Казахстан: внешняя оценка программ ОФ «Бота» (стр. 4 )

…участники были недовольны отказом, а также вопросами тестирования. Наличие имеющих работу членов семьи и скота в хозяйстве – среди причин отказа. В целом, по словам респондентов, они могли принять это нормально, если бы такой подход был применен ко всем участникам тестирования ОФ «БОТА». Однако, наблюдая за поселковыми хозяйствами своих друзей и соседей, они видят среди бенефициаров пособий Фонда «БОТА» семьи, в которых два члена семьи имеют стабильную работу, семья владеет скотом и даже машиной, поэтому респонденты считают такой прием в программу несправедливым. После отказа у большинства не бенефициаров сложилось негативное мнение о работе Фонда, и появилось недоверие к аналогичным программам. Многие из них заявили, что больше никогда не примут участие в подобной программе[43].

По поводу КОН беспокойство выражают не только не бенефициары:

Там были чрезвычайно бедные семьи, которые не приняли в программу. Таким образом, один из респондентов привел пример соседской семьи с 5 детьми, один из которых соответствовал категории Программы ОДП ОФ «БОТА». Главной причиной отказа было то, что глава этого семейства работает на железной дороге и зарабатывает 50 000 тенге. Однако, по словам бенефициара, это единственный доход в семье из 5 членов, и семья не имеет дополнительных поступлений и личного подсобного хозяйства (скота). А имеющаяся у них бытовая техника очень старая, произведенная еще в советское время. Матери детей с ограниченными возможностями говорили, что их мужья тоже работают на железной дороге, но, тем не менее, они стали бенефициарами Программы. По словам бенефициаров, это несправедливо. Больше всего жалоб связано с Косвенной оценкой нуждаемости. Бенефициары считают, что это неправильно – спрашивать о наличии телевизора, холодильника или стиральной машинки. Эти вещи есть в любой семье, потому что являются предметами повседневной необходимости. Другой вопрос – в их состоянии, и как давно они были куплены. Поэтому участники опроса считают, что в анкету тестирования нужно включить вопрос о рабочем состоянии бытовых приборов, или следует учитывать количество членов семьи, чтобы разделить доход семьи на душу населения[44].

Некоторые проблемы, которые видны из этой цитаты, обсуждаются далее, в разделе 2.7.3 о целевом направлении, но два момента стоит отметить здесь. Во-первых, специалисты по приему в программу, вероятно, не должны быть в таком положении, где им нужно давать отзывы заявителям, которым было отказано, поскольку расчеты с использованием КОН не должны быть прозрачными или зависеть от единичных факторов. Субъективные объяснения могут усугубить напряжение, потому что подчеркивают явные несоответствия (например, некоторые семьи, где члены семьи получают зарплату, были выбраны, а некоторые – нет), когда в действительности критерии отбора намного более сложны. Во-вторых, эти результаты не поддерживают просьбу о включении дополнительных вопросов в КОН, но указывают на необходимость лучшего объяснения процесса со стороны ОФ «БОТА».

2.6.2. Осведомленность и мобилизация

В некоторых поселках есть признаки того, что программа ОДП ОФ «БОТА» мотивировала большую социальную осведомленность и мобилизацию в плане не только спроса среди бенефициаров на улучшенное обслуживание, но и в плане отношения местных властей к социальным проблемам. В пример приводим слова акима:

…программа дает толчок не только жителям поселков, но и [акимам], более живо участвовать в наших делах… иными словами, новые горизонты [в плане осведомленности] открылись в отношении беременных и кормящих женщин, детей с ограниченными возможностями и других социальных проблем, таких как инфраструктура поселка[45].

Тем не менее, те же участники интервью отметили, что требования бенефициаров были несколько ограничены:

Спрос на дошкольные учреждения возрос, но никто из жителей поселка еще пока не обратился к [Акиму] с просьбой построить новое здание[46]…

Это интересное воздействие ОДП, которое заслуживает более пристального внимания.

