Рабочая программа учебной дисциплины (стр. 4 )

Процесс становление парламентского права можно поделить на 4 периода:

1. Формирование теоретических основ парламентаризма, как политико-правового явления

2. Количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к праву парламентскому

3. Становление процессуальных основ парламентского права

4. Попытки оформления парламентского права в качестве самостоятельного института

Итоги первого периода формирования парла­ментского права отражены в трудах таких ученых как Д. Локк, , Г. Еллинек. Обозревая данный период развития пар­ламентского права, доктор юридических наук М. В. Баглай замечает: "Идея народного представи­тельства, выдвинутая и разработанная Д. Локком, Ш. Монтескье, и другими выдающи­мися мыслителями, повсеместно воспринималась как антипод абсолютизма и единственная разум­ная основа организации подлинно демократиче­ской власти».

Отметим, что роль и значение парламентов в конституционном механизме осуществления вла­сти, основанной на теории народного суверените­та большинства современных государств, отра­жаются в законодательной базе функционирова­ния этих высших представительных коллегиаль­ных органов. Развитие законодательной базы приводит к образованию парламентского права. Парламентаризм на сегодняшний день представ­ляет собой комплексную структуру законодатель­ной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы.

Сущность парламентаризма - следуя изменени­ям его исторических функций и структуры - зачас­тую выражалась путем обособления и подчеркивания какого-либо отдельного его элемента.

Сначала парламентаризм отождествлялся с консти­туционной и законодательной властью парламен­та, что означало: принятые парламентом консти­туция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституцион­ных монархий).

Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского сувере­нитета. С сущностью парламентаризма нашла отражение и подотчетность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом.

В системе разделения властей пар­ламентская власть ограничена целой сис­темой противовесов и механизмов сдерживания. Законодательные полномочия парламента нахо­дятся под контролем конституционного суда, обеспечивающего надзор за соблюдением кон­ституционных норм. Понятие парламентаризма можно определить как особую систему управле­ния государством, структурно и функционально основанной на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парла­мента в целях реализации конституционного за­крепления полновластия народа.

Обозревая второй период формирования парламентского права, необходимо отметить, что парламентаризм, применяясь на практике в большинстве цивилизованных стран мира, нало­жил неизгладимый отпечаток на все либеральные конституции.

Несмотря на то, что проце­дуры правового закрепления парламентских институтов достаточно широко разбросаны во временном пространстве, рассматривае­мый период следует признать определяю­щим для последующего оформления парламентского права. Именно в это время теоретические обоснования эф­фективности парламентаризма были не просто проверены на практике, а были облечены в рамки нормативного права, что позволило говорить об определенном комплексе правовых норм, объе­диненных одним предметом и методом правового регулирования.

Формирование законодательного массива по­требовало серьезной систематизации уже накоп­ленного опыта. Здесь начинался третий период формирования парламентского права.

Начало систематическому изучению и обобщению парламентских процедур было поло­жено в 60-х годах прошлого столетия Робертом - кадровым американским офицером, профессиональным инженером и общественным деятелем. Так, данный мыслитель в 1915 году увенчал свой полувековой труд в области парла­ментаризма изданием обширного пособия под названием "Правила парламентской процедуры" (на русский язык переведено в 1992 г.).

Обозревая третий период формирования пар­ламентского права, отметим, что в настоящее время четко обозначилась тенденция, в соответ­ствии с которой не только в отечественной, но и, как представляется, во всей мировой литературе само понятие парламентского права не получало и не получает сколько-нибудь развернутого тол­кования.

Причин тому несколько.

Так, значение термина «парламентское право» было размыто такими терминами как "парламентские процедуры", "парламентский про­цесс".

Таким образом, оформление парламентского права осложнялось и осложняется преобладанием процессуальных вопросов над вопросами материальными.

Второй причиной следует признать сущ­ностную зависимость парламентского от отрасли конституционно­го права, так как нормативная база ПП складывается в основном из норм конституционного права.

Настоящее время представляет собой четвер­тый период становления и развития парламент­ского права, который можно охарактеризовать как период выделения парламентского права из пра­ва конституционного.

Отметим ряд определяющих направлений современного развития положений парламентского права.

Одно из них состоит в том, что парламентское право есть неотъемлемая часть права конститу­ционного, несущая в себе его динамические ха­рактеристики.

