Расходование бюджетных средств на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд в России регулируется Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и принятыми в их развитие иными нормативными правовыми актами. На уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления используется собственная нормативная правовая база по данному вопросу, принятая в соответствии с Конституцией РФ, Гражданским и Бюджетным кодексом РФ.
Само понятие «государственные нужды» определено Гражданским кодексом Российской Федерации как «определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования»1. Фактически это означает, что, любое расходование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также внебюджетных фондов Российской Федерации на приобретение товаров, оплату работ или услуг является способом удовлетворения государственных нужд.
Следует отметить, что понятие «государственные нужды» не включает расходы органов местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации2 (статья 132), органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты.
Государственный (муниципальный) контракт является разновидностью гражданского договора. Отличие же государственных (муниципальных) контрактов от обычных договоров состоит в следующем:
- источники финансирования государственных контрактов — средства бюджета и внебюджетных источников финансирования; участие в контрактах в качестве одной из сторон органов государственной власти — государственных заказчиков или уполномоченных ими лиц.
Как уже говорилось, правоотношения, связанные с удовлетворением государственных нужд и проведением конкурсов, в Российской Федерации регулируются множеством нормативных правовых актов. Помимо Гражданского и Бюджетного кодексов РФ ряд норм приведен в федеральном законе «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»3 (далее — Закон о конкурсах) и Указе Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»4 (далее — Указ-305). Кроме того, ряд норм общего характера о порядке формирования и размещения государственного заказа содержится в законах «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»5, «О государственном материальном резерве»6, «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»7 и «О государственном оборонном заказе»8. Определенные требования к порядку размещения государственных заказов содержатся в антимонопольном законодательстве: законе РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»9 и федеральном законе «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»10.
Закон о конкурсах применяется в случае конкурсного размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. Однако далее в Законе о конкурсах содержится новое толкование термина «государственные нужды» (по сравнению с определением, данным в Гражданском кодексе Российской Федерации): «государственные нужды —потребности Российской Федерации в товарах (работах, услугах), удовлетворяемые за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования». Таким образом, сфера правового регулирования Закона о конкурсах — это только федеральные государственные нужды, удовлетворяемые путем конкурсного размещения заказов. Ранее принятый Указ-305 имеет более широкую сферу правового регулирования: он распространяется на любых заказчиков, использующих средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, выделяемы в т. ч. в качестве государственной поддержки или государственных гарантий.
Результаты сопоставления сферы правового регулирования этих двух документов представлены ниже (Таблица 1).
Таблица 1. Сфера применения законодательства по государственным закупкам
Вид государственного заказа | Закон о конкурсах | Указ-305 |
закупки за счет средств федерального бюджета | да | да |
закупки за счет средств федеральных государственных внебюджетных фондов | да | да |
закупки за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации | нет | да |
закупки за счет средств государственных внебюджетных фондов субъектов Российской Федерации | нет | да |
закупки за счет средств, предоставляемых в качестве государственной поддержки | нет | да |
закупки за счет средств органов местного самоуправления | нет | рекомендательный характер |
Как же говорилось выше, Закон о конкурсах предусматривает из всего арсенала способов закупок предусматривает только три вида конкурсов: открытый, закрытый и двухэтапный. В рамках Указа-305 предусматриваются, кроме этих видов конкурсов, процедуры запроса котировок и закупки у единственного источника. Кроме того, в Указе-305 при размещении заказов на поставки продукции для нужд национальной обороны и безопасности, связанные с режимом секретности, предусматривается закрытый специализированный конкурс. Результаты сопоставления предлагаемых Законом о конкурсах и Указом-305 способов закупки приведены ниже (Таблица 2).
Таблица 2. Способы закупок продукции для государственных и муниципальных нужд, предусмотренные действующим законодательством
Способ размещения государственного заказа | Закон о конкурсах | Указ-305 |
да | да | |
закрытый конкурс | да | да |
закрытый специализированный конкурс | нет | да |
двухэтапный конкурс | да | да |
запрос котировок | нет | да |
закупка у единственного источника | нет | да |
возможность проведения предварительного | да | да |
В целом, и Закон о конкурсах, и Указ-305 основываются на единых подходах к процедурам проведения конкурса, последовательность которых может описана следующим образом: подготовка — публикация извещения — предоставление конкурсной документации — разъяснение конкурсной документации (при необходимости) — получение конкурсных заявок — вскрытие конкурсных заявок — оценка конкурсных заявок — определение победителя конкурса — заключение государственного контракта — завершающие процедуры. Описание процедур и требований в Указе-305 обычно более полное и точное по сравнению с Законом о конкурсах. В то же время Указ-305 содержит больше ошибок и неточностей.
Практика государственных закупок в России Государственные закупки на федеральном уровне Федеральные закупки и бюджетный процессПри рассмотрении государственных закупок на федеральном уровне прежде всего следует упомянуть недостаточную отработку бюджетного процесса в части взаимосвязи с процессами закупок. Во-первых, на федеральном уровне при составлении проектов смет доходов / расходов бюджетными учреждениями и проекта бюджета в целом зачастую используется принцип планирования «от достигнутого» без должной оценки прошлого опыта закупок и прогнозирования изменений в будущем. Программное / проектное планирование используется в основном при планировании и реализации федеральных целевых программ; использование минимальных государственных социальных стандартов и соответствующих нормативов затрат, предусмотренное Бюджетным кодексом РФ, в настоящее время является редким случаем. При этом на «верхнем» уровне происходит порой существенное изменение объемов и структуры финансирования без соответствующего согласования с закупающими организациями. Таким образом, в самом процессе планирования будущих расходов имеются существенные проблемы.
Далее, в процессе исполнения бюджета по расходам имеют место проблемы несоответствия запланированных показателей и сроков финансирования реальному выделению средств. Так, в подавляющем большинстве случаев имеет место значительное недофинансирование государственных нужд в первом квартале каждого финансового года. Это связано с тем, что после принятия федерального закона о бюджете на следующий финансовый год происходит обратный процесс корректировки смет бюджетов в сторону изменения объемов и структуры финансирования. Эта работа продолжается обычно в январе—марте каждого финансового года.
В конце года имеет место другая проблема: избыточное неплановое финансирование закупок. Ежегодно в ноябре—декабре план финансирования перевыполняется, иногда в разы. При этом перед закупающими организациями ставится задача израсходовать выделенные средства до конца финансового года (обычно 20-е числа декабря). Проведение предусмотренных законодательством конкурсных процедур в такой ситуации становится крайне проблематично.
Децентрализация государственных закупокСистема государственных закупок продукции на федеральном уровне может быть охарактеризована как в максимальной степени децентрализованная: совместные (объединенные несколькими ведомствами) или централизованные (через специализированный орган власти или государственное предприятие) закупки практически отсутствуют. Иными словами, каждое министерство / ведомство, а также подведомственные им бюджетные учреждения проводят закупки самостоятельно: самостоятельно объявляют конкурсы, самостоятельно их проводят, самостоятельно заключают и исполняют государственные и муниципальные контракты. Более того, в рамках достаточно крупных министерств / ведомств отдельные структурные подразделения также самостоятельно организуют проведение закупок.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 |
