерал-прокурора А. Глебова и своего секретаря Д. Волкова, Петр III поддержал ряд необходимых и перспективных преобразований.

В 1762 г. был издан «Манифест о вольности дворянства» (1762), освобождавший дворян от обязательной государственной службы, дававший им право выезда за границу. Таким образом, дворянин-воин превращался в дворянина-землевладельца, помещика, не обремененного военной службой.

По указу «О секуляризации церковных земель» у церкви изымались все имения в пользу государства, монастырские крестьяне приравнивались к государственным; ликвидировался орган политического сыска — Тайная канцелярия, амнистировались пострадавшие во время дворцовых переворотов. Кроме того, были изданы указы о защите раскольников, об уравнении в правах всех вероисповеданий.

Однако пруссофильские настроения Петра III, его «неуправляемость» и неуровновешенность, а также слухи о грядущей ликвидации гвардии, распространяемые при дворе, подготовили почву для очередного переворота. В июне 1762 г. «случайный гость русского престола» Петр III был низложен гвардейцами по инициативе его жены Екатерины. 5 июля, содержавшийся в небольшом имении Ропша под Ораниенбаумом, он был умерщвлен сподвижниками новой императрицы.

3.5. Социально-экономическое развитие

К середине XVIII в. Россия оставалась аграрной страной, в которой господствовали феодально-крепостнические отношения. Население ее составляло 36 млн. человек. Рост сбора зерновых в значительной мере обеспечивался за счет включения в хозяйственный оборот новых земель Северного Причерноморья, Дона, Северного Кавказа. Распространялись новые культуры, среди которых были картофель и подсолнечник. Сельскохозяйственная продукция поставлялась как на внутренний, так и внешний рынок. Постепенно повышалась товарность крестьянских и помещичьих хозяйств. Винокурение было объявлено монополией дворян.

Продолжалось строительство новых мануфактур. По составу владельцев они были разнообразны: дворянские, купеческие, крестьянские. Рабочей силой на дворянских мануфактурах были крепостные, в то время как купцы старались использовать на своих предприятиях наемных работных людей. Однако рынок рабочей силы был узок из-за широкого распространения крепостнических отношений. По указу 1736 г. за мануфактурами были закреплены «навечно» не только пришлые рабочие, но и члены их семей. Распространение получила и приписка к предприятиям государственных крестьян.

Торговая политика, как и в Петровское время, носила протекционистский характер. Исключением стал таможенный тариф 1731 г., снизивший таможенные ставки на ввозимые товары. Это стало своеобразной уступкой императрицы Анны дворянам, поскольку именно они являлись основными потребителями привозных вещей. Заключенный в 1734 г. русско-английский торговый договор также мало устраивал русских купцов, поскольку устранял их посредничество в торговле Англии с Ираном. Таможенный тариф 1757 г. восстановил выгодное положение русского купечества в торговле с заграничными коммерсантами.

Для развития внутренней торговли большое значение имела отмена в 1754 г. таможенных пошлин и мелочных сборов. В это время развиваются старые и появляются новые торговые центры, базары, торжки: Макарьевская ярмарка на Волге (в XIX в. она была переведена в Нижний Новгород), Свинская (около Брянска), Муромская, Коренная (близ Курска) и др.

В 1754 г. был учрежден Коммерческий банк, призванный поддержать купцов-оптовиков. В том же году в России началось Генеральное межевание. Всем недворянам было велено в 6-месячный срок продать земельные приобретения. Одновременно в целях поддержки благородного сословия был создан Дворянский банк. Проводимые мероприятия позволили увеличить к концу XVIII в. дворянское землевладение более чем на 50 млн. десятин земли.

3.6. Внешняя политика во второй трети ХVIII в.