Согласно другой позиции парламентское право решительно и твердо расценивается в качестве полноценной, самостоятельной отрасли права.

Но возникает вопрос: несет ли парламент­ское право все необходимые параметры и свойства именно отрасли права? То есть: облада­ет ли парламентское право только ему присущими самостоятельными: предметами, методами и ме­ханизмами регулирования?

Парламентское право выросло из конституционного, опирается вместе с ним на одно и то же - основы конституционного строя, имеет, как и оно, в качестве своего главно­го юридического источника конституцию. Так что, о какой даже относительной его самостоятельно­сти - казалось бы, можно говорить.

При всем желании объявить парламентское право особой отраслью, необходимо более взвешено смотреть на очевидные вещи: все же больше оснований видеть в нем подотрасль конституционного права.

Сформироваться в отрасль парламентское право просто практически не в состоянии, поскольку самой Кон­ституцией РФ сориентировано именно на проце­дурное упорядочение отношений самого различного вида и на самых различных уровнях. Одно дело - внутрипарламентские отношения и проце­дуры (законодательные, контрольные, организа­ционные); другое - межинституциональные (Пре­зидент - парламент - Правительство - Конституци­онный суд); третье - федеративно-институциональные (Федеральное собрание - парламентские институты субъектов федерации); четвертое - процедуры в сфере отношений пуб­лично-правовой ответственности (парламент -избирательный корпус, электорат).

Множественность и разноплановость процедур затрудняет формализацию их в каком-либо еди­ном кодифицированном акте парламентского пра­ва. Они разбросаны по различным источникам, притом не только права как такового.

Есть осно­вания различать три блока источников парла­ментского права: собственно юридический, реко­мендательно-процедурный и доктринальный.

В первом, собственно юридическом, только на общефедеральном уровне: Конституция, законы, указы и постановления Президента и Правительства, решения судов специальной и общей юрисдикции, регламенты палат Федерального Собрания и другие акты, несущие в себе преимущественно или частично правопроцессуальные уста­новления.

Свое особое место среди нормативных источников парламент­ского права занимают, конечно, парламентские регламенты. Это еди­ные юридические акты, в которых объединены и систематизированы нормы и правила, устанавливающие и конкретизирующие на базе конституции правовой статус парламента, порядок его организации и формы деятельности.

Во втором, рекомендательно-процедурном, блоке источников: пар­ламентские традиции, обычаи, обыкновения, прецеденты.

Парламентские обычаи — это правила установительного харак­тера, сложившиеся за многие годы мировой и собственно российской парламентской практики. Сюда относятся, например, способы обыч­ного, неэлектронного голосования: вставанием, поднятием рук, рас­хождением в разные стороны, и т. д. Будучи инкорпорированы в регламенты, они обретают форму парламентских прецедентов, т. е. актов, обяза­тельных к исполнению.

Парламентские прецеденты надо отличать от судебных как решений судов высоких и других инстанций, слу­жащих основой для разрешения другими судами аналогичных дел. В странах англосаксонской системы права судебные прецеденты яв­ляются органической составной частью источников конституцион­ного и, следовательно в известном аспекте, парламентского права (об­разуют, в частности, важный блок так называемой «Практики» Пар­ламента Великобритании).

Что касается доктринального блока, то в западной юриспруденции в его состав включаются прямо или косвенно, помимо прочего, тол­кования смысла правовых норм и категорий признанными автори­тетами законоведения.

Особое значение приобретают теперь послания Президента Рос­сийской Федерации Федеральному Собранию. Формулируя основ­ные направления внутренней и внешней политики страны, они яв­ляются документами, обязательными для исполнительной власти и задающими ориентиры для деятельности иных ветвей власти.

В настоящее время статус ПП в системе права до конца не определен. Возможно это происходит потому, что в теории права выде­ляют несколько структурных элементов отрасли: институты - наиболее распространенный в консти­туционном праве структурный элемент отрасли, подотрасли, субинституты, подинституты.

Тема 2: «Особенности организации законодательной власти в зарубежных странах»

1. Особенности определения места парламента в системе государственной власти в зарубежных странах.

2. Особенности полномочий парламента в зарубежных странах.

3. Законодательный процесс в зарубежных странах.

4. Особенности правового статуса парламентариев в зарубежных государствах.

5. Парламентский иммунитет и индемнитет в зарубежных странах.

6. Бикамеральные и унокамеральные парламенты в зарубежных государствах.

