Государственный контроль (надзор) в зависимости от временного фактора позволяет в качестве предварительного контроля не допустить регистрации, разрешения (в той или иной форме), выдачи лицензии субъектам, не соответствующим установленным требованиям; в качестве текущего контроля позволяет изъять из оборота объекты, в отношении которых не соблюдено требование об обязательной регистрации; пресечь осуществление без разрешения (лицензии) деятельности, совершение действий, подлежащих разрешению (лицензированию); обеспечить соблюдение квот; выявить правонарушение и пресечь противоправное поведение; в качестве последующего контроля позволяет установить причины правонарушений или происшествий и принудить к их устранению.
Нормы о государственном контроле (надзоре) включены в большинство федеральных законов, регулирующих отношения в промышленности, на транспорте, в энергетике и в строительстве, а также, регламентирующих порядок и особенности применения других инструментов государственного воздействия.
Государственный контроль и надзор устанавливается и осуществляется при наличии общих и частных правовых оснований. Общее основание установления государственного контроля (надзора) как средства реализации запретительного способа управления совпадает с основанием установления способов, соответствующих разрешительному или уведомительному способам управления (регистрация, лицензирование). Таким основанием является наличие потенциальной опасности, угрозы безопасности личности, обществу, государству.
Государственный контроль (надзор) осуществляют только уполномоченные субъекты и только в пределах своих полномочий. По общему правилу, установленному Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 000, субъект государственного контроля (надзора) – федеральная служба или аналогичный по статусу орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Исключения немногочисленны – МЧС России, Росавиация и др. При этом круг субъектов государственного контроля (надзора) ограничен и четко определен нормативными правовыми актами, в то время как круг объектов неограничен и не определен.
Государственный контроль (надзор) как правоприменительная управленческая деятельность требует наличия в компетенции осуществляющих ее органов исполнительной власти специальных властных полномочий по применению мер административного принуждения.
Функциональная компетенция контрольно-надзорных органов определяется в соответствии с перечнем полномочий, установленных в положениях о них[26]. Анализ положений показывает, что на сегодняшний день, как негативную тенденцию, можно отметить, тот факт, что органы государственного контроля (надзора), по совместительству, утверждают обязательные требования, соблюдение которых впоследствии проверяют, выдают разного рода разрешения, лицензии, допуски и впоследствии осуществляют контроль (надзор) за соблюдением условий осуществления разрешенной деятельности. Но если выдача разрешений самым непосредственным образом связана с контролем (надзором), и совмещение этих полномочий в компетенции одного субъекта логично и объяснимо, то возможность по своему усмотрению устанавливать обязательные требования является коррупциогенным фактором.
Органы государственного контроля (надзора) субъектов Российской Федерации не наделяются хозяйственными полномочиями в соответствии с их статусом. Вместе с тем, встречаются исключения. Так, в Положении об Инспекции государственного строительного надзора Республики Татарстан, утвержденном постановление Кабинета Министров Республики от 12 ноября 2007 г. № 000 (ред. от 01.01.2001)[27] в качестве источников формирования имущества и содержания Инспекции, в том числе финансовых ресурсов названы средства бюджета Республики Татарстан и средства, поступившие за возмещение расходов на проведение экспертиз, обследований, лабораторных и иных испытаний выполненных работ и применяемых строительных материалов.
Государственное учреждение «Государственная инспекция по надзору и контролю за рациональным использованием нефти и нефтепродуктов по Московской области», образованное Постановлением Губернатора Московской области от 01.01.01 г. [28] вправе оказывать услуги, заключать договоры.
Необходимо заметить, что региональные учреждения, ранее осуществлявшие государственный контроль (надзор) в рассматриваемых сферах хозяйственной деятельности, в течение 2010 г. в основном реорганизованы в исполнительные органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
В то же время, сохранение в компетенции ряда региональных государственных инспекций и служб хозяйственных функций создает заинтересованность должностных лиц в предоставлении платных услуг юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, что следует квалифицировать как коррупциогенный фактор.