В послепетровский период Россия продолжала борьбу с Османской империей за выход к Черному морю и стремилась закрепить успехи, достигнутые в Прибалтике. При этом внешнеполитические задачи решались не всегда эффективно. Одной из причин этого стало перенапряжение внутренних сил во время Северной войны, а также не всегда продуманные военные реформы. В армии была введена прусская система обучения, солдат одели в немецкие мундиры, заставили носить букли и косы, пользоваться пудрой. Значительно меньше внимания стало уделяться отечественному военному флоту.

В период с 1733 по 1735 г. Россия воевала против Франции за польское наследство. После разгрома русскими войсками французского десанта, королем Польши стал Август III.

В 1735 г. началась русско-турецкая война. Союзником России выступила Австрия (по договору 1726 г.). Поводом послужило нарушение границ России крымскими татарами. В 1736 г. русские войска захватили Азов, перешли Перекоп и заняли столицу Крымского ханства Бахчисарай. В следующем году была занята крепость Очаков. В 1739 г. произошло крупное сражение под Ставучанами, в котором турецкое войско было разбито (русской армией командовал Б. Миних).

В сентябре 1739 г. в Белграде был подписан мирный договор, по которому Россия получила Азов и Кабарду. Четыре года войны, стоившие стране больших жертв и материальных затрат, окончились весьма скромными результатами. Россия, владея Азовом, по-прежнему не могла иметь флот на Азовском и Черном морях.

В 1741 г. началась очередная война со Швецией, которая пыталась вернуть себе Прибалтийские земли. Однако к войне противник России был подготовлен плохо: шведские войска потерпели поражение. В 1743 г. был подписан Абосский мир, в соответствии с которым Швеция подтвердила русские приобретения в Прибалтике; кроме того, к России отошла небольшая территория в Финляндии.

В 50-е гг. XVIII в. наблюдалось быстрое усиление Пруссии. В ответ русская дипломатия во главе с канцлером А. Бестужевым-Рюминым предпринимает попытку создать антипрусскую коалицию.

Укрепление позиций короля Фридриха II создало угрозу Польше и российским владениям в Прибалтике. В свою очередь Франция опасалась того, что Пруссия станет единолично решать все европейские вопросы. В результате сложилась коалиция в составе Австрии, Франции и России, к которым в дальнейшем примкнули Швеция и Саксония. На стороне Пруссии выступила Англия. Обостряющиеся противоречия привели к общеевропейскому конфликту — Семилетней войне (1756—1763).

Летом 1756 г. армия Фридриха II разгромила саксонскую, а в следующем году нанесла поражение австрийским и французским войскам. В 1757 г. Россия открыла боевые действия против Пруссии. Русские войска одержали победы у деревни Гросс-Егерсдорф (1757 г., командующий Апраксин), под Кенигсбергом (1758), при деревне Кунерсдорф (1759 г., командующий Салтыков) и в сентябре 1760 г. заняли Берлин. Армия Фридриха практически была уничтожена.

Однако победы России не принесли ей никаких территориальных приобретений. Разногласия среди союзников, интриги при русском дворе и особенно приход к власти Петра III — большого поклонника Фридриха II — резко изменили позицию петербургских дипломатов. В 1762 г. Россия заключила мир с Пруссией, разорвала военный союз с Австрией и даже предложила Фридриху военную помощь. Лишь свержение Петра III предотвратило участие России в войне против своих вчерашних союзников. Тем не менее, победы над прусской армией, считавшейся лучшей в Европе, укрепила международный престиж России.

3.7. «Просвещенный абсолютизм» Екатерины II

Во второй половине XVIII в., в условиях ускоренного экономического и социального развития России, вызвавшего рост внутренней нестабильности в стране, одним из основных инструментов регламентации общественных отношений становится законодательная деятельность монарха. В России, вступившей в это время на путь просвещенного абсолютизма, на первый план выдвинулась не столько идея упорядочения действующих законов, сколько стремление создать принципиально новую систему регулирования общественных отношений. Наиболее ярко подобная деятельность проявилась во время царствования Екатерины II ().