7. Порядок формирования палат парламента в зарубежных странах.

8. Структура парламента в зарубежных странах.

9. Внутренняя организация парламента и его палат в зарубежных странах.

10. Парламентские комитеты и комиссии в зарубежных государствах.

Смысл деятельности парламента как общенационального представительного учреждения состоит в согласованном приня­тии государственных решений, прежде всего законов, после всестороннего обсуждения. Он консолидирует разнообразные социальные интересы и призван выражать волю народа.

В конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства определяется формой правления. В парламентской республике и парламентской монархии вы­борный представительный орган государственной власти, оли­цетворяя народный суверенитет, формирует и контролирует правительство, а в президентской (полупрезидентской) респуб­лике и дуалистической монархии он делит власть с главой госу­дарства, который сам формирует и контролирует правительство (это не исключает отдельных властно-контрольных полномо­чий парламента).

По структуре парламенты — однопалатные или двухпалатные. Способы формирования нижней и верхней палат различны.

Члены нижней (первой) палаты обычно называются депутатами, народными представителями и избираются на четыре-пять лет:

1) либо непосредственно гражданами,

2) либо путем многостепенных выборов (Китай),

3) либо посредством косвенных выборов (Бутан, Свазиленд).

Верхняя (вторая) палата, состоящая из сенаторов (или других лиц), формируется различными способами:

1. путем прямых выборов (США, Бразилия, Италия, Румыния, Япония),

2. путем непрямых выборов (Франция, Индия, Беларусь),

3. сочета­нием прямых и косвенных выборов (Испания),

4. посредством на­значения на должность (Канада, Иордания, Таиланд, ФРГ).

Специфика компетенции парламента связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего зако­нодательную власть. Парламент сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции (в тех государствах, где конституция принимается или утверж­дается парламентским способом). Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной влас­ти, а в федеративных государствах устанавливает основы взаи­модействия федерального центра и субъектов федерации, раз­граничивая сферы их ведения. Это единственный орган госу­дарственной власти, обладающий законодательной властью и создающий законы. Исключение — КНР, Республика Туркме­нистан, где предусмотрены два государственных органа, осуще­ствляющих в общенациональном масштабе законотворчество. Другие государственные органы (например, исполнительные) могут принимать законы, если прямо уполномочены парламен­том, т. е. в порядке делегирования законодательных полномо­чий и на конкретный срок.

Современный парламент обладает законодательными, пред­ставительными, финансово-бюджетными и организационно-контрольными полномочиями, а также полномочиями в сфере международных отношений, обороны и безопасности.

Парламентский контроль разнообразен и проявляется в форме:

- депутатского вопроса, задаваемого устно на заседании парламента, и депутатского запроса, выраженного документально. Они содержат обращение в компетентный орган, чаще всего к правительству, о предоставлении необходимой информации, важной для депутата или избирателей;

- интерпелляции — особой разновидности депутатского запроса, вносимой группой парламентариев правительству по крупному или политически значимому вопросу. Она сопровож­дается парламентскими дебатами и приводит к постановке воп­роса о доверии правительству. Результатом интерпелляции может быть отставка отдельного министра, нескольких министров,
всего правительства;

- парламентского расследования (в этом случае создается специальная комиссия или комитет по расследованию). Оно проводится по вопросам, входящим в компетенцию представи­тельного органа;

- отчета правительства, органов исполнительной власти, учреждений (органов), подконтрольных парламенту, о проде­ланной работе, сопровождаемого принятием соответствующего парламентского решения;

- выражения недоверия правительству или отказа в дове­рии, что приводит к его отставке. Однако в политической и парламентской практике подобное происходит редко и напря­мую зависит от соотношения сил в представительном органе государственной власти.

Внутренняя структура палат парламента определяется их регламентами, в ряде стран — конституцией и законами. Чис­ленность членов палат парламента составляет от нескольких десятков до нескольких сотен человек. Рекордсменом по чис­ленности является однопалатный парламент социалистическо­го Китая — Всекитайское собрание народных представителей, состоящее почти из 3 тыс. человек. Это отчасти можно объяс­нить огромной численностью населения и избирательного кор­пуса КНР.

Возглавляет палату руководитель, избираемый депутатами, как правило, на весь срок работы палаты, редко — на срок сес­сии. В отдельных случаях председателем палаты является не депутат, а лицо, занимающее эту должность согласно конститу­ционным положениям (в США, Индии Сенат возглавляет вице-президент).

