Специализированная образовательная программа повышения квалификации «Оценка качества государственных услуг» (стр. 1 )

СПЕЦИАЛИЗИРОВАННАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ПРОГРАММА

ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ

«ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ»

Содержание программы:

1.  Теоретико-методические основы эффективности государственного управления

1.1  Подходы к изучению роли государственных органов в системе государственной власти

1.2  Взаимосвязь легитимности власти и ее эффективности

1.3  Эффективность деятельности органов государственной власти

2. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти: проблемы, методы, основные технологии

2.1 Государственные акты, регламентирующие пути оценки эффективности органов государственной власти

2.2 Основные методы и технологии оценки эффективности органов государственной власти

2.3 Административные регламенты как основные регуляторы эффективной деятельности органов государственной службы

3. Оценка качества предоставления государственных услуг органами власти

3.1 Государственные услуги: понятие, классификация, право

3.2 Методика исследования и анализа качества исполнения государственных функций

3.3 Совершенствование системы информирования заявителей по вопросам предоставления государственных услуг

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Реформирование российской государственности актуализирует проблему становления адекватной системы государственного управления, определению параметров, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти.

Результаты исследований свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти крайне медленно приобретает новые качества, адекватные современным задачам и требованиям. Многие преобразования носят поверхностный характер, сводятся к неоправданно частым реорганизациям органов государственной власти. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в России обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.

В условиях неравновесности внутри системы государственного управления особую актуальность приобретают проблемы разработки технологий изучения ее как определенной социальной реальности, требуется дальнейшее концептуальное осмысление стратегии развития. При этом особое внимание должно быть сконцентрировано на обеспечении открытости, умении вести конструктивный диалог чиновников с обществом, что во многом позволит разрушить стену взаимного отчуждения власти от граждан.

Легитимность принимаемых решений, поддержка государственной политики населением во многом зависит от авторитета власти. Модернизация деятельности органов государственной власти, изменение менталитета государственного служащего - важнейшие элементы повышения эффективности системы государственного управления и административно-управленческой элиты. Серьезное переосмысление концептуальных основ административной организации связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы. На современном этапе перед государством стоит серьезная задача создания такой системы государственного управления, которая будет неотъемлемым элементом механизма социально-политической защиты общества от различных социальных патологий.

Совершенствование государственного управления, проведение административной реформы неотрывно связано с повышением транспарентности органов власти, которая должна рассматриваться как необходимый фактор повышения их социальной эффективности и способности к необходимым изменениям. Реформирование государственного управления неразрывно связано с всесторонним рассмотрением сложного и противоречивого процесса трансформации социально-экономических отношений, анализом теоретико-методологических основ, выявлением доминирующих тенденций и перспектив развития современного российского общества. В связи с этим стратегия реформирования определяется не только собственной логикой ее развития, но и состоянием общественного организма.

В этой связи государству необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность адекватно реагировать на вызовы внешней среды. Применение в управленческой практике современных технологий способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса государственного управления. Назрела объективная необходимость разработки эффективных моделей и адекватных механизмов превращения системы государственного управления в открытую систему, взаимодействующую с гражданами и их объединениями, отзывчивую к нуждам и запросам населения.

Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью анализа процессов становления и развития системы государственного управления Российской Федерации на современном этапе, осмысления сути происходящих перемен и потребностью в научно-обоснованных рекомендациях по реформированию деятельности органов государственной власти в целях повышения их эффективности.

Целью работы является анализ деятельности органов власти в условиях социально-политических трансформаций и разработка механизма оценки предоставления государственных услуг населению.

Для реализации поставленной цели необходимо решение следующих задач:

1. Проанализировать и систематизировать теоретико-методические подходы к исследованию эффективности государственной власти и ее субъектов в контексте социально-политических трансформаций, происходящих в современной России.

2. Выявить роль органов государственного управления в процессе социального взаимодействия в системе «общество — власть» и дать концептуальные характеристики системы государственного управления в транзитивном социуме.