2.6.3. Влияние на рождаемость

Прямые ответы на вопросы о непредусмотренных воздействиях на рождаемость: «Слышали ли вы о ком-либо, кто забеременел намеренно, чтобы получить пособие?» явно указывают на то, что это не так. Однако, было два или три интересных комментария от семей и из собеседований с ключевыми информантами, заслуживающих дополнительного рассмотрения:

[Я] встала на учет на сроке 3 месяца. Вначале я хотела прервать беременность, потому что не знала, как буду кормить других детей. Но когда [я]… пошла и услышала о Фонде «БОТА», то решила оставить ребенка, потому что деньги могли помочь мне с родами[47].

Если женщины не беременеют намеренно, чтобы зарегистрироваться ради получения денежного пособия, быть может, они:

а) не прерывают беременность, что иначе бы сделали, потому что видят программу ОДП как источник поддержки, которая поможет им в родах и в первые годы жизни ребенка;

б) вынашивают своих детей до полного срока, благодаря ранней постановке на учет для ведения беременности в медицинских учреждениях, скорому медицинскому вмешательству при возникновении осложнений и/или более здоровому питанию и более здоровому образу жизни во время беременности. Было бы возможно раскрыть этот вопрос на более поздних этапах оценки. Один ключевой информант высказал такое мнение:

За последние 2-3 года, благодаря социальной поддержке, как от Фонда «БОТА», количество новорожденных увеличилось[48].

Без дальнейших подтверждений, это мнение высказывается как одобрение в адрес ОФ «БОТА», но в ходе оценки это требует дальнейших исследований.

2.6.4. Цены

Респонденты ясно говорят, что, тогда как цены повысились за период действия программы ОДП ОФ «БОТА», это произошло не в силу программы ОФ «БОТА», а в силу экономических изменений в Казахстане. Это мнение можно подтвердить с разумной уверенностью, изучив изменения цен в областях за пределами Кызылординской и Акмолинской областей, указывающие на то, что цены удвоились с 2000г.[49]

2.7 Деятельность

В этом разделе обобщены результаты различных аспектов деятельности ОДП.

2.7.1. Мобилизация

Обычно информация распространялась достаточно эффективно по населенным пунктам, где проводился сбор информации, хотя усилия волонтеров и местных органов власти, и через быстро распространяющиеся слухи, являющиеся обычным явлением в сельской местности. Респонденты, в целом, были информированы о программе за достаточное количество времени, чтобы подготовиться к процессу приема. Некоторые бенефициары (не только беременные женщины) узнали о программе, когда были в больнице, или впервые, или после того, как волонтер им об этом сказал. В этих случаях обычно их направляли напрямую на прохождение теста для зачисления в программу.

Однако в более крупных и более городских областях система информирования населения была заметно менее эффективной и в Акмолинской, и в Кызылординской областях, хотя устная передача информации все равно в какой-то мере функционировала. Более того, семьи, говорящие на разных языках, из большей части населения (напр., казахоязычное население в Акмолинской области и русскоязычное население – в Кызылординской) чувствовали, что сведения о программе доходили до них медленнее и не в полном объеме.

Хотя оказалось, что респонденты хорошо информированы о программе, выявилось два недостатка. Во-первых, есть некоторые люди, которые не достаточно были проинформированы о программе, и это отсутствие информации вызвало подозрения, которые помешали им подать заявку, хотя при иных обстоятельствах они бы это сделали. Эта подозрительность усугубилась требованием местного государственного управления или волонтеров принести документы на регистрацию «немедленно».

Например:

Когда волонтер звонила, она не объясняла четко основную идею и условия программы. Респондента просили прийти в определенное место и немедленно принести свои документы, что вызвало ее недоверие[50].

Во-вторых, некоторые фразы, употребляющиеся при знакомстве с программой, могут оттолкнуть людей. Например, один человек, не подававший заявку на грант для детей с ограниченными возможностями, сказал, что «есть один момент, который может быть препятствием для участия в программе: употребление слова «инвалид», что снова напоминает о болезни[51].

В обоих случаях, однако, подозрения и отпугивающая формулировка, скорее всего, можно было бы преодолеть, если бы нужда была острой. Как сказал этот претендент:

Вначале [я] получила информацию о Фонде «БОТА» от чиновника местной администрации (Сельсовета), который рассказал мне о тестировании и попросил принести нужные документы (удостоверение личности, РНН (регистрационный номер налогоплательщика) и т. п. Это вызвало подозрения, которые заставили меня не доверять Фонду и счесть это мошенничеством, поэтому я не пошла на тестирование, сделав вид, что мне не с кем оставить детей. Кроме того, у нас достаточно денег, чтобы обеспечить детей без поддержки Фонда[52].

