Стенограмма совместного открытого заседания экспертных групп №4 «Укрепление рыночных институтов. Обеспечение стабильности условий собственности и развития конкуренции, стимулирование малого предпринимательства» и №14 «Оптимизация присутствия государства: сокращение регулирующих функций, обеспечение прозрачности и обратной связи с гражданами и бизнесом», 24 апреля 2011 года, РИА «Новости» (стр. 2 )

Третье. Необходимо было усилить голос граждан, других групп населения, групп интересов в процедуре ОРВ, для чего, во-первых, был увеличен срок публичных консультаций в рамках цикла принятия решений с 8 до 12 недель, и, во-вторых, была дана поддержка развитию порталов публичных консультаций, сбора информации бизнеса. Четвертое, что я здесь отметил, - это более технический шаг. Был расширен, продлен мандат, так называемой, независимой группы стэйкхолдеров по снижению барьеров, которую возглавляет бывший премьер-министр Баварии Эдмунд Штойбер. Ее мандат был расширен и продлен до 2014 года. Во второй половине 2012 года Европейская комиссия представит свой отчет о введении механизмов, компонентов умного регулирования и на уровне европейском, и на уровне национальных правительств. Сейчас эта работа фактически находится в горячей фазе внедрения.

У нас такая мечта, чтобы мы к 2020 году тоже постарались выйти на те же целевые показатели, которые Европейская комиссия имеет, потому что именно это позволит нам остаться конкурентными с точки зрения качества регуляторики, качества государственного управления. Понятно, что у нас в российском регулировании есть ряд незаконченных вещей, с точки зрения дерегулирования. И когда через несколько дней будет опубликован очередной доклад 14-ой группы, вы увидите, что он состоит из многих разделов. В свою очередь, раздел посвященный регуляторике, состоит из двух подразделов - первый об умном регулировании, о чем я вам сегодня рассказываю, и второй о дерегулировании, снижении лицензий, снижении административных барьеров. Пожалуй, эту работу, действительно, нужно довести до конца, прежде чем делать следующий шаг. Однако ограничиваться ею, с нашей точки зрения, неправильно. Все эти непрерывные циклы снижения административных барьеров, потом появляются новые. Вот у Алексея, в его презентациях прошлого года не раз появлялся на слайдах многоголовый дракон этих административных барьеров. Мы головы рубим, а они отрастают. Поэтому ОРВ и умное регулирование, с моей точки зрения, умное не потому, что раньше было уж совсем глупое, а потому что требует определенной революции в умах. Именно той революции, что необходимо допускать адресатов регулирования до разработки решений (и чиновникам, и адресатам), с теми конечными пользователями сотрудничать и использовать определенные формализованные процедуры сбора данных, публичных консультаций, продвижения решений и мониторинга эффективности этих регуляторных решений.

Итак, основной тезис: для того, чтобы оценка регулирующего воздействия как части умного регулирования в России развивалась, для того, чтобы она преодолела те ограничения, которые заложены самим дизайном постановлений 2010 года, необходимо создать благоприятную институциональную среду, включить механизмы общественного участия и задействовать лучшие идеи, информационные технологии, которые мы знаем по европейскому опыту.

Что мы предлагаем? Собственно говоря, в той бумаге, которая вам роздана, эти предложения разбиты на три части: расширение механизма ОРВ, формирование институтов и обеспечение уровня детализации, прозрачности. Поэтому я их зачитывать не буду, а просто назову, с моей точки зрения, в каждом из блоков ключевые вещи, которые должны составить такую «треногу» дальнейшего развития ОРВ. Первое. Используя существующие механизмы, процедуры, которые есть в руках Минэкономразвития, Минюста (обращаю ваше внимание, что 20 мая Президент подписал указ о правовом мониторинге, достаточно родственной процедуре, родственной, во всяком случае, в ретроспективной оценке регулирующего воздействия). Значит, первый камень в основании умного регулирования – это взаимодействие Минюста и Минэкономразвития, и их усилия не только на федеральном уровне, но и методическая помощь на уровне регионов.

Второе. Формирование институтов. Здесь я бы хотел присоединиться к той идее, которая выразила группа №4 изначально – о создании Совета по защите прав инвесторов. Данному совету стоит передать ряд полномочий по контролю над нормами.

Дело в том, что, вероятно, Министерство экономического развития не сможет получить достаточно быстро полномочия для проведения оценки нормативных актов, которые касаются налогового законодательства. Может быть, с таможенным или антимонопольным чуть проще, но сам административный вес министерства равного среди других министерств не позволяет в достаточной степени в каких-то резонансных или важных случаях полностью «пробить» свою позицию. Возможно, этот рабочий орган смог бы эту работу провести, тем более что в странах, проходивших наш путь - например, Мексике - подобный орган был создан и показал себя достаточно эффективно. В Европейском Союзе тоже в четырёх странах подобные советы выведены на уровень аппарата правительства, на уровень правительства Германии, Швеции, Великобритании и Нидерландов. Накоплен определённый опыт работ этих советов, который не отменяет работу департаментов ОРВ, министерств экономики и минюстов, или парламентские процедуры, которые характерны для других стран, сложились по мере развития. Совет – это вторая важная «нога» в предлагаемой системе.

