Сельское население Алтайского края в 2000-е гг.: динамика и факторы влияния (стр. 8 )

Гипотеза в центро-периферийном влиянии на динамику и возрастную структуру сельского населения подтвердилась. Концентрация трудоспособного населения просматривалась в районах, прилегающих к административным центрам края, а так же вдоль федеральных автомагистралей и железных дорог. Районы, через которые проходят железнодорожные и федеральные автомобильные дороги показали меньший процент сокращения, а в некоторых случаях прирост населения, чем районы, находящиеся в удалении от них.

Помимо «демографических» факторов ЕП и МП на динамику численности сельского населения влияют так же и «недемографические», в числе которых могут быть как транспортные сети региона, так и административно-территориальные преобразования, о которых речь пойдет ниже.

Глава 3 Факторы, влияющие на динамику численности и структуру сельского населения Алтайского края

§3.1 Федеральный закон № 000 и его влияние на административно-территориальные преобразования

Попытки административного влияния на формирование численности и расселения предпринимались еще в 18 веке. Вспомним реформы Петра I и Екатерины II, многочисленные "насаждения" городов в советский период [31].

В новый российский период в условиях общего демографического сжатия, административное влияние стало проявляться в иных формах.

Инициирование различных законодательных норм возможно как на федеральном, так и на региональных уровнях

В 2003 году был принят ФЗ № 000 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, по нашему мнению, внес законодательные принципы реорганизации различных муниципальных образований.

В соответствии с ч. 1 ст. 13 этого закона преобразованием муниципальных образований являются следующие элементы:

объединение нескольких муниципальных образований в одно;

разделение одного муниципального образования на несколько;

изменение статуса населенного пункта в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа [80].

Так же, по этому закону муниципальное преобразование может осуществляться как по инициативе, непосредственно самого населения, так и по инициативе федеральных или региональных органов власти.

В случае инициации населением предполагается референдум по данному вопросу. Инициатива же органов власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов.

Объединение муниципальных образований может иметь разные причины, отражать интересы различного уровня - политического, экономического, социального. Во время соединения муниципалитетов появляется новое муниципальное образование, включающее в себя население, бюджет, территории объединившихся МО. Еще одной особенностью в процессе объединения является то, что возникает необходимость заново формировать все органы местного самоуправления. В этом основное отличие объединения муниципальных образований от — присоединения.

Присоединение муниципальных (как и объединение) ведет к созданию более крупного муниципального образования. Однако новое муниципальное образование не создается. Т. е. новое муниципальное образование получает территорию, финансы, население, но новые органы местного управления не создаются.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа является следующей разновидностью преобразований.

В соответствии с ч. 7 ст. 13 Закона изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения. При этом, изменение статуса может не допускаться из-за несогласия местного населения данного поселения.

Кроме перечисленных в Федеральном законе трех форм преобразования и указанных нами двух форм преобразования муниципальных образований есть еще две, имеющие место при реализации местного самоуправления, — образование и упразднение. (Рис. 11)

Рисунок 11. Виды административных преобразований по ФЗ № 000

Источник: составлено автором по [80]

С точки зрения Закона, важнейшим условием осуществления преобразования муниципальных образований является учет мнения населения. Только при согласии в пользу той или иной формы преобразования, возможно его осуществление.

Однако новый Закон допускает случай, когда мнение населения не выясняется. В соответствии с ч. 4 ст. 13 Закона объединение муниципальных районов либо разделение муниципального района, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципального (-ых) района (-ов)[80].Также при признании того, что населенный пункт утратил население, не обязательно опираться на мнение населения района, где произошел инцидент. Таким образом, влияние действия этого закона на существующую к этому моменту сеть районов должно было стать значительным и разнообразным.

Одним из значимых факторов увеличения сельского населения МР были административно-территориальные изменения. Так статус села получили пгт Бурсоль, Акутиха (1994г.), Алтайское в 1991 году, Боровиха, Боровлянка, Быстрый Исток, Волчиха, Колывань, Кулунда, Михайловский, Научный Городок, Октябрьский, Павловск, Поспелиха, Соколово, Топчиха, Троицкое, Тягун, Черемное, Шипуново. Так же присоединенные пгт дали "формальный" приток населения городам. Формально население города увеличивается, но фактически те люди, которые жили в пгт, либо селах вошедших в городскую черту продолжают там проживать. Так город Бийск получил в свою городскую черту пгт Нагорный и пгт Сорокино в 2003 году.

