Исследование «Готовность правовой базы Таможенного союза к внедрению принципа «единого окна» для внешней торговли» (стр. 2 )

Поскольку в Таможенном союзе еще не принято решение о создании механизма «единого окна» (или систем «единых окон») и соответственно не выбрана его модель, формулируемые в данном исследовании предложения по внесению  изменений и дополнений в ТК ТС и другие акты, а также заключению (дополнению) международных договоров строятся таким образом, чтобы устранить потенциальные препятствия правового характера для учреждения «единого окна» в Таможенном союзе с учетом возможности выбора любой из указанных его моделей.

Как указывается в упомянутой Рекомендации ЕЭК ООН № 33, процессом создания и функционирования механизма «единого окна» должно руководить головное учреждение. Функцию головного учреждения должна выполнять очень авторитетная организация, располагающая необходимой стратегией, (законными) полномочиями, политической поддержкой, финансовыми и людскими ресурсами и имеющая тесные связи с другими профильными организациями.

В Таможенном союзе указанным критериям отвечает Комиссия Таможенного союза. Согласно заключенным в рамках Таможенного союза международным договорам на Комиссию возложены, среди прочего, такие функции и задачи, как:

осуществление взаимодействия с органами государственной власти участников Таможенного союза;

утверждение бумажных и электронных форм различных документов, используемых при ввозе, вывозе и транзите товаров;

выполнение функций оператора интеграционного компонента (системы трансграничного электронного документооборота на основе взаимодействия доверенных третьих сторон) общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде;

осуществление прав собственника в отношении ряда составляющих элементов Интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли Таможенного союза (ИИСВВТ);

утверждение сметы расходов на создание, развитие и функционирование ИИСВВТ;

осуществление финансирования работ по созданию, развитию и функционированию ряда составляющих элементов ИИСВВТ.

В тех случаях, когда вопрос выходит за рамки полномочий Комиссии, она вправе подготовить проект документа (решения или международного договора) на рассмотрение высшего органа Таможенного союза – Межгоссовета.

В качестве рабочего органа по имплементации решений, принимаемых в рамках Таможенного союза, выступает Секретариат КТС. Соответственно, в случае принятия решения о создании в рамках Таможенного союза «единого окна» его реализацией, как представляется, будет заниматься Секретариат КТС.

Таможенный кодекс Таможенного союза – предпосылки для создания «единого окна»

Таможенный кодекс Таможенного союза является одним из важнейших правовых актов, которые регулируют документооборот, связанный с ввозом, вывозом и транзитом товаров в Таможенном союзе. Поэтому первая часть исследования посвящается анализу его положений на предмет того, насколько они способствуют или препятствуют созданию «единого окна» в рамках Таможенного союза.

Анализ ТК ТС показывает, что в нем отсутствуют положения, которые прямо указывали бы на механизм «единого окна» или на организационную структуру его создания и деятельности.2 В связи с этим можно говорить лишь о том, создает ли ТК ТС предпосылки для создания «единого окна».

Поскольку в Таможенном союзе еще не принято решение о создании механизма «единого окна» (системы «единых окон») и соответственно не выбрана его модель, вносимые предложения по  изменениям ТК ТС строятся таким образом, чтобы устранить потенциальные препятствия правового характера для учреждения «единого окна» с учетом возможности выбора любой из его моделей.

Таможенные органы и «единое окно»

В контексте выбора указанной выше модели «а» механизма «единого окна», как представляется, наиболее вероятным кандидатом на роль «единого органа» в Таможенном союзе, через который происходил бы обмен информацией и документами между участниками внешнеэкономической деятельности (далее - участники ВЭД) и государственными контролирующими органами, могли бы стать таможенные органы.3

В поддержку этого подхода можно сослаться на то, что ТК ТС прямо предусматривает необходимость обращения участников ВЭД в таможенные органы для оформления во всех случаях ввоза, вывоза или транзита товаров,4 в них поступает наибольшее количество связанной с этим информации. Таможенные органы имеют большую сеть таможенных постов. Согласно пункту 1 статьи 103 ТК ТС при проведении таможенного контроля товаров, перемещаемых через таможенную границу и подлежащих контролю другими контролирующими государственными органами, таможенные органы обеспечивают общую координацию таких действий и их одновременное проведение в порядке, определяемом законодательством государств-членов Таможенного союза.

