Исследование регионального инвестиционного законодательства (на примере 22 субъектов РФ) (стр. 23 )

Основными особенностями законодательства Республики Саха (Якутия) являются:

1. Регион предоставляет достаточно широкий список налоговых преференций, но размер льготных ставок не указан.

2. Регион предоставляет возможности для получения государственных гарантий области и бюджетных кредитов, но условия льгот не указаны.

3. Меры нефинансовой поддержки предусмотрены, но немногочисленны и не конкретны.

Регион проводит единый конкурс на получение государственной поддержки, но при этом правила его проведения не указаны в законе.

Оговорка о стабильности предоставления льгот распространяется только на иностранных инвесторов, но распространяется на достаточно долгий в сравнении с другими регионами срок – 10 лет.

В целом законодательство региона можно оценить как имеющее неудовлетворительный уровень инвестиционной привлекательности. Балльная оценка 2,4.

В ходе данной работы было выявлено большое количество проблем в сложившейся системе правового обеспечения инвестиционной деятельности в субъектах РФ. Условно их можно разделить на две группы: во-первых, связанные с системой федерального законодательства, устранение которых требует значительных временных затрат, так как затрагивает основы бюджетной системы РФ, во-вторых, связанные непосредственно с системой нормативно-правовых актов, принимаемых субъектом РФ. Устранение последних возможно в достаточно короткие сроки, поэтому на них имеет смысл остановиться подробнее.

Значимой проблемой является нестабильность условий осуществления инвестиционной деятельности. За 2007 год и половину 2008 года в РФ было принято более 40 новых законов, посвященных инвестиционной деятельности напрямую. Законотворческая деятельность осуществляется постоянно, и хотя большинство законов вносят лишь незначительные измененения в существующую систему правовой поддержки инвестиционной деятельности, эти изменения повышают инвестиционный риск, так как в большинстве регионов (в 12 из 22, то есть в 54%) отсутствует оговорка о стабильности льгот и неухудшении положения инвестора. При этом сроки действия оговорок значительно колеблются: от года (например, в Алтайском крае, Новосибирской области) до 7 лет (Томская область), а часть субъектов предоставляет эту льготу только иностранным инвесторам (Республика Башкортостан).

Отчасти нестабильность можно объяснить отсутствием в законодательстве норм, обеспечивающих обратную связь исполнительной власти с законодательной, то есть наличие публичных и детальных отчетов.

Но изменчивость законодательства – лишь следствие другого серьезного недостатка. Несмотря на все обилие и многообразие нормативных актов, в большинстве регионов преобладают 4 типа законов:

1) закон об основах инвестиционной деятельности в регионе, обычно содержащий только самые общие нормы регулирования и перечень предоставляемых льгот без каких-либо правовых гарантий их осуществления;

2)

136

закон о каком-либо конкретном виде льготы (чаще всего государственных гарантиях или инвестиционном налоговом кредите), при этом часто этот закон дублирует нормы федерального законодательства;

3) закон об общих основах поддержки малого бизнеса, который в большинстве регионов носит декларативный характер, не имея конкретных мер осуществления заявленных норм;

4) закон о поддержке лизинговой деятельности, также зачастую не содержащий норм, предназначенных для обеспечения заявленных льгот субъектам лизинговой деятельности.

Таким образом, видно, что наиболее остро стоит проблема отсутствия правовых гарантий осуществления заложенных в законе льгот, прав и обязательств. Большинство законов носят лишь декларативный характер, и даже там, где есть предпосылки для формирования правовых гарантий, условия осуществления зачастую не четки, изобилуют пробелами. Многие меры поддержки лишь обозначены в законодательстве, но конкретные условия их предоставления и ответственные за выполнение лица не закреплены нормативно, или же указанные условия предоставления повторяют федеральное законодательство. Так, например, в Краснодарском крае условия предоставления инвестиционного налогового кредита полностью повторяют условия его предоставления, упомянутые в Налоговом кодексе РФ[1]. Особенно часто подобные недочеты встречаются в законодательстве о поддержке малого бизнеса.

Помимо декларативности, еще одним недостатком можно назвать непродуманность ряда нормативных актов, нечеткость условий льгот и правил их предоставления, или же, наоборот, чересчур строгие требования и излишние условия. Все это также ведет к невозможности применения ряда льгот на практике. Примером излишне строгих мер может служить норма в Нижегородской области о субсидировании процентных ставок, говорящая что «проценты за пользование льготными кредитами, предоставленные заемщикам уполномоченными банками, не должны превышать размера ставки рефинансирования ЦБ РФ»[2]. В сложившейся экономической ситуации, когда ставка по кредитам для юридических лиц в среднем почти в два раза выше ставки рефинансирования ЦБ РФ, такая льгота предоставляться не будет.