3. Определить принципы и разработать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти.

4. Разработать и найти пути решения проблем по оценке эффективности предоставления госуслуг населению.

Объект исследования — управленческая деятельность органов государственной власти в контексте административной реформы.

Предмет исследования — эффективность и технологии оценки деятельности органов государственной власти.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГОУПРАВЛЕНИЯ

1.1.Подходы к изучению роли государственных органов в системе государственной власти

Проблема стабильности и развития общественных систем, их управляемости, стала в настоящее время одной из наиболее актуальных. Решение проблемы эффективности политического управления побуждает обратиться к достаточно широкому спектру областей знания. Поскольку речь идет об управлении и политике, то это, прежде всего, теория управления и политическая наука. Но работа в этих областях требует обращения и к теории систем по той причине, что процессы управления и политики неотделимы от принципов функционирования систем управления и политических систем. Кроме того, изучение процессов, происходящих в политической сфере, не может быть плодотворным без понимания сущности человека и общества, — во всяком случае, основных мотивов и механизмов включения человека в политический процесс с точки зрения эвристической и прагматической. Важной является и оценка результатов политического управления по критерию развития и социально-политического развития. Речь идет, таким образом, о достаточно многоплановом, междисциплинарном исследовании, основанном на имеющемся научном знании.

В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества и укрепления правового государства. Административная реформа, направленная на упорядочение государственных функций, системы органов власти и изменение роли государства в общественной жизни, требует существенного изменения роли характера функционирования органов государственной власти. Реструктуризация социально-экономической сферы невозможна без резкого повышения качества государственного управления.

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации.

Оставшиеся три реформы и составляют административную реформу в широком смысле слова.

Затрагивание концептуальных основ административной организации, в частности государственной службы, связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы.

С точки зрения эффективности системы государственного управления немаловажное значение имеет комплекс проблем, относящихся к механизмам, формам, и технологиям принятия и реализации управленческих решений на различных уровнях властной системы, методам разрешения кризисных ситуаций в различных сферах общественной жизни, политическим технологиям взаимоотношений в системе «общество — власть», административно-государственному управлению социальными процессами.

Для более полного анализа оценки эффективности деятельности органов государственной власти в России особо важным представляется рассмотрение сущности таких концептуальных понятий как «легитимность», «эффективность», «результативность», «производительность», «оценка эффективности», соотношение понятий «политическая власть» и «государственная власть».

Изучение природы и сущностных характеристик государства, его места и роли в жизни общества занимает существенное место в большинстве политических и социальных наук. Главным инструментом функционирования и деятельности государства является система государственного управления, которая прошла длительный путь исторического развития. Ее сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом. Как показывает исторический опыт, основные характеристики системы государственного управления обусловлены господствующими в каждое конкретное время представлениями о природе человека, общества, государства и их взаимоотношениях. Поэтому естественно, что место и роль государства на протяжении всей истории подвергались существенным изменениям по мере изменения социально-экономических, политических и иных реальностей.

Становление гражданского общества и правового государства в России, движение в направлении постбюрократического государства неразрывно связано с изменением принципов организации и функционирования органов государственной власти от «государевых» к общественным и публичным. В достижении оптимальности функционирования политической системы важнейшее значение имеет рациональная организация власти, поиск равновесия сил. отмечает, что «и властвующие и подвластные оказались в непривычной ситуации смыслового вакуума в поле власти.

Власть открывает для себя истину, которую считает своей тайной и глубоко прячет (вчера - от себя самой, сегодня - от посторонних). Истина эта касается того, что за нею, властью, не стоит никакая высшая социальная историческая и нравственная целесообразность, и что представляет и защищает она лишь свои собственные интересы — корпоративные интересы тех, кто устроился во власти, и сполна использует её во имя своих частных интересов»[15].

При рассмотрении эффективности деятельности органов государственной власти, критериев и механизмов оценки, важным представляется анализ государственной власти, ее политических и социальных аспектов. Близкое к современному представление о происхождении и социальных аспектах власти рождается в древнегреческой социально-философской традиции, исходящей из самой практики общественных отношений.