2.7.2. Процесс зачисления в программу

Большинство респондентов посчитали, что зачисление в программу был целесообразно прямым процессом (см. Раздел 2.7.3 по результатам КОН). Зачисление в программу обычно проводилось по населенным пунктам, где проживают люди (то есть, транспортные расходы были минимальны), но в некоторых случаях людям приходилось ехать в областные центры. Наиболее ощутимые проблемы с зачислением в программу заключались во времени, проведенном в очереди (особенно в крупных центрах) и больших перерывах между мобилизацией и приемом в программу. Сам по себе процесс зачисления был быстрым, он длился до 30 минут. Однако в районах, которые мы посетили в обеих областях, зачастую выстраивались длинные очереди – до 6 часов – на прием, в особенности в больших районных центрах, где заявку подавали много людей. Долгое время в очередях многие называли проблемой, особенно в связи с тем, что сидячих мест было недостаточно, учитывая, что некоторые претенденты пропустили работу ради подачи заявки, у некоторых респондентов осталось отрицательное мнение о фонде. Другие были довольны тем, что у них было время, чтобы обсудить происходящее с соседями. Это долгое время в очереди удлинялось еще и отключением электричества, из-за чего сбивалась работа компьютеров приемной комиссии, и когда за прием отвечал единственный специалист по приему, который и проводил тестирование, и делал копии. Более того, в некоторых случаях команда по приему приезжала не к назначенному времени, то есть еще до начала процесса собиралась огромная толпа.

Время подачи индивидуальных заявок удлинялось еще больше, если специалисты по приему просили заявителей возвращаться домой за дополнительными документами, что означало, что потом им снова придется становиться в конец очереди. Это произошло с несколькими опрошенными претендентами, которые считают, что им не было предоставлена соответствующая информация до подачи заявления.

Претенденты, которым было отказано, особенно неистовствовали в своих жалобах. Например:

Многие претенденты не были проинформированы об основной идее и условиях программы. Представители Фонда «БОТА» не представились, поскольку очередь была длинной. Кроме того, претенденты были недовольны поведением людей, проводивших тестирование: они были уставшими и недружелюбными, и делали свою работу так, чтобы закончить как можно скорее. Они задавали вопросы без всяких разъяснений (то есть, цели тестирования). На лицах представителей ОФ «БОТА» было написано: «Не задавайте больше вопросов, просто отвечайте на вопросы и уходите!» Вопросы КОН были унизительными, человек, отвечавший на такие вопросы, мог запутаться, и мог из чувства стыда сказать, что у него есть стиральная машинка, хотя у него ее нет. Было бы лучше показать условия в реальности, чем спрашивать человека, заставляя его краснеть[53].

Есть явные недостатки в полном раскрытии потенциальным бенефициарам методики КОН (в частности, возможностей, которые она дает для манипуляции). Тем не менее, это возражение против КОН и процесса зачисления в программу важно, и оно убедительно указывает, вместе с другими реакциями на КОН, изложенные ниже, на то, что, возможно, стоит более глубоко разъяснять и прояснять значение КОН, или на риск утратить уверенность некоторых слоев населения. Это объяснение могло бы включать объяснение, что, тогда как некоторые вопросы КОН могут показаться странными, тест рассчитывает уровень бедности на основании разных вопросов, в сочетании с ответами, без полного точного объяснения, каким образом производится расчет.

Бенефициары были больше склонны подчеркивать вежливость персонала:

Во время встречи не возникало никаких технических проблем и конфликтов. Представители Фонда были вежливы и внимательны. Они свободно говорили по-казахски, давали объяснения и отвечали на вопросы. Весь процесс был хорошо организован, ПК работали бесперебойно[54].