Другим моментом является отсутствие четких, однозначных критериев для отбора инвестиционных проектов. Так, нормативный акт о правилах проведения конкурса на право получения каких-либо льгот в том или ином виде есть только у 10 субъктов из,5%), а положительную оценку за проработанность правил получили всего 9 регионов. Между тем, формализованные правила проведения конкурса могут значительно уменьшить коррупционный риск.

Еще одним важным недостатком является отсутствие комплексного подхода в системе регионального инвестиционного законодательства. Законодательные акты лишь немногих регионов дополняют друг друга и не противоречат друг другу (и иногда) и федеральному законодательству. Так, в Томской области действуют два постановления губернатора, говорящие о порядке экспертизы проекта: одно из них распространяется на все виды льгот, а второе – только на субсидирование процентной ставки, при этом неясно, какой из двух порядков, общий или частный, распространяется на получение субсидии[3].

138

Необходимо помнить, что важным фактором при выборе направлений инвестиций является, помимо прочего, доверие инвестора и его понимание, видение им институциональной среды того региона, в котором планируется осуществлять инвестиционный проект. Существующая система регионального инвестиционного законодательства этого видения не дает и, напротив, отличается крайней степенью несогласованности региональных нормативных актов, и это еще один её недостаток. В каждом регионе существуют свои виды и типы нормативно-правовых актов различной юридической силы, свои виды льгот, свой порядок осуществления государственной экспертизы проектов и различный срок гарантирования стабильности условий. В некоторых регионах хорошо разработанное, широкое, с четкими условиями законодательство, но таких регионов меньшинство. При этом существуют и регионы, в которых меры поддержки инвесторов практически отсутствуют, например, Приморский край, где по состоянию на 2007 год из 6 нормативных актов в области инвестиционной деятельности только 2 содержат какие-либо конкретные меры поддержки инвесторов. Список предоставляемых льгот и их полнота сильно разнятся от субъекта к субъекту, что тоже не способствует ясному пониманию инвестиционной привлекательности региона. При этом все льготы указаны в разного типа законодательных актах различной юридической силы, что также затрудняет сравнение инвестором институциональной среды.

В ряде регионов имеет место некоторый дисбаланс льгот и прав, предоставляемых иностранным инвесторам, и льготам для национальных инвесторов, хотя существующая экономическая ситуация делает более целесообразным обеспечение для иностранных инвесторов национального режима, то есть одинаковых, равных условий безотносительно страны происхождения.

Серьезным недостатком существующей системы правового обеспечения инвестиционной деятельности в субъектах РФ является и недостаточное внимание к субъектам малого бизнеса. Так, в четверти проанализированных регионов законы о поддержке малого бизнеса отсутствуют вовсе, при этом в большинстве регионов меры поддержки лишь названы, но не раскрыты их условия, что препятстсвует выполнению этих норм. Вместе с тем, особая роль малого бизнеса общепризнанна – именно они играют ведущую роль в инновациях, а также создают рабочие места для большинства населения развитых стран.

Все вышеприведенные недостатки, во-первых, влекут за собой дублирование функций различными органами власти и создают высокий коррупционный риск, а во-вторых, пагубно воздействуют на экономическое развитие регионов.

Решением большинства проблем может выступить составление системы модельных законов в области государственной поддержки инвестиций, инновационной политики, промышленной политики, правилах проведения конкурсного отбора и государственной экспертизы, а также в области поддержки малого бизнеса.

139

Система законодательных актов о поддержке инвестиционной деятельности в субъектах РФ формируется на протяжение уже почти 20 лет. Сделаны важные шаги по формированию инвестиционной привлекательности регионов, но при этом имеется множество существенных недостатков. Устранение большинства из них возможно в довольно короткие сроки, но требует коренных преобразований.

В частности, требуется введение нижеперечисленных мер.

1) Разработка и внедрение процедурных норм прямого действия, формализующих процесс отбора инвестиционных проектов, делающих его независимым от личности руководителей органов исполнительной власти. В ходе реализации этой меры необходима разработка четких однозначных критериев отбора.

2) Внедрение обязательного правового аудита принимаемых законов на предмет наличия правовых гарантий осуществления заявленных норм.

3) Создание благоприятного климата для национальных инвесторов и обеспечение равных условий для развития инвесторам вне зависимости от страны происхождения.