И третья – здесь я благодарен идее, высказанной нашим третьим выступающим Русланом Султановичем Ибрагимовым – это, насколько я понимаю, идея, предложение «МТС», связанная с тем, что финансово-экономическое обоснование проектов в Госдуме необходимо проводить не только относительно расходов, но и относительно издержек и выгоды бизнеса. То есть парламент должен обзавестись своим собственным ОРВ. Например, Швейцария и Франция дают пример такой парламентской процедуры, где эти расчёты проводятся не только в исполнительной власти, но и на уровне парламента. Такой опыт тоже известен.

Следующий и, пожалуй, последний важный элемент, компонент этой системы – это изменение системы правотворчества. Это правовые эксперименты, т. е. акты с конечным сроком действия. Потом они должны оцениваться в рамках ОРВ и правового мониторинга. Кроме того, необходим переход к ясному языку правотворчества, понятному конечным потребителям. Здесь характерен не раз называемый термин «понятное государство».

Прежде, чем получить порцию критики по поводу бессмысленных мечтаний, я покажу вам последний слайд. Более ста лет назад, при премьере Столыпине, действовал Совет по делам местного хозяйства, где законопроекты подготавливались совместно чинами министерства, губернаторами, представителями городов и земств. Цель: «Чтобы законы не были созданиями чиновников, а проверялись людьми в жизни». Если мы сейчас скажем, что для России невозможно создать вот такую систему, это будет равносильно выдаче себе свидетельства о бедности, признанию того, что наше качество государственного управления в современной России хуже, чем сто лет назад в Российской Империи. Спасибо.

: Хорошо, большое спасибо. Я хотел сейчас предоставить слово нашим другим докладчикам, а после этого у нас уже будет время для вопросов, комментариев и дискуссии. Вначале я хотел попросить выступить Руслана Султановича Ибрагимова с точки зрения бизнеса, с взглядом на эту проблематику со стороны бизнеса. Насколько я знаю, у вас внутри «МТС» накоплен, так сказать, свой собственный опыт, в том числе обеспечивающий экономию затрат для самой компании, когда вы оцениваете профильные для вас акты и пытаетесь на более ранних стадиях упреждающе действовать.

: Спасибо, сколько у меня есть времени?

: Минут десять-пятнадцать. Мы не ограничены настолько жёстко, чтобы вы могли отреагировать на вопросы по содержанию.

: Я не знал, что будет презентация. У меня она есть, но я не захватил флешку, так бы, я может, вывел на экран то, что я хотел бы сказать. Действительно, вопрос не праздный. Этот вопрос остро встаёт обычно в предвыборные годы. И то, что сейчас происходит в законотворчестве, когда мы начинаем оценивать, мы видим две тенденции. Тенденция со стороны регулирования и тенденция со стороны контроля над бизнесом. Если мы говорим о системе контроля над бизнесом, то мы видим очень сильно выросшую роль антимонопольного органа, работающего особенно активно в отношении компаний, которые работают напрямую с потребителями – бензиновые дела сейчас, и дела против операторов, которые были возбуждены в прошлом году и расследованы в течение года. Другие дела мы видим не только от антимонопольных органов, но в целом политику, направленную на то, что бы компании, работающие с потребителями, снижали цены. Причём, делали это постоянно. Это одна тенденция.

Другая тенденция со стороны регуляторов и законодателей отражает всё возрастающее давление через всё те же нормативные акты на тот же бизнес. Через принятие каких-то новых поправок, которые влекут за собой дополнительные издержки для бизнеса. При этом я не говорю о налоговом законодательстве, о прочем прямом регулировании, о прочих прямых нормах, которые влияют на издержки. Я говорю о разного рода поправках к законодательству, следствием которых, с нашей точки зрения, являются косвенные издержки бизнеса. И когда мы складываем эти две тенденции – сверху давят на понижение цен, а снизу принимают в отношении бизнеса акты, которые влекут за собой издержки – то мы наблюдаем, что маржа постепенно-постепенно снижается. Собственно говоря, происходят весьма негативные последствия. Почему? Мы не говорим даже о краткосрочной перспективе, а если говорить о масштабах экономики в целом, то снижение маржи на том или ином рынки что влечёт за собой? Оно влечёт за собой как минимум не приход новых игроков на этот рынок, низко маржинальный.

Существующие игроки на рынках не имеют достаточно средств, чтобы органично развиваться и для того, чтобы сохранять свою долю на рынке, вынуждены активно вести сделки по слиянию и поглощению, тем самым ещё больше снижая количество участников рынка, что, в конечном счете, ведёт к высокой степени концентрации рынка. Как следствие, оставление на рынке, по сути, монополистов или доминирующих игроков. Это, в свою очередь, приводит к новому регулированию цен и снижению конкуренции. Снижение конкуренции само по себе явление плохое, потому что оно является первопричиной роста цен. В итоге борьба с ценами оказывается бесполезной в такой ситуации. Бизнес страдает от того, что маржинальности нет. Рынок страдает, потому что повышается монополизм на рынке. Потребитель страдает от монопольно высоких цен, т. е. круг замыкается. Поэтому для нас это вызывает определённую степень озабоченности, и мы просто посмотрели на тот пакет законопроектов, которые с конца 2010 года и по настоящее время находятся на рассмотрении в Думе.