Власть - в общем смысле, способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства — авторитета, права, насилия (экономическая, политическая, государственная, семейная). Понятие власти включает понятие отношения, основанного на наличии субъекта и объекта и второго, пассивного субъекта, особого волевого отношения субъекта к объекту этого отношения. Отношения власти, как и политические отношения, характеризуются их универсальностью (присутствием во всех видах отношений в обществе) и включенностью, способностью проникать во все сферы деятельности и жизни. «Поле власти» может быть предельно малым (личность самого человека, семья - власть отца.) и предельно большим, таким, как государственная власть, и выходящим за рамки государственно- территориального пространства, например, власть идеологий, религий, политических явлений. Обобщенная картина власти в обществе и за его пределами представляется системой пространств «полей» власти разного содержания, разных масштабов и форм, типов и видов. Присутствующее в обществе как целостное начало, способное выступать во множестве проявлений с единой функцией — служить организационным и регулятивно-контрольным средством или способом существования политики, общественное бытие власти определяется этим инструментальным, функциональным ее назначением, ее свойством служить средством осуществления замысла, намерения, плана, быть отношением между субъектами политики, связывать их.

Политическая власть неразрывно связана с государством, исторически она появляется вместе с ним. И длительное время политическая власть правомерно отождествляется с государственной. Но развитие всех сфер жизнедеятельности общества, усложнение и структуризация социально - политических институтов, усиление взаимодействия между государственными и общественными образованиями объективно влечет и усложнение по своей структуре и формам выражения политической власти.

Понятие «политическая власть» шире понятия «государственная власть». Политическая деятельность осуществляется не только в рамках государства, но и в рамках партий, профсоюзов, международных организаций. Политическая власть добивается осуществления намеченных целей методом принуждения. Государственная власть не обязательно использует принуждение для достижения своих целей, для этого могут быть использованы идеологическое воздействие, экономическое стимулирование.

Ф. Шамхалов отмечает, что понятие «политическая власть», прежде

всего, означает государственную власть вообще[22]. Политическая — государственная власть функционирует в виде известных трех ветвей (илисфер) власти. Другой, более узкий, смысл данного понятия — обозначениевласти руководящих государственных органов и негосударственных (общественных) организаций, например партий. В таком понимании политическая власть, воплощенная организационно в отдельных конкретных институтах, означает способность последних влиять на поведение и деятельность людей с помощью политического авторитета государственного органа, регламентации поведения, определенных актов, идей, государственных символов, социально-политических норм, традиций и социальных ценностей. Когда говорят, например, об отделении административно-государственного управления, аппарата государственного администрирования от политики, то имеется в виду политическая деятельность, связанная с принятием общих руководящих решений, с разработкой принципов и стратегий управления, с борьбой за власть.

Подходы к интерпретации политической власти, с пониманием их условности и относительности, можно было бы разделить на два больших класса:

1) атрибутивных концепций, трактующих власть как атрибут, субстанциальное свойство субъекта, а то и просто как самодостаточный «предмет» или «вещь»;

2) реляционных доктрин, дающих объяснение власти как социального отношения или общения как на элементарном, так и на сложном коммуникативном уровне.

Атрибутивно-субстанциальные концепции власти, в свою очередь, условно подразделяются на:

а) потенциально-волевые;

б) инструментально-силовые и, с известной оговоркой,

в) структурно-функциональные подходы.

В настоящее время развитие получают наиболее сложные и комбинированные подходы, к которым можно отнести коммуникативные (X. Аренда, Ю. Хабермас), а также постструктуралистские (М. Фуко, П. Бурдье) концепции власти, рассматривающие последнюю как многократно опосредованный и иерархизированный механизм общения между людьми, разворачивающийся в социальном поле и пространстве коммуникаций. X. Арендт отмечает в связи с этим, что власть — это многостороннее, тотальное общение, а не собственность или свойство отдельного политического субъекта, связанное с необходимостью организации согласованных общественных действий людей, основанных на преобладании публичного интереса над частным. В отличие от подобного осуществления идеального принципа властного консенсуса Ю. Хабермас считает, что власть как раз является тем самым механизмом опосредования возникающих противоречий между публичной и частной сферами жизни, обеспечивая, как и деньги, воспроизводство естественных каналов коммуникаций и взаимодействий между политическими субъектами.