4) Введение форм публичной отчетности исполнительной власти перед законодателями о результатах реализации законов о поддержке инвестиционной деятельности.

5) Внедрение норм, возможно, в виде специальных инвестиционных режимов, поощряющих небольшие капитальные вложения предприятий малого бизнеса.

Вариантом комплексного решения проблем может служить создание системы модельных законов на основе инструментария разработанных процедурных норм.

В системе модельных законов могут присутствовать следующие законы:

1) Закон о государственной поддержке инвестиционной деятельности, в котором сказано о государственных гарантиях прав инвесторов, есть оговорка неприменении норм, ухудшающих положение инвесторов, в течение расчетного срока окупаемости проекта, а также оговорка о предоставлении национального режима иностранным инвесторам.

2) Закон либо постановление региона о проведении конкурса на получение государственной поддержки, в котором оговорены этапы проведения, сроки каждого этапа, должностные лица, ответственные за соблюдение прав инвесторов и своевременное исполнение каждого этапа, количественные однозначные критерии отбора инвестиционных проектов и наличие мотивированного письменного отказа.

3) Закон о поддержке малого бизнеса, содержащий нормы о льготах и о особом режиме регистрации и функционирования субъектов малого бизнеса. Одними из наиболее важных видов льгот являются льготы по налогообложению, арендные каникулы и льготные ставки по аренде недвижимости, находящейся в собственности региона, помощь в подготовке и переподготовке кадров, помощь в участии в выставках, ярмарках и другие виды информационной поддержки, субсидирование процентных ставок по кредитам, а также квоты на участие в государственных заказах и другие льготы.

4) Группа законов о предоставлении отдельных видов льгот: льготного режима налогообложения, государственных гарантий, субсидирование процентных ставок по банковским кредитам, льготы по недвижимости, льготам по привлечению, подготовке и переподготовке кадров и так далее. В законах должны быть оговорены понятие и условия (суммы, сроки, другие особенности) предоставляемых льгот, а основным норматиным актом, содержащим процедуру, дающую право на получение льготы, должен быть закон о поведении конкурсного отбора инвестиционный проектов.

Модельные законы не противоречат федеральному законодательству, а дополняют и развивают его положения на региональном уровне. Принятие системы инвестиционного законодательства на их основе позволило бы гармонизировать систему правового обеспечения инвестиционной деятельности в регионах, создав единый легко сравнимый список льгот и гарантий, указанный в нормативно-правовых актах одной юридической силы.

При этом система модельных законов послужила бы достаточно гибким инструментом, учитывающим уникальное положение каждого субъекта федерации. Учет специфики региона может быть осуществлен в введении или не введении конкретного вида льготы, в размерах её предоставления и различных количественных критериях конкурсного отбора.

В составленной системе модельные законы будут не противоречить друг другу, а синергетически друг друга дополнять. Также система модельных законов позволит сократить количество и длительность конкурсных отборов, проводимых органами власти субъектов РФ, вводя вместо зачастую противоречивых видов конкурсного отбора один вид, дающий право получения государственной поддержи на основе заключения инвестиционного соглашения. При этом вводимый институт инвестиционного соглашения позволит лицам, осуществляющим реализацию инвестиционных проектов заранее планировать свои расходы, зная на какие меры государственной поддержки они могут рассчитывать. В свою очередь, субъект РФ сможет требовать коммерческого, экономического или социального эффекта, в целях достижения которого оказывались меры государственной поддержки инвестиционной деятельности.

Главное, что позволяет сделать разработка регионального законодательства на основе модельных законов – это придать новый импульс в развитии инвестиционного потенциала конкретного региона в условиях его постепенного истощения, позволит перейти к новому этапу экономического развития.

[1] 1)Закон Краснодарского края от 4 июля 2000 г. N 280–КЗ «Об инвестиционном налоговом кредите» ; 2) ст. 66, 67 НК РФ

[2] Постановление Правительства Нижегородской области от 1 апреля 2004 г. N 76 «О порядке возмещения из областного бюджета части процентной ставки по кредитам коммерческих банков, осуществляющих льготное кредитование субъектов инновационной деятельности, реализующих приоритетный инновационный проект Нижегородской области»

[3] 1)Постановление Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 01.01.01 г. N 86 «О порядке субсидирования за счет средств областного бюджета процентной ставки по кредитам, привлекаемым на реализацию инвестиционных проектов, полученным субъектами инвестиционной деятельности в кредитных организациях Российской Федерации»; 2)Постановление Главы Администрации Томской области от 7 сентября 1999 г. N 336 «Об утверждении Положения о порядке регистрации инвестиционных проектов на территории Томской области»