Так, российское законодательство предусматривает, что перевозчик одновременно с документами, представляемыми в соответствии с таможенным законодательством при прибытии товаров и транспортных средств на таможенную территорию России, представляет таможенному органу также документы, необходимые для осуществления иных видов контроля.5 Кроме того, таможенные органы в пунктах пропуска осуществляют транспортный контроль, а также проверяют документы на импортируемые товары в рамках карантинного фитосанитарного, ветеринарного и санитарно-карантинного контроля. При этом они наделяются правом принимать решения о пропуске транспортных средств, ввозе продукции в Россию (немедленном вывозе) либо направлении в специально оборудованные контрольные пункты для досмотра должностными лицами Роспотребнадзора и Россельхознадзора.6

В дополнение к приведенным доводам можно также сослаться на практику других стран. Как отмечается в указанных выше Руководящих принципах по созданию механизма «единого окна», в рамках 12 механизмов «единого окна», обзор которых был проведен при разработке этих Руководящих принципов, в роли головного учреждения чаще всего выступает таможня.

Предложения по изменениям ТК ТС

В настоящем разделе рассматриваются как положения действующего ТК ТС, так и проекты ряда измененных положений Кодекса, разработанные экспертами государств-членов Таможенного союза и направленные государствам на рассмотрение 12 июля 2011 года (далее – предложенные экспертами изменения ТК ТС).7

Рассматривая положения ТК ТС в контексте предпосылки того, что «единым органом» в механизме «единого окна» будут таможенные органы, следует обратить внимание на следующее.

Статья 6

В статье 6 ТК ТС перечислены основные задачи таможенных органов. В целях создания предпосылок для возложения на них задач, связанных с «единым окном», и исходя из того, что возложение этих задач будет осуществляться на основании международного договора,  предлагается дополнить последний абзац подпункта 10 пункта 1 статьи 6 ТК ТС следующим образом:

«Законодательством и международными договорами государств-членов Таможенного союза могут быть установлены и иные задачи, решаемые таможенными органами».8

Статья 8

Согласно пункту 1 статьи 8 ТК ТС любая информация, полученная таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством государств-членов Таможенного союза, используется такими органами исключительно для таможенных целей. В связи с этим необходимо отметить, что в ТК ТС отсутствует определение понятия «таможенные цели». Если, например, как указано выше, в соответствии с законодательством государства-члена Таможенного союза на таможенные органы возлагается осуществление других видов контроля, то неясно, будет ли получаемая ими в связи с этим информация считаться подлежащей использованию исключительно для таможенных целей. Кроме того,  модель «а» механизма «единого окна» подразумевает, что информация,  поступающая в «единый орган», может использоваться не только таможенными органами, но и другими контролирующими органами, которым ее должен направлять «единый орган». Другими словами, данное положение ТК ТС может препятствовать реализации модели «а» механизма «единого окна», т. е. ограничивать возможности таможенных органов действовать в качестве «единого органа» и использовать полученную информацию для целей функционирования механизма «единого окна», которые выходят за пределы таможенных целей.

Пункт 2 (первая часть) статьи 8 ТК ТС устанавливает, что таможенные органы, получившие доступ к информации, указанной в пункте 1 статьи 8, не вправе разглашать либо передавать третьим лицам, в том числе государственным органам, информацию, составляющую государственную, коммерческую, банковскую, налоговую или иную охраняемую законом тайну (секреты), и другую конфиденциальную информацию, за исключением случаев, установленных ТК ТС и (или) законодательством государств-членов Таможенного союза. Поскольку правила данного пункта распространяются на информацию, указанную в пункте 1, отмеченные выше неясности в отношении этой информации в определенной мере затрагивают и толкование пункта 2. Кроме того, в ТК ТС не установлено исключений из установленных пунктом 2 правил относительно возможности передачи таможенными органами полученной информации Комиссии Таможенного союза или Суду ЕврАзЭС, что может быть необходимо при функционировании механизма «единого окна».

Во второй части пункта 2 статьи 8 ТК ТС указывается, что таможенные органы одного государства-члена Таможенного союза передают предоставленную им информацию государственным органам данного государства, если такая информация необходима указанным органам для решения задач, возложенных на них законодательством данного государства, в порядке и с соблюдением требований законодательства данного государства по защите государственной, коммерческой, банковской, налоговой или иной охраняемой законом тайны (секретов) и другой конфиденциальной информации, а также международных договоров государств-членов таможенного союза. Как видно, данное положение не охватывает вопросы передачи информации контролирующим органам других государств-членов Таможенного союза, Комиссии Таможенного союза и Суду ЕврАзЭС.

В целях устранения отмеченных недостатков можно предложить следующие изменения статьи 8 ТК ТС:9

«1. Любая информация, полученная таможенными органами в соответствии с таможенным законодательством таможенного союза и (или) законодательством государств - членов таможенного союза, используется такими органами исключительно для таможенных целей решения задач, [входящих в их компетенцию][ возложенных на них таможенным законодательством Таможенного союза, законодательством и (или) международными договорами государств-членов Таможенного союза], в том числе для предупреждения и пресечения административных правонарушений и преступлений.