Новейшие постструктуралистские концепции «генеалогии власти» М. Фуко и «поля власти» П. Бурдье как раз объединяют не субстанционально-атрибутивное, а именно реляционное видение политической власти как отношения и общения. М. Фуко отмечает, что власть представляет собой не просто отношение субъектов, а своего рода модальность общения, то есть «отношение отношений», неперсонифицированное и неовеществленное, поскольку его субъекты находятся каждый момент в постоянно изменяющихся энергетических линиях напряжений и соотношениях взаимных сил. Так же, в чем-то дополняя эту мысль, П. Бурдье обосновывает собственное понятие «символической власти», которое сводится им к совокупности «капиталов» (экономических, культурных), распределяющихся между агентами в соответствии их позициями в «политическом поле», то есть в социальном пространстве, образуемом иерархией властных отношений.

Как уже было отмечено выше, современные отношения агентов государственно-публичной власти, то есть взаимодействия между имеющими властные полномочия управляющими и обладающими лишь влиянием управляемыми, сложились еще в недрах потестарных структур, постепенно «раздваивающихся» на семейно-родовые коллективы, когда появляются люди, профессионально властвующие во имя общих интересов и от имени всей общности. Именно с этого момента становления политики как профессии и области деятельности профессионального управленческого аппарата (М. Вебер) и начинает свой отсчет существование публичной власти. Г. Лассуэлл одним из первых подчеркивал, что власть, с одной стороны представляет собой участие в решениях, а с другой — контроль над ресурсами, имеющими для участников властного отношения ценность[15]. По Г. Лассуэллу, власть является видом или частным случаем осуществления влияния, при котором могут быть использованы публичные санкции (например, административно-государственного аппарата). Отношения агентов власти и влияния задают как бы два основных «энергетических полюса» в «гравитационном поле» властного общения, да и сам «феномен политического отношения возникает в результате взаимодействия отношений влияния и властных отношений».

По отношению к эффективности политической власти по ее предназначению, то есть сохранению и развитию общества, все цели власти имеют второстепенное значение. Понимание этого является одним из основных показателей степени зрелости политической элиты. И общество, в конечном счете, оценивает эффективность политической власти именно по этому критерию. В первом приближении для простых людей власть тем эффективнее, чем лучше она обеспечивает поступательное развитие общества, выражающееся в повышении уровня и качества их повседневной жизни. На более глубинном уровне власть оценивают по предоставляемой ею возможности самореализации для каждого. Выражается эта оценка в различных проявлениях степени доверия к субъектам власти, в том числе на выборах. Как и в какой мере власть выполняет свои функции, судят об ее эффективности (силе или слабости). Власть эффективна при условии:

а) если адекватно отражает интересы тех социальных групп, на

которые она опирается, и умеет увязывать их с интересами общества как целого;

б) если власть не противопоставляет себя обществу, не навязывает своих требований, противоречащих большинству его, а приспосабливает эти требования к мнению общества и одновременно формирует общественно мнение в соответствии со своими установками;

в) если власть, удовлетворяя интересы и потребности тех социальных групп, на которые опирается, вместе с тем постоянно демонстрирует свою готовность идти навстречу интересам других групп, или, по крайней мере, не ущемляет их настолько, чтобы противопоставить себя этим группам.

В целом можно констатировать, что методологической основой данной проблемы является синтез двух прежде разделенных парадигм исследования исполнительной власти — «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов функционирования госслужбы (доктрины - структуры-кадры-процедуры), и политологической.