Надо заметить, что отдельные подзаконные акты противоречат федеральному законодательству. Так, полномочия входить на территорию и в помещения, принадлежащие юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении государственного контроля (надзора) ч. 4 ст. 12 Федерального закона ограничено требованием обязательного предъявления распоряжения о проведении плановой или внеплановой выездной проверки. В то же время, в положениях об органах государственного контроля (надзора) данное условие может опускаться. Так, в соответствии с Положением об Инспекции государственного строительного надзора Республики Башкортостан, утвержденным Указом Президента Республики Башкортостан от 18 июня 2010 г. № УП-352[29], инспекторы строительного надзора имеют беспрепятственный доступ на объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора, во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения.
В дополнение к широкому и нечеткому определению предметной компетенции органов государственного контроля (надзора) ситуация еще более осложняется многогранностью отношений, возникающих в связи с осуществлением предпринимательской деятельности в промышленности, энергетике, на транспорте и в строительстве, обусловливает возможность участия в контрольно-надзорной деятельности и других органов государственного контроля (надзора). Так, во всех указанных отраслях хозяйствования имеют место трудовые отношения, в том числе, связанные с привлечением трудовых мигрантов из зарубежных стран, что обусловливает участие в проведении проверок ФМС России, Роструда, Роспотребнадзора. Во всех отраслях находятся интересы органов внутренних дел. Соблюдение антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе обеспечивает ФАС России. Кроме того, в рассматриваемых отраслях контрольно-надзорную деятельность осуществляют исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления.
Существует еще одна проблема, связанная с субъектами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В соответствии с Федеральным законом контрольно-надзорную деятельность уполномочены осуществлять органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. В действительности не редки случаи возложения контрольно-надзорных полномочий на государственные и муниципальные учреждения, образованные указанными органами.
Кроме того, в ведении органов государственного контроля (надзора) находятся государственные учреждения, осуществляющие экспертную деятельность и участвующие в проведении контрольно-надзорных мероприятий. Так, в ведении Росприроднадзора имеется довольно большое количество экспертных учреждений. Все эти учреждения участвуют в проведении проверок, при этом Федеральная служба планирует их деятельность, оценивает ее и определяет объемы их финансирования. Соответственно, данные учреждения находятся в зависимости от органа, что не способствует объективности их экспертной деятельности.
Имеет место создание параллельных региональных структур, дублирующих деятельность федеральных служб, конкурирующих с ними, о чем свидетельствуют примеры учреждения в субъектах Российской Федерации региональных инспекций. И критерий значимости вопроса не препятствует учреждению очередной региональной инспекции, напротив, значимость может быть дополнительным аргументом ее создания.
Полагаем, что необходимо устранение излишней «административной опеки», ограничение стремления региональных властей участвовать в осуществлении государственного контроля и надзора наряду с федеральными службами. Целесообразно дополнить Федеральный закон нормами, прямо запрещающими создание в субъектах Российской Федерации органов исполнительной власти и учреждений, дублирующих функции федеральных органов исполнительной власти.
Следующий вопрос связан с проблемой участия в осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля органов со смежной предметной компетенцией. Его постановка обусловлена сложностью практически любого вида предпринимательской деятельности в промышленности, на транспорте, в строительстве и энергетике. В промышленном производстве, например, всегда найдутся вопросы, относящиеся к ведению органов энергетического надзора, транспортного надзора. Во всех избранных в качестве предмета исследования отраслях хозяйствования сохраняется актуальность обеспечения пожарной безопасности. Не случайно МЧС России является наиболее активным субъектом государственного контроля (надзора). Не менее общими являются обязательные требования к санитарному состоянию различных объектов, к условиям труда и к безопасности труда. Хозяйственная деятельность немыслима без вредного воздействия на окружающую среду, что обусловливает осуществление экологического надзора. В результате, каждое юридическое лицо и каждый индивидуальный предприниматель должен интересовать одновременно несколько субъектов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
В то же время, Федеральный закон в качестве одного из принципов устанавливает недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Кроме того, при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 |
Основные порталы (построено редакторами)