Что же представляла собой к этому времени Российская империя? Во второй половине XVIII века развитие экономики страны по-прежнему определялось экстенсивными факторами. В сельском хозяйстве, при общем расширении посевных площадей, сохранялся низкий уровень технического оснащения. Дворянское хозяйство основывалось на труде крепостных. На плодородных землях черноземной полосы господствовали барщина, в районах с неплодородной почвой — денежный оброк.

Для поднятия дворянского хозяйства в 1765 г. в Петербурге было образовано Вольное экономическое общество (возглавлял Г. Орлов), где обсуждались проекты сельскохозяйственных преобразований, в том числе и смягчение крепостного гнета. Однако вопрос об освобождении крестьян здесь не ставился. Напротив, в 1765 г. последовал указ, разрешавший помещикам ссылать своих крестьян без суда и следствия на каторгу, а в 1767 г. крестьянам было запрещено подавать жалобы на своих господ.

Помимо крепостных наиболее многочисленными были группы государственных и экономических крестьян (бывшие монастырские). Во второй половине XVIII века крепостническая система вступает в стадию кризиса. Помимо прочего, это было связано с развитием товарно-денежных отношений, попытками перестроить методы ведения хозяйства за счет более совершенных организационных и технических средств.

Правительство Екатерины провело ряд мероприятий, направленных на дальнейшее развитие промышленности. В 1775 г. была объявлена свобода организации промышленных предприятий. Рост частных предприятий стал обгонять рост государственных. При этом увеличивается число вотчинных предприятий (винокурение, суконная, полотняная, кожевенная и другие отрасли). По-прежнему высокие темпы развития наблюдались в промышленности Урала. Там действовало 76 из 120 металлургических заводов.

Заметно было развитие капиталистической мануфактуры, выраставшей нередко из крестьянских и ремесленных промыслов. Наблюдался рост купеческих предприятий, где использовался наемный труд. На 500 мануфактурах в конце третьей четверти XVIII в. числилось 40% вольнонаемных работников. К концу XVIII в. в России насчитывалось около 2300 промышленных предприятий.

Во второй половине XVIII в. продолжается формирование всероссийского рынка, расширение торговых связей между промышленными районами. Меняется характер ярмарок, которые из пунктов транзитной торговли превращаются в экономические центры. Они обрастают сетью мелких торгов и базаров. Эти процессы сопровождались развитием путей сообщения. Основными водными магистралями оставались Волга, Северная Двина, Вышневолоцкий и Ладожский каналы. Разрасталась сеть грунтовых дорог и первых шоссейных трактов.

Отмечается рост предпринимательства «капиталистых» крестьян, которые становятся конкурентами гильдейскому купечеству. Они ведут торговые операции не только внутри страны, но и за рубежом. Подобная коммерческая деятельность поощрялась помещиками, получавшими с нее, в виде денежного оброка, немалые прибыли.

Характерен пример крестьян села Иваново, принадлежавшего графу Шереметеву. Между ним и его крепостными промышленниками были установлены довольно своеобразные отношения. Графская контора взыскивала со всех коммерческих сделок мануфактуристов определенный процент в свою пользу, представляя взамен полную хозяйственную свободу – вплоть до владения крепостными крестьянами, необходимыми для производства. В 1790 г. среди предпринимателей села наиболее крупными были Грачевы и Гандурины, владевшие капиталами до 100 тыс. рублей.

Внешняя торговля носила активный характер: вывоз превышал ввоз. Меняется структура экспорта, вывозится не только сырье, но и готовые изделия. Среди зарубежных партнеров ведущие позиции занимали английские купцы. Однако внешнеторговые поставки осуществлялись главным образом на иностранных судах.

Социальная политика Екатерины II была направлена на укрепление позиций дворянства. Этому способствовала и реализация идей «просвещенного абсолютизма».