К Барнаулу были присоединены пгт Новосиликатный, Затон, Научный Городок. Город Новоалтайск прирос двумя пгт: Новогорский и Белоярск.

Динамика численности ПГТ показана в приложении № 6

В Алтайском крае больше всего административных преобразований произошло в период между 2007 - 2014 годами. За этот период было подписано 47 законов Алтайского края о преобразовании муниципальных образований [64-71], в том числе: в 44 сельских поселений объединили 97, 8 снп объединили с городским округом, и 1 городской округ лишили статуса.

Таким образом, в 2007-2013 годах были объединены сельские поселения в 25 районах [79].

г. Змеиногорск был в 2008 г. лишен статуса городского округа и вошел в состав Змеиногорского района как городской населенный пункт.

В 2011 году с городом Славгородом объединены сельсоветы: Славгородский, Нововознесенский, Семеновский, Покровский, Селекционный, Максимовский, Пригородный, Знаменский.

В 2013-2014 годах было принято еще 6 законов Алтайского края об объединении 13 сельских поселений.

Изменение сети существующих внутрирегиональных территориальных образований могло и, как следует из дальнейшего анализа, привело к существенным изменениям в инфраструктурной обеспеченности, сложившихся порядках и даже образе жизни населения.

§3.2 Оптимизация в сфере образования и динамика численности СНП

Помимо федеральных и региональных законодательных актов, регламентирующих административно-территориальное устройство муниципалитетов, на динамику численности населения административно-территориальных единиц низкого ранга (сельсоветы, отдельные сельские населенные пункты) оказывают влияния и другие законодательные акты.

В 2001 году Министерством образования РФ был разработан приказ № 000 "О реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности Российской Федерации", который вступил в силу 16 января 2002 года. Данный законодательный акт содержит в себе основные направления по реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности, на период 2002 - 2010 гг. с целью обеспечения доступности и высокого качества общего образования для граждан, проживающих в сельской местности. Упоминается о важной роли села как источника культурного и интеллектуального развития [78]. Основной же целью реструктуризации (в современном понимании еще употребляется слово "оптимизация"[58]) является создание всех необходимых для обеспечения жителей сельской местности доступности качественного общего образования.

Основными направлениями реструктуризации будут являться различные преобразования в структуре школьных образовательных сетей. Так, планировались:

- преобразования малочисленных начальных общеобразовательных школ в филиалы общеобразовательных учреждений основного или среднего (полного) общего образования,

- создание сети базовых сельских школ, обеспечивающих более высокое качество знаний обучающихся, желающих получить среднее и высшее профессиональное образование [78].

По разработанным в приказе моделям реструктуризации, каждый вид общеобразовательного учреждения, будь то начальная общеобразовательная школа, либо основная, либо полная общеобразовательная школа, имеет несколько вариантов. Для нашего исследования особый интерес представляет первый и второй тип школ: начальные и основные, так как именно они преобладают в тех сельских населенных пунктах, численность которых достигает менее 500 человек. По первой модели, малочисленные начальные школы с контингентом менее 10 человек преобразуется в филиал основной или средней (полной) общеобразовательной школы, расположенной в другом населенном пункте.

По другой модели, обозначенной в Приказе № 000 прописано, что общеобразовательное учреждение основного общего образования с контингентом обучающихся 40 и менее человек при наличии организационно-транспортных условий и расположенное вблизи (до 3 км) другого общеобразовательного учреждения с большим контингентом обучающихся может быть реорганизовано [78].

Это дает возможность местным властям закрывать или "замораживать" малокомплектные школы в селах с небольшим количеством учащихся, переводя их на обучение в более крупные школы, расположенные в других близлежащих населенных пунктах. Данные примеры будут рассмотрены ниже.

По сведениям, содержащимся в базе данных показателей муниципальных образований Алтайкрайстата [81], была проанализирована динамика изменения количества числа общеобразовательных организаций (без вечерних (сменных) общеобразовательных организаций) на начало учебного года за 2006 - 2012 годы. Так, на начало 2006-го учебного года в сельской местности Алтайского края насчитывалось 1216 общеобразовательных организаций, в то время как в 2012 году их число снизилось сразу на 300 (25%) и составило 916 учреждений.