- орган власти, выдавший разрешение, не обязан контролировать исполнение лицом, получившим разрешение, совершение тех или иных действий, тогда как при выдаче лицензии орган власти, выдавший лицензию, обязан контролировать выполнение лицензиатом лицензионных требований;

- различаются цели лицензирования и цели выдачи разрешений.

Разрешение как административно-правовой режим может применяться как в качестве самостоятельного, так и в совокупности с другими административными режимами, в ряде случаев разрешение представляет собой этап, предваряющий совершение других обязательных процедур, в других случаях разрешение – завершающий этап этих процедур.

Например, технические устройства, предназначенные для применения на опасных производственных объектах, должны соответствовать требованиям промышленной безопасности. Правила «О применении технических устройств на опасных производственных объектах» разработаны в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[21]. Правила устанавливают порядок и условия применения технических устройств, в том числе иностранного производства, на опасных производственных объектах, обязательные для выполнения всеми юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы, осуществляющими эксплуатацию опасных производственных объектов, и регулируют отношения, возникающие в этой сфере деятельности.[22] Различные виды (типы) технических устройств до начала их применения на опасных производственных объектах должны пройти приемочные испытания. На их основе и при наличии сертификата соответствия требованиям промышленной безопасности Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору выдает разрешение на применение конкретного вида (типа) технического устройства.

НЕ нашли? Не то? Что вы ищете?

Указанным Федеральным законом установлена только необходимость получения разрешения на применение технических устройств на опасном производственном объекте (п. 6 ст. 7). Однако более детальная регламентация оснований и условий выдачи разрешения отсутствует.

Для обеспечения прозрачности процедуры выдачи разрешений в различных сферах предпринимательской деятельности необходимо, чтобы выдача разрешения, основания и основные условия выдачи и аннулирования разрешения регламентировались на уровне федерального закона, поскольку эти вопросы непосредственно затрагивают права и интересы субъектов предпринимательской деятельности.

2.3.4. Экспертиза в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.

Одним из значимых инструментов государственного воздействия на профессиональную и предпринимательскую деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, одной из разрешительных процедур является экспертиза. Решаемые посредством экспертизы вопросы весьма разнообразны, поскольку их постановка определяется потребностями практической деятельности субъектов правоприменительного процесса. В большинстве случаев экспертиза не является самостоятельной разрешительной процедурой – как правило, наличие положительного экспертного заключения является необходимым условием для совершения иных юридически значимых действий – получения лицензии, разрешения, осуществления государственной регистрации и т. п.[23]

Следует отметить, что единое легальное определение понятия «экспертиза» в настоящее время отсутствует[24]; нормативные акты изобилуют противоречиями, неоднозначной трактовкой понятия экспертизы, ее задач и принципов, искажением сущности экспертизы как процессуально правового института, смешением его функций с контрольными, исследовательскими, управленческими процедурами. В целом, нормативному правовому регулированию экспертной деятельности в Российской Федерации присущ целый ряд негативных черт, которые способствуют превращению института экспертизы в административный барьер при осуществлении экономической деятельности. А именно:

‑ отсутствие общей концепции института экспертизы и стихийность нормотворчества в этой области; отсутствие единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов осуществления экспертной деятельности, четкого отграничения ее от смежных видов деятельности;

‑ смешение управленческой и экспертной деятельности. Отсутствие четких нормативных критериев разграничения указанных видов деятельности проявляется в следующих формах: санкционировании деятельности разного рода экспертных комиссий, принимающих управленческие решения; утверждении заключений экспертов управленческим органом; осуществлении экспертных и управленческих функций одним органом и т. д. Особенно часто указанные негативные явления встречаются в практике ведомственной экспертизы. (Так, например, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и Правилами проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденными Постановлением Госгортехнадзора РФ от 01.01.01 г. № 64 (ред. от 01.01.2001 г., с изм. от 01.01.2001 г.) заключение экспертизы промышленной безопасности, которую организации могут проводить только при наличии у них выданной Ростехнадзором лицензии, подлежит утверждению Ростехнадзором или его территориальным органом. Представляется, что такое положение не только создает административные барьеры осуществлению организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, хозяйственной деятельности, но и способствует проявлению коррупции в органах Ростехнадзора. С тем, чтобы устранить отмеченные недостатки, следует исключить п. 4 ст. 13 указанного Федерального закона).

‑ отсутствие правовых гарантий компетентности и независимости экспертов (экспертных учреждений).

Следует отметить еще один аспект. Наличие или отсутствие предусмотренных законодательством экспертных заключений может явиться значимым фактором при перемещении продукции через таможенную границу Российской Федерации. Указанная проблема становится еще более актуальной в условиях формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства в рамках Евразийского экономического сообщества. В целях снижения административных барьеров при перемещении продукции в рамках единой таможенной территории Таможенного союза необходима выработка принципов и процедур признания экспертных заключений, выданных экспертными организациями государств – участников Таможенного союза.

На территории Российской Федерации экспертная деятельность может осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Более подробно рассмотрим существующую на сегодняшний день ситуацию на примере только одного объекта экспертиз – проектной документации.

Необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации на различные объекты диктуется следующими законодательными актами и принятыми в их развитие подзаконными правовыми актами: Градостроительным кодексом Российской Федерации; Трудовым кодексом Российской Федерации; Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»; Федеральным законом от 01.01.01 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; Федеральным законом от 01.01.01 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»; Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Федеральным законом от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах Российской Федерации»; Федеральным законом от 26 июня 2008 г. «Об обеспечении единства измерений» (Таблица 1). Анализ всей совокупности положений указанных законодательных актов, а также норм подзаконных актов, устанавливающих порядок осуществления экспертной деятельности, позволяет выявить несколько проблем:

‑ государственная экспертиза проектной документации является комплексной – в ходе ее проведения проверяется соответствие проектной документации не только требованиям Федерального закона от 29 декабря 2009 г. «Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений» и иных обязательных требований в области строительства, но и санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности. При этом проведение иных государственных экспертиз проектной документации не допускается. Единственное исключение составляет государственная экологическая экспертиза проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности[25]. Однако такой порядок не в полной мере согласуется с нормами иных (помимо Гражданского кодекса РФ) законодательных актов, регламентирующих проведение экспертизы проектной документации, и, прежде всего – с нормами Федеральных законов «Об экологической экспертизе», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Так, например, в соответствии с законодательством в области градостроительной деятельности для получения заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий заказчиком должно быть представлено, в частности, положительное заключение государственной экологической экспертизы указанной документации, тогда как согласно природоохранному законодательству Российской Федерации документация направляется для проведения экологической экспертизы только после того, как на нее получено положительное заключение всех прочих экспертиз, предусмотренных российским законодательством.

III. Государственный контроль (надзор) за деятельностью субъектов экономической деятельности.

В механизме правового регулирования государственный контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных общеобязательных правил поведения занимает ключевую позицию, обеспечивая действие других инструментов государственного воздействия, основным содержанием которых является правоустановление (правонаделение) либо установление пределов дозволенного поведения (запретов).