Для последней характерен акцент на таких вопросах, как причастность госслужбы к принятию политических решений, осуществление ею функции медиатора во взаимоотношениях с обществом, политическое участие граждан в деятельности исполнительной власти, контроль над управленческой эффективностью, формирование и эволюция политико - административных систем и моделей.

1.2.Взаимосвязь легитимности власти и ее эффективности

Проблема эффективности оказывается напрямую связанной с проблемой признания обществом правомерности, справедливости существующей политической власти. И хотя в распоряжении элиты, казалось бы, находятся все ресурсы власти, это не может гарантировать ей устойчивости собственного положения без обретения решающего ресурса — добровольного согласия на то основной части населения.

Признание данной политической власти ее институтов, решений и действий правомерными в политологии называют легитимностью. Легитимность политической власти связана с ее эффективностью, а понятие легитимности, отражающее отношение к власти, становится конструктивным подспорьем в диагностике эффективности власти[21]. На мой взгляд в контексте рассматриваемой проблемы важно понимать различие между эффективностью власти и ее легитимностью.

Эффективность власти опирается на инструментальные ценности, тогда как легитимность основывается на политических ценностях и моральных принципах. Легитимность политической власти, ее институтов — базовый элемент их закрепления и функционирования в обществе.

Понятие легитимности означает признание обществом, массами обоснованности и необходимости данной политической власти и ее носителей. В узком смысле понятие легитимности характеризует законность власти. В широком смысле — соответствие власти законно установленным нормам, а также основополагающим целям государства и общепринятым принципам и ценностям.

Легитимность власти — это социально-психологическое явление, которое складывается из трех важнейших компонентов: способности властных структур реально упорядочить общественные отношения, внести в них стабильность, обеспечить безопасность граждан государства; неукоснительного соблюдения властными структурами законов, норм, которые они сами устанавливают (развал любой власти начинается с ее неспособности следовать собственным установлениям и принципам); авторитета — добровольного подчинения граждан действующей в обществе политической власти, принятия ее ими.

Люди добровольно подчиняются такой власти, которая не блокирует реализацию их потребностей[21]. Легитимность существует в сознании граждан в виде положительной установки на политические институты данной власти, как вера и убеждение, что данные институты являются правомерными и справедливыми. Однако не следует думать, что подобные убеждения разделяют все граждане той или иной страны. В обществе всегда есть социальные группы, не разделяющие политический курс режима и не принимающие его решений. Однако легитимность власти предполагает наличие ее авторитета и поддержки со стороны большинства граждан общества.

Источниками легитимности являются: основополагающие идеологические принципы, приверженность структуре и нормам режима, преданность конкретным авторитетам. Показателями легитимности являются: уровень принуждения, применяемый для проведения политики в жизнь; наличие попыток свержения правительства или лидера; сила проявления гражданского неповиновения, а также результаты выборов, референдумов, массовости демонстраций в поддержку власти (оппозиции). Политические отношения на определенных этапах развития могут привести к кризису легитимности, корни которого следует искать в характере изменений в обществе. Определяя легитимность как способность власти «создавать и поддерживать у людей убеждение в том, что существующие политические институты являются наилучшими» (С. Липсет), не следует полагать, будто подобное убеждение разделяют все граждане. Легитимность власти обеспечивается, в конечном счете, ее эффективностью. Но и нелегитимная власть в долгосрочном отношении эффективной быть не может. В этом — диалектика эффективности и легитимности, оставляющая политической элиты, преследующей собственные цели, относительно небольшое пространство для маневра в пределах стабильности.

