Практика государственных закупок в Российской Федерации и перспективы вступления России во Всемирную торговую организацию (стр. 4 )

незаконный отказ в участии в конкурсе (в том числе размещение государственного заказа без конкурса); необоснованное исключение из числа участников; нарушения порядка проведения торгов, приведшие к неверному определению победителя конкурса.

Пример 5: наиболее известным судебным разбирательством по вопросам государственных закупок следует признать иск по результатам конкурса на разработку, внедрение и сопровождение аппаратно-программного комплекса первичной обработки материалов Вероссийской переписи населения 2002 года, поданный Софтвер Хаус» к Госкомстату России и Инкорпорейтед» (победителю конкурса)17. В ходе судебных разбирательств было выяснено, что организатор конкурса (Госкомстат России) в ходе проведения конкурса и в оформлении его документами допустил ряд нарушений действующего законодательства (нарушение сроков проведения процедур, несоответствие текста извещения о проведении конкурса требованиям Гражданского кодекса РФ, применение противоречащей закону системы «двух конвертов» — с техническим и коммерческим предложением отдельно, незаконный отказ от участия в конкурсе, проведение конкурса только с одним участником), что привело к признанию результатов конкурса недействительными и отмене заключенного государственного контракта.

Следует также отметить, что ничего не известно о судебных делах, в рамках которых рассматривались бы системные вопросы государственных закупок (обжалование отдельных положений законодательства, организация контроля и координации, осуществление финансирования государственных нужд).

Государственные закупки на уровне субъектов РФ

Государственные закупки на уровне субъектов Российской Федерации имеют много схожих с федеральной системой черт. Это обусловлено, прежде всего, историческими аспектами: после вступления в силу Указа Президента РФ № 000 его нормы были «растиражированы» на региональном уровне. Это происходило на фоне политики децентрализации и делегирования полномочий сверху вниз, а также наличия серьезных центробежных сил на региональном уровне, что имело место в России в середине—конце 1990-х. Немаловажно учитывать, что уровень развития рынков и, соответственно, конкуренция, во многих субъектах РФ гораздо ниже, чем на федеральном уровне.

Практика копирования норм федерального законодательства наложила отпечаток и организационные аспекты построения системы закупок субъектов РФ. Однако при создании систем закупок на региональных уровнях часто допускались ошибки:

за основу разработок брался Указ Президента РФ № 000, который по сравнению с первоисточником содержал ряд изъятий и фактических ошибок; за исключением редких случаев разработка регионального законодательства не сопровождалась тщательным изучением и анализом первоисточников и международного опыта; перенос федерального опыта осуществлялся без должного учета особенной гражданско-правового регулирования (в т. ч. в части проведения конкурсов), обычаев делового оборота, а также без учета различий в рыночной ситуации на федеральном и региональном уровне; зачастую процесс тиражирования опыта осуществлялся людьми, не имеющими должной квалификации в данном вопросе; процесс формирования систем закупок осуществлялся без учета острого недостатка в финансировании государственных нужд.

В настоящее время субъекты РФ в своей деятельности по закупкам руководствуются Гражданским и Бюджетным кодексами РФ, региональным законодательством собственной разработки (при практически повсеместном молчаливом неприменении правил закупок, предусмотренных в Указе Президента РФ № 000). На региональном уровне активно создаются специализированные предприятия и организации, которые осуществляют консолидированные / централизованные закупки продукции на профессиональной основе. Контрольно-координирующие функции в области закупок обычно возлагаются на министерство / комитет по экономике. Большинство субъектов РФ имеют официальные печатные издания, в которых публикуется информация о проведении конкурсов. Подготовка кадров осуществляется в одном из 23 региональных центров, обладающих соответствующими разрешениями на образовательную деятельность по государственным закупкам.

Регионы достаточно активно внедряют электронные системы управления государственными закупками: известен опыт Челябинской области, Республики Чувашия, Республики Саха (Якутия), Липецкой области, Алтайского края, Новосибирской области, Белгородской области и др. Результаты их работы достаточно разнятся с федеральным опытом: в настоящее время на федеральном уровне мероприятия по внедрению систем и технологий электронной коммерции в рамках ФЦП «Электронная Россия» не дали значимого практического результата.