Видными представителями эпохи Просвещения — Вольтером, Дидро, Монтескье, Руссо — были сформулировали концепции общественного переустройства. Их положения основывались на теории «естественного права», согласно которому все люди по своей природе свободны и равны в правах. Однако в ходе истории эти естественные права были нарушены, прежде всего в условиях развития частной собственности. Восстановить исходные нормы можно лишь в процессе просвещения народа, а для этого требовались просвещенные монархи, которые должны заботиться о благе своего народа. Отметим, что просветители вполне допускали монархическую форму правления, особенно для стран с обширной территорией, какой являлась Россия.

Екатерина усвоила идеи просветителей об общественном благе как высшей цели государственного деятеля, о необходимости воспитания и просвещения подданных, о главенстве законов в обществе. Но идеи эти приходилось реализовывать на русской почве с учетом конкретных особенностей России. И при необходимости прагматичная Екатерина жертвовала отвлеченными теориями, если встречали сопротивление своей политике в реальной жизни. Отсюда следовало противоречие между декларациями и делами: Екатерина неоднократно заявляла о миролюбии — и вела 6 войн; была противницей крепостного права — и последовательно ужесточала его; говорила о необходимости установить законы и полномочия для всех государственных учреждений — и самовластно стояла над всеми законами и учреждениями.

На просветительскую программу Екатерины II повлияли, во-первых, характер и национальная специфика тех государственных задач, которые предстояло решать императрице, во-вторых, обстоятельства вступления на престол: не имея на то законных прав, Екатерина должна была выражать чаяния дворянства и соответствовать идеалу русского монарха.

Императрице пришлось действовать не по заранее продуманной и намеченной преобразовательной программе, а последовательно браться за решение тех задач, которые выдвигала жизнь. Отсюда впечатление некоторой хаотичности ее царствования. Последнее отнюдь не определялось влиянием близких к ней лиц (перечень официальных фаворитов включает от 12 до 15 персон). Некоторые из них, прежде всего Г. Потемкин, стали выдающимися государственными деятелями. Несомненно, такие люди влияли на политику государства, но лишь в той мере, в какой это допускалось самой императрицей, никогда не поступавшейся и частицей своей самодержавной власти. 

Ярким проявлением политики «просвещенного абсолютизма» стал созыв Уложенной комиссии. Цель комиссии состояла в том, чтобы заменить устаревшее Соборное Уложение 1649 г. новым сводом законов. Для выполнения этой задачи предполагалось избрать от сословий депутатов, которые бы руководствовались в своей дальнейшей деятельности написанным императрицей Наказом. Наказ представлял собой сочинение из 22 глав и 655 статей, 3/4 которых были дословно взяты из «Духа законов» Монтескье, сочинений Беккариа, статей французских энциклопедистов.

В декабре 1766 г. были опубликованы манифест о созыве комиссии и указы о порядке выборов в депутаты. Дворянам разрешалось избирать одного депутата от уезда, горожанам — одного депутата от города. Право избрания депутатов было предоставлено государственным крестьянам. Помещичьи крестьяне к выборам не допускались, считалось, что их интересы представляют дворяне.

Летом 1767 г. избранные депутаты (более 500 человек) с наказами прибыли в Москву. Дворяне требовали упростить процедуру продажи и покупки имений, принять меры к прекращению побегов крестьян, прекратить волокиту при разбирательстве дворянских челобитных. В свою очередь требования городских депутатов состояли в том, чтобы ввести монополию купечества на торговлю и лишить права торговли дворян и крестьян, предоставить купцам дворянские привилегии, освободить их от телесных наказаний, дать право владеть крепостными, разрешить покупать крестьян для работы на мануфактурах. Государственные крестьяне жаловались на малоземелье, захват их участков помещиками и заводовладельцами.

В июле 1767 г. началась работа Уложенной комиссии (ее возглавлял А. Бибиков). Одним из важнейших вопросов в ходе заседаний стал крестьянский. Некоторые, например, предлагали передать помещичьих крестьян в управление особой государственной коллегии, предоставить крепостным крестьянам право собственности на землю. В свою очередь попытки крестьянских и дворянских депутатов добиться расширения свободы предпринимательства в стране встречало упорное сопротивление купечества.