В истории политической мысли высказывалось немало разноречивых взглядов относительно самой возможности легитимации власти. Так, ученые, стоящие на антропологических позициях и платформе естественного права, исходят из того, что легитимность возможна и реальна, поскольку в человеческом обществе наличествуют некие абсолютные, общие для всех ценности и идеалы. Это и дает гражданам возможность поддерживать власть. В то же время немало ученых полагает, что как раз отсутствие таких общих для всех идей в сегментированном обществе является причиной невозможности возникновения легитимности. Так, по мнению австрийского ученого Г. Кельсена, человеческое знание и интересы крайне релятивны, а потому все свободны и в конструировании своей жизни, и в отношении к власти. Вместе с тем сторонники договорных теорий утверждают, что поддержка власти возможна до тех пор, пока существует совместная договоренность граждан относительно ее целей и ценностей. Поэтому «любой тип легитимности предполагает существование минимального социального консенсуса относительно тех ценностей, которые приемлет большинство общества и которые лежат в основе функционирования политического режима». Иной подход еще в XVIII в. предложил английский мыслитель Э. Берк, который разделил теоретические и практические аспекты легитимности.

Легитимность он анализировал не саму по себе, а связывал ее только с конкретным режимом. По его мнению, только положительный опыт и привычка населения могут привести к построению такой модели власти, при которой она удовлетворяла бы интересы граждан и, следовательно, могла бы пользоваться их поддержкой. Причем этот опыт и соответствующие условия должны формироваться, накапливаться эволюционно, препятствуя сознательному конструированию легитимности[21].

В настоящее время в политической науке принято более конкретно подходить к понятию легитимности, фиксируя значительно более широкий круг ее источников и форм. Так, в качестве основных источников легитимности, как правило, рассматриваются три субъекта: население, правительство и внешнеполитические структуры. Для формирования легитимности большое значение имеют институциональные и коммуникативные ресурсы государства.

Легитимность обладает свойством изменять свою интенсивность, то есть характер и степень поддержки власти (и ее институтов), поэтому можно говорить о кризисах легитимности. Под кризисами понимается такое падение реальной поддержки органов государственной власти или правящего режима в целом, которое влияет на качественное изменение их ролей и функций. В настоящее время не существует однозначного ответа на вопрос: есть ли абсолютные показатели кризиса легитимности или это сугубо ситуативная характеристика политических процессов? Так, ученые, связывающие кризис легитимности режима с дестабилизацией политической власти и правления, называют в качестве таких критериев следующие факторы:

— невозможность органов власти осуществлять свои функции или присутствие в политическом пространстве нелегитимного насилия (Ф. Били);

— отсутствие военных конфликтов и гражданских войн (Д. Яворски);

— невозможность правительства адаптироваться к изменяющимся условиям (Э. Циммерман);

— разрушение конституционного порядка (С. Хантингтон);

— отсутствие серьезных структурных изменений или снижение эффективности выполнения «правительством своих главных задач —составления бюджета и распределения политических функций среди элиты.

Американский ученый Д. Сиринг считает: чем выше уровень политического участия в стране, тем сильнее поддержка политических структур и лидеров обществом; указывает он и на поддержание социально - экономического статус-кво. Широко распространены и расчеты социально - экономических показателей, достижение которых свидетельствует о выходе системы власти за рамки ее критических значений.

Сторонники ситуативного рассмотрения причин кризисов легитимности чаще всего связывают их с характеристикой социокультурных черт населения, ролью стереотипов и традиций, действующих как среди элиты, так и среди населения, попытками установления количественной границы легитимной поддержки (оперируя при этом цифрами в 20-25% электората). Возможно, такие подходы в определенной степени опираются на идеи , который писал: «Всякий строй возникает из веры в него и держится до тех пор, пока хотя бы в меньшинстве его участников сохраняется эта вера, пока есть хотя бы относительно небольшое число «праведников» (в субъективном смысле этого слова), которые бескорыстно в него веруют и самоотверженно ему служат»[18].

Обобщая наиболее значимые подходы, можно сказать, что в качестве основных источников кризиса легитимности правящего режима, как такового, можно назвать уровень политического протеста населения, направленного на свержение режима, а также свидетельствующие о недоверии режиму результаты выборов, референдумов, плебисцитов. Эти показатели свидетельствуют о «нижней» границе легитимности, за которой следует распад действующего режима и даже полной смены конституционного порядка.