Долгое время в очередях было ограничено двумя путями. Во-первых, претенденты ввели некоторые социальные правила в процесс образования очереди, обычно позволяя пожилым претендентам перемещаться в начало очереди. Во-вторых, в некоторых местах волонтерам удалось разделить претендентов на более мелкие подгруппы, которым можно было выделить определенные промежутки времени в течение дня. Тем не менее, это было сложнее сделать в больших приемных центрах, где пересекались претенденты из нескольких районов.

Разница между процессом приема в маленьких поселках и больших городских центрах также проявлялась в том объеме времени, которое требовалось для разъяснения программы претендентам. В поселках волонтеры могли воспользоваться временем приема для того, чтобы подробно рассказать о программах, но в больших центрах этого не происходило.

Редкость и долгие перерывы между визитами в поселки с целью приема людей в программу означают, что некоторым потенциальным бенефициарам пришлось ждать второй возможности поступить в программу почти год:

Я бы хотела поучаствовать в программе, потому что нам на самом деле нужна помощь. Но первый раз, когда проходил процесс набора, у меня не получилось пойти. Потом, когда комиссия должна была вернуться, я собрал все необходимые документы, но они не приехали. Набор происходит очень редко, последний раз он был летом прошлого года. …я надеюсь попасть в программу, когда они приедут на следующий год, если ребенку еще не будет больше 6 месяцев.[55]

Кажется вероятным, что эти перерывы также повлияли на ошибки, допущенные в плане исключения претендентов, а в случае с беременными и кормящими женщинами, когда период времени получения денежных пособий ограничен, долгий перерыв в особенности является причиной расстройства. Собеседования с некоторыми ключевыми информантами указывают на то, что логистика передачи информации и планирование поездок в поселки с целью набора претендентов, могла бы быть пересмотрена с целью упростить администрирование и привлечение волонтеров и других ресурсов:

Да, комиссия приезжает только, если набирается 20 потенциальных претендентов. Собрать их – не проблема. Проблема в том, что персонал ОФ «БОТА» никогда не предупреждает нас заранее, когда они приедут. Да, они звонят за неделю и спрашивают, достаточно ли набралось людей, и говорят, что, возможно, приедут на следующей неделе, но точную дату не называют. Потом звонят накануне и говорят, что мне нужно собрать людей, и что они планируют приехать. Это вызывает всевозможные проблемы, потому что я не успеваю обзвонить всех утром, и многие жалуются, что я их не пригласил. Думаю, если мне удается собрать 5 человек, комиссия должна приехать[56].

Некоторые собеседования с семьями также подтверждают существование проблем с организацией набора и проблем с большими перерывами между возможностями быть принятыми в программу:

…но когда комиссия приехала, у меня дома не было необходимых документов, потому что муж увез их в город. В тот момент мой ребенок проходил медицинскую комиссию [присваивающую инвалидность]. Один раз до этого мы пытались подать заявку, но когда мы пришли в 10 часов утра и прождали в очереди, нам сказали, что сегодня принимать не будут, потому что комиссии нужно ехать в другой поселок. В конце концов, 20 человек так и не попали на прием, им сказали, что с ними встретятся в следующий раз[57].

В целом, тем не менее, процедура приема не проигрывает в сравнении с процедурами приема в другие программы социальной помощи, где требуют большего количества документов, или где людям кажется, что им нужно обманывать, называя свой доход (поскольку некоторые программы помощи требуют, чтобы реципиенты имели доход менее 15 000 тенге).

В будущем при осуществлении программы ОФ «БОТА» может подумать над тем, чтобы проводить наборы в программу чаще, минимум каждые 6 месяцев в одном поселке, и следить за тем, чтобы в случае перерывов производились просроченные платежи. Можно подумать о наборе в программу на поселковом уровне (в рамках ресурсных ограничений), как хорошая возможность также информировать людей о программе.