Слаженной работы Комиссии явно не получалось и в силу сохраняющейся сословной разобщенности российского общества, и в силу низкой политической культуры депутатов, их неподготовленности к законотворческой работе.

Через полгода комиссия была переведена из Москвы в Петербург. В декабре 1768 г. Екатерина II под предлогом необходимости отъезда некоторых депутатов на войну с Турцией распустила Уложенную комиссию. Был принят лишь один законопроект, который предоставлял Екатерине II титулы «Великой», «Премудрой» и «Матери Отечества».

В последней четверти XVIII в. правительственная политика была направлена на дальнейшее удовлетворение чаяний дворянства и купечества. Вместе с тем, под впечатлением от Пугачевщины, Екатерина форсирует изменения в административном управлении страной. Проводится областная реформа, суть которой заключалась в следующем:

1. Страна делилась на губернии и уезды. В губернии должно было быть не более 400 тысяч душ, а в уездах — до 30 тысяч душ мужского пола. В итоге проведения реформы вместо 23 губерний было создано 50 во главе с губернаторами. Одновременно создавалась областная администрация, которую возглавлял наместник или генерал-губернатор, управлявший двумя-тремя губерниями. Исполнительным органом являлось губернское правление, осуществлявшее общий надзор за деятельностью учреждений и должностных лиц.

2. Был учрежден Приказ общественного призрения, в ведении которого находились школы, больницы, приюты.

3. Создавались сословные судебные учреждения: Верховный земский суд — для дворян, Губернский магистрат, рассматривавший тяжбы между горожанами, Верхняя расправа — для суда над государственными крестьянами, уголовная и гражданская палата — для рассмотрения судебных дел для всех сословий. В каждом уезде учреждался для дворян уездный суд, для горожан городской магистрат, для государственных крестьян нижняя расправа.

4. Дворянство получило право создавать свои сословные учреждения. Все дворяне губернии (уезда) каждые три года избирали на губернских (уездных) собраниях представителей дворянства в органы дворянского самоуправления.

Областная реформа почти вдвое увеличила численность городов в стране. Все пункты размещения губернской и уездной администрации получили городской статус. В результате появилось 216 новых городов.

Одновременно с проведением областной реформы правительство осуществило ряд мер для поддержки купечества. Манифестом 1775 г. была объявлена свобода предпринимательства. Провозглашалась свобода открытия предприятий. Купцы, владевшие капиталом свыше 500 руб., освобождались от уплаты подушной подати. Для них устанавливался сбор в размере 1% с объявленного капитала. С 1776 г. купечество освобождалось от рекрутской повинности при условии уплаты за каждого рекрута 360 руб. Происходило формирование купечества в качестве феодального сословия, занимавшего промежуточное положение между дворянством и низшими сословиями.

Процесс оформления привилегий дворян и купцов завершился изданием двух грамот: «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» и «Жалованной грамоты городам» (1785 г.).

Жалованная грамота дворянству подтверждала все привилегии, которыми они пользовались. Дворяне освобождались от подушной подати, от телесных наказаний, от обязательной службы, получали право неограниченного распоряжения имением, право владеть домами в городах, заводить в имениях предприятия, право собственности на недра земли и др. Новые привилегии сводились к следующему: дворянство стало называться «благородным», запрещалось производить конфискацию имений дворян за уголовные преступления, дворянин мог занимать выборную должность, если его доход с имения превышал 100 руб. в год.

По «Жалованной грамоте городам» городское население делилось на шесть разрядов. В первый разряд, независимо от сословной принадлежности, входили имевшие в городе дом или землю. Во второй — купцы всех трех гильдий. Третий разряд составляли цеховые ремесленники; четвертый — иногородние и иностранцы. В пятый разряд записывались ученые, художники, банкиры, судовладельцы; в шестой — посадские люди.

Третий и шестой разряды, составлявшие основную массу населения городов, получили название мещан. Жившие в городе крестьяне в состав городского общества не входили.