В целом же урегулирование легитимности должно строиться с учетом конкретных причин снижения поддержки политического режима в целом или его конкретного института, а также типа и источника поддержки, В качестве основных путей и средств выхода из кризисных ситуаций для государства, где ценится мнение общественности, можно назвать следующие: поддержание постоянных контактов с населением; проведение разъяснительной работы относительно своих целей; усиление роли правовых методов достижения целей и постоянного обновления законодательства; уравновешенность ветвей власти; соблюдение правил политической игры без ущемления интересов участвующих в ней сил; организация контроля со стороны организованной общественности за различными уровнями государственной власти; укрепление демократических ценностей в обществе; преодоление правового нигилизма населения.

Степень легитимности связывает между собой эффективность власти в таких аспектах как целедостижение и адаптация. Если эффективность адаптации, гомеостазиса падает и если при этом у граждан достаточно развито чувство идентичности человека и общества, Я = Мы, то в обществе нарастает раздражение, недовольство, ощущение дискомфорта. При этом власть утрачивает легитимность, а общество - готовность следовать ее установкам. Отсюда - потеря управляемости и снижение эффективности целедостижения. И наоборот, бессилие власти осуществить поставленные цели снижает ее авторитет, ведет к утрате легитимности и способности обеспечить гомеостазис[17].

В этих условиях политическая власть постоянно лавирует и получает возможность действовать сообразно собственным ценностным и нравственным ориентациям, не всегда в согласии с законом. Россия не вышла из зоны системного кризиса, который, как и всякий системный кризис, может завершиться двояко. Обществу требуется время для осознания происходящего, формирования новых и извлечения из неосознаваемого сознательного вытесненных прежних стереотипов.

Особая роль в процессе перехода уделяется различного рода факторам социальной инженерии, таким, как конструирование политических институтов, рецепция принципов правовых систем развитых демократических государств, формирование нового типа культуры на базе иного набора ценностей и приоритетов, переосмысление истории и традиций народа.

Эти и многие другие факторы призваны как бы конструировать наиболее оптимальные условия для функционирования демократии и формирования среды, в которой происходит адаптация структурных и институциональных нововведений Государственная власть в выполнении своих функций может основываться на силе или легитимности.

Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.

В современном демократическом обществе узлы и линии пересечения политики и административного управления формируют устойчивую систему отношений соответствующих институтов и структур, культурный код их взаимодействия — то есть политико-административную систему. Следует подчеркнуть, что речь идет не о самих институтах, но о системе отношений, взаимозависимостей между ними. Как и другие системы, последняя обладает тем свойством, что изменение одной из ее составляющих в той или иной мере сказывается на остальных. Так, изменение характера связей с объединениями граждан меняет и отношения госслужбы с политическим руководством. Не случайно многие проблемы сопряжены с трансформацией статуса и функций государственных органов, с качественно иным уровнем открытости администрации, с ее адаптацией к условиям постиндустриального, информационного общества, которое в определенной мере становится реальностью и в России.

Функционирование исполнительной власти в современном правовом государстве зависит от связей и взаимоотношений, которые складываются между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть — законодательная власть — президент), внутри самой исполнительной власти (между политической и административной ее составляющими) и, наконец, между государством и обществом. Поэтому политико-административное управление трактуется как важная функция исполнительной власти, не просто реализующей законы, но принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника в процессе взаимодействия государства и общества, а также в определенных случаях — влиятельного политического фактора.

Должным образом учитывается и то обстоятельство, что исполнительная власть контактирует с бизнесом, профсоюзами, другими группами интересов и нередко участвует в агрегации и артикуляции их запросов, что может подрывать публичный характер государственного управления. Неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках исполнительных органов объясняет то внимание, которое уделяется проблеме внешнего (политического и общественного) контроля над деятельностью чиновничества и модели «отзывчивой» госслужбы. Эта модель предполагает усиление прозрачности управления, освоение технологий прямой и обратной связи с обществом, создание государственно-общественных структур управления, содействие развитию неправительственных организаций, общественной экспертизы, института омбудсмена.