2.7.3. Выявление и КОН

Хотя считалось, что процесс регистрации был хорошо управляем, было несколько существенных замечаний в адрес КОН, и, в результате, выявления, как уже указывалось в разделе 2.6.1 выше. В определенной степени этого следовало ожидать, так как КОН являются несовершенными инструментами направленности по своему замыслу (т. е. они не в состоянии свести погрешности включения и исключения из программы к 0), и в силу того, что в КОН всегда задаются вопросы, которые многим людям, проходящим тестирование, кажутся неуместными. Более того, претенденты большинства программ, получившие отказ, негативно воспринимают процесс выявления. Все виды проблем (ошибки в направленности помощи, кажущаяся неуместность и расстроенные претенденты, получившие отказ) были здесь очевидны. Кроме того, и это волнует, было некоторое напряжение, образовавшееся в результате происходящего, и это было подробно описано в разделе 2.6.1; здесь повторяться не стоит.

Многие респонденты (в частности бенефициары, но и не только) посчитали, что выявление оказалась эффективной в отборе «нуждающихся» людей, и что волонтер сыграл в этом важную роль. Например, участникам фокус-группы бенефициаров в Акмолинской области показалось, что:

Программа оказывает помощь тем самым семьям, которые на самом деле очень нуждаются в материальной поддержке. Волонтер выбирал на самом деле только нуждающихся людей, так как она жила в поселке долгое время и знает финансовое состояние многих семей, что ж... среди бенефициаров не было тех, кто не соответствовал критериям программы.

Многие претенденты, получившие отказ, высказали такую общую точку зрения:

Многие люди, которые проходили КОН, были нуждающимся... Я немного более успешна по сравнению с другими, в особенности с беременными женщинами[58].

И участники собеседований, и команды, собиравшие данные на местах, заметили (не научным образом) некоторые ошибки при включении претендентов в программу, когда в программу были включены относительно состоятельные семьи, и при исключении из программы, когда было отказано нуждающимся семьям. Например, аким сообщил, что «некоторые чрезвычайно бедные семьи не были зачислены в программу»[59].

Вполне возможно, что эти ошибки не были результатом плохой реализации или предвзятости, а произошли потому, что КОН – несовершенный инструмент в целом. Тем не менее, некоторые респонденты заявили, что ошибки во включении в программу были вызваны самим способом проведения процесса: что в некоторых случаях специалисты по приему не проверяли информацию, предоставленную заявителями, путем посещения их на дому. Более того, некоторые претенденты, получившие отказ, намерены снова пройти тестирование, на основании отсутствия проверки, но также и на основании обратной связи от специалистов, которые сообщили им, что они могли бы пройти, если бы указали более низкий уровень доходов или меньшее количество собственности. Это представляет собой существенное нарушение процедуры, не только повышая вероятность допущения существенных ошибок и мошенничества, но и срывая весь процесс рассмотрения заявок. Дело также и в самом процессе КОН, основанном на расчете сочетания различных показателей, а не конкретных критериев, таких как доход или уровень бедности.

В-третьих, некоторые претенденты, которым было отказано, считают, что сотрудники выносили субъективные суждения об их благосостоянии, еще до того, как они прошли тестирование, основываясь на их внешности или манере говорить. Одна претендентка в Кызылорде сообщила, что ей отказали из-за того, что она надела свои свадебные украшения. Эти наблюдения (наряду с наблюдениями во время начальных исследований) показывают, что в процессе приема в программу существовала возможность манипулирования, поскольку людей могли либо попросить снова пройти тестирование, либо они могли ввести ложные данные без проверки, и что в некоторых случаях этой возможностью пользовались. Нет убедительных доказательств того, что это было очень широко распространено, но даже изолированные случаи, когда они происходят, представляют собой серьезные отклонения от передового опыта и, безусловно, отклонение от изначального замысла программы. Важно не оставить их без внимания, чтобы убедиться в том, что практика соответствует замыслу, и чтобы предотвратить утрату доверия к программе.

Были и более серьезные беспокойства по поводу самих вопросов КОН, в трех сферах в частности. В дополнение к двум основным беспокойствам по поводу уместности вопросов о бытовой технике и полезности информации о доходах, получаемых в виде зарплаты (см. раздел 2.6.1), третий предполагаемый пробел заключался в отсутствии вопросов о проблемах со здоровьем, которые могут потребовать значительных периодических расходов. Бенефициары почувствовали эти упущения так же, как и те, кому было отказано. Обратите внимание, что эти опасения были не по поводу реализации КОН, а по поводу самих вопросов КОН. В сочетании с воспринимаемыми ошибками включения в программу (прежде всего), эти опасения не вызывают удивления.