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и времен­ными; обычно следственные и согласительные комиссии (ко­митеты) создаются и действуют ограниченный период времени.

Решающая роль в осуществлении законотворческих и конт­рольных полномочий при бикамеральном парламенте принад­лежит нижней палате. Первостепенно ее значение и в принятии финансово-бюджетных законов. Верхняя (вторая) палата при­нимает то или иное участие в законодательном процессе, одобряя, изменяя или отклоняя принятые нижней палатой законопроекты.

Внешними органами парламента могут быть депутатские де­легации, участвующие в межпарламентских ассамблеях, в меж­государственных союзных органах.

Законодательный процесс является одним из наиболее ста­бильных институтов конституционного права, мало подвержен­ным изменениям. Это строго формализованный, урегулированный нормативно-правовыми актами и обычаями порядок принятия закона. Несоблюдение законодательных процедур предполагает признание закона неконституционным.

Законодательный процесс состоит из ряда стадий: осуществ­ление права законодательной инициативы, обсуждение законо­проекта, принятие закона, одобрение его второй палатой (если таковая существует), промульгация закона главой государства, его опубликование, вступление закона в юридическую силу.

Обсуждение законопроекта — наиболее продолжительная стадия законодательной парламентской процедуры. Внесенный в нижнюю или верхнюю палату парламента проект закона пред­варительно рассматривается в комитетах (комиссиях), а затем — на пленарном заседании. Как правило, законопроект проходит три чтения. В первом чтении решается вопрос о целесообразно­сти принятия его концепции, во втором он совершенствуется и «обрастает» многочисленными поправками, а в третьем — при­нимается в целом. Достаточно редко для подготовки законопроекта создается специальная депутатская комиссия.

С момента официального опубликования закона исчисляет­ся срок начала его действия (вступления в законную силу) — от одного дня до нескольких недель.

Парламент принимает разнообразные законы — конститу­ционные, органические, ординарные, кодексы. Законодатель­ный характер имеет парламентский регламент — нормативный акт, посвященный процедуре деятельности представительного (законодательного) органа государственной власти. На основе регламентных норм парламент осуществляет принадлежащие ему полномочия. Издание регламента — сфера исключительных прерогатив представительного органа, свидетельство самостоя­тельности, важной государственной и политической роли. Пар­ламент также выпускает многочисленные акты с ненорматив­ным содержанием: постановления, резолюции, декларации, за­явления, обращения, приветствия.

Тема 3: «Особенности правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации как представительного и законодательного органа государственной власти Российской Федерации»

1. Актуальные проблемы определения места и роли Федерального Собрания Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации.

2. Особенности определения понятия Федерального Собрания как органа государственной власти Российской Федерации.

3. Федеральное Собрание Российской Федерации как представительный орган.

4. Федеральное Собрание Российской Федерации как законодательный орган.

5. Проблемы правового регулирования контрольной функции Федерального Собрания Российской Федерации.

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменения самой Конституции РФ.

Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как:

- президентское вето,

- референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента,

- чрезвычайное и военное положение, которые приостанавливают действие законов,

- право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными,

- право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах,

- ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов,

- требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ.

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что ФС — парламент РФ, тем самым давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее в этой же статье ФС характеризуется как представительный и законодательный орган РФ, что раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.

ФС основывается на принципиально новом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде. Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх всех Советов, хотя ФС занимает высшее положение как орган федеральной законодательной власти.

Как представительный орган ФС выступает выразителем интересов и воли всего многонационального народа, т. е. граждан РФ.

Народное представительство обеспечивается демократической избирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент для каждого гражданина в соответствии с законом. Поскольку в правовом государстве выборы носят свободный характер и не подчинены иллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, в ФС представлены профессиональные политики безотносительно к их национальному или социальному положению. Требовать представительства в парламенте всех слоев и групп населения — это значит вращаться к ложной практике времен социализма, когда такое «зеркальное» представительство организовывалось партаппаратом, а по существу, навязывалось народу из числа неквалифицированных граждан.

Чисто внешне представительный характер ФС возникает вследствие того, что депутаты ГД представляют своих избирателей, а члены СФ являются представителями субъектов РФ. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклонений выражать интересы тех, кто их избрал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалистическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это был так называемый императивный мандат, когда депутаты отвечали только перед избирателями).