На практике можно следующие типичные нарушения действующего законодательства в области государственных закупок на региональном уровне, носящие системный характер:

в нарушение норм Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и антимонопольного законодательства субъекты РФ часто устанавливают преференции местным поставщикам (подрядчикам); зачастую нормативные правовые акты субъектов РФ содержат расширительное или ограничительное толкование норм Указа Президента РФ; имеют место ограничения конкуренции (в том числе и прямого неисполнения федерального и регионального законодательства) путем размещения заказов на внеконкурсной основе без наличия соответствующих обоснований или создания организаций / предприятий с делегированием им властных полномочий или исключительных полномочий по осуществлению поставок продукции для региональных государственных нужд; особо следует отметить частую практику заключения администрациями субъектов РФ различных страховых договоров (обязательное или добровольное медицинское страхование; страхование неработающих граждан; страхование имущества и грузов; страхование государственных служащих) без проведения открытого конкурса и согласования его условий с антимонопольными органами согласно антимонопольному законодательству.

Практика проведения процедур закупок и типичные нарушения аналогичны тем, что допускают федеральные органы исполнительной власти (см. подраздел 3.1.4). Наиболее известны и интересны несколько соответствующих судебных дел. Пример 6: в августе 2003 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела обращения18 по поводу несоответствия региональных нормативных правовых актов Хабаровского края и Ленинградской области требованиям федерального законодательства (Гражданского кодекса РФ, Бюджетного кодекса РФ и Указа Президента РФ ). Во всех случаях было принято решение о приведении региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством, поскольку в них содержались ограничения на перемещение товаров и услуг, ограничения конкуренции, расширенное толкование норм федерального законодательства в превышение полномочий региональных органов власти.

Закупки органов местного самоуправления

Особенности закупок органов местного самоуправления имеют свое начало в нормах действующего законодательства, обеспечивающего им достаточную широкую свободу в решении проблем местного значения; более того, ряд положений Конституции РФ и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»19 не позволяет напрямую распространять на муниципалитеты действие федеральных законов и указов Президента РФ в области правил и процедур закупок. Фактически местное самоуправление при проведении закупок руководствуется лишь крайне общими нормами Бюджетного и Гражданского кодексов РФ, а также местными (не федеральными и не региональными!) нормативными правовыми актами в области государственных закупок, если они разработаны и приняты в установленном порядке.

Другой немаловажный аспект, который следует принимать во внимание при рассмотрении проблем закупок продукции для муниципальных нужд, это низкий уровень конкуренции за муниципальные заказы в связи с низким уровнем развития местных рынков вообще и невысокой стоимостью муниципальных контрактов в частности. Это определяет преимущественное использование упрощенных форм конкурентного выбора поставщика / подрядчика на муниципальном уровне без проведения конкурса.

Следует различать практику закупок муниципалитетов, являющихся крупными территориальными образованиями (административными центрами соответствующих субъектов РФ, крупными промышленными центрами) и подавляющего большинства небольших городов / районов и поселков. Если первая группа муниципальных образований достаточно активно перенимает опыт федеральных структур и субъектов РФ в использовании конкурентных технологий закупок и пользуется благами достаточно развитого рынка, то в небольших муниципалитетах о сколько-нибудь значимом регулярном проведении конкурсов речи не идет.

Практика закупок муниципалитетов во многом повторяет типичные ошибки и проблемы, имеющие место на федеральном и региональном уровнях (подразделы 3.1 и 3.2) с теми отличиями, что менее изощренна (порой даже излишне упрощена), имеет меньшие масштабы в денежном выражении, и является следствием отсутствия качественной нормативной правовой базы и должных знаний и навыков у муниципальных служащих. Наиболее типичным нарушением при проведении закупок на местном уровне можно назвать размещение муниципального заказа без конкурса. Пример 7: территориальное управление антимонопольного органа предъявило иск Администрации города Вологды на том основании, что муниципальный заказ на поставку лекарственных средств и изделий медицинского назначения был заключен без конкурса, что ограничило конкуренцию; это решение было безуспешно обжаловано Администрацией в суде20.

Концептуальные и фактические различия в законодательном регулировании государственных закупок в России по сравнению с Соглашением о государственных закупках в рамках ВТО Различие в целях и принципах

Изучение концептуальных различий между подходами к организации сферы государственных закупок в российских нормативных правовых актах и Соглашении о государственных закупках в рамках ВТО следует начинать с выявления главных целей соответствующего регулирования. Вышесказанное проиллюстрируем следующей таблицей, где проведем сравнение между официально декларируемыми целями Российской Федерации и ВТО (Таблица 3).