• В будущем при реализации программы ОФ «БОТА» может подумать о том, чтобы открыто объяснять, что вопросы КОН напрямую не предназначены для выявления семей, живущих в нищете, поэтому некоторые вопросы могут показаться странными. Это объяснение не должно нести в себе полное раскрытие информации о том, как именно подсчитывается оценка бедности, но следует делать больше, чтобы заверить претендентов, что за процессом следят.

• в будущем при реализации программы специалистов по набору следует предупредить о том, чтобы они старались не делать субъективные выводы, и наносили визиты в семьи для подтверждения информации, если у них возникают опасения. Это может потребовать некоторой корректировки в средства их поощрения.

2.7.4. Выплаты

В связи с процессом выплаты пособий о каких-либо трудностях сообщений практически не было. Только один респондент предложил изменить систему выплат. Хотя многие бенефициары ранее не пользовались банковскими картами, они не сталкивались с какими-либо трудностями в этом отношении, система работала без нареканий. Банковская система имеет преимущество перед другими программами социальной помощи (как пособия, получаемые через «Казпочту»), поскольку нет задержек при снятии денег, и не приходится стоять в длинных очередях. Проблема с банковской системой в длительном ожидании между зачислением в программу и первым получением карточки, комиссионные за снятие денег (неожиданные для некоторых людей, не имеющих опыта работы с банками) и большие расстояния до ближайших банкоматов от отдаленных поселков.

Некоторые респонденты сообщали о задержках в получении банковской карточки после того, как они были зарегистрированы. У этого есть отрицательные и положительные последствия. Более непосредственным и негативным было то, что задержки в получении банковской карточки и выплат означали, что некоторые бенефициары не могли себе позволить оплатить услуги детского сада после своей регистрации, как часть соответствия требованиям. Это означало, что некоторым пришлось брать деньги в долг или брать авансы, чтобы сделать выплаты, с определенными финансовыми затратами. Отсрочки также означали, что некоторые бенефициары утратили веру в программу и отказались, по крайней мере, поначалу, посещать занятия. В одном случае респондент прождал банковскую карту шесть месяцев, понес расходы по посещению ребенком дошкольного учреждения, а потом ему было отказано, и он ничего не получил.

В то время как такая задержка упоминается в жалобах наиболее часто, она, похоже, имеет некоторые непредусмотренные преимущества, поскольку несколько респондентов упомянули, что денежное пособие накопилось за 2-3 месяца, пока они ожидали получения карточки, и благодаря этому они могли сделать крупную покупку (как, например, коляску) сразу же, как только получили карточку.

Семья снимает деньги каждый месяц. В семье часто бытует мнение, что если сумму не снять вовремя, в следующем месяце она может аннулироваться. Этот страх основан на слухах, распространяемых подругой семьи. Основная часть пособия тратится на нужды семьи. Учитывая предоставляемое пособие, семья тратит большие суммы с пособия на удовлетворения нужд детей[60].

Отсутствие банкомата в более отдаленных поселках было несколько проблематично и может стоить до 800 тенге, уходящих на транспортные расходы (значительная часть пособия), но это не имеет большого значения, поскольку бенефициары все равно зачастую делают закупки в центрах, где есть банкоматы. Бенефициары ответили, что стали создавать группы и отправлять одного человека для снятия денег по поручению всех остальных:

С одной стороны получение денег по банковской карточке считается очень удобным. Никто из респондентов не сталкивался с проблемами во время выпуска банковской карточки, не было случаев необходимости в долгом ожидании карточки. Тем не менее, во время опроса выявились следующие серьезные проблемы: необходимость ездить в город… для снятия денег. Стоимость дороги составляет 800 тенге…Чтобы минимизировать обязательные транспортные расходы большинство бенефициаров объединились в группы и стали отправляют одного человека из любой семьи, чтобы снять деньги для нескольких семей[61].

Эти результаты указывают на то, что, возможно, в будущем имело бы смысл:

попытаться сократить период между зачислением и предоставлением банковской карты, поскольку это может вызвать недоверие, но, в то же время, допускать и поощрять накопление средств для крупных покупок.