Практика государственных закупок в Российской Федерации и перспективы вступления России во Всемирную торговую организацию (стр. 1 )

Практика государственных закупок в Российской Федерации и перспективы вступления России во Всемирную торговую организацию

Введение Общие сведения

Стремление России вступить во Всемирную торговую организацию продиктовано желанием расширить рынки сбыта отечественной продукции, обеспечить приток иностранных инвестиций и улучшить конкурентную среду на рынках товаров и услуг. Россия ведет многосторонние переговоры со странами-участницами ВТО с целью получения наилучших условий присоединения (наиболее выгодный уровень тарифов, возможности использования инструментов торговой политики — антидемпинговых и компенсационных мер, поддержки национального производителя и т. п.).

Одно из направлений переговоров между Россией и ВТО — это вопросы регулирования государственных закупок и присоединения России к Соглашению о государственных закупках (Government Procurement Agreement). Соглашение о государственных закупках в рамках ВТО направлено на снятие ряда ограничений на международную торговлю на рынках государственных заказов или, по крайней мере, снижения их негативных последствий. Страны-члены ВТО могут на добровольной основе присоединиться к данному соглашению, открыв свой рынок государственных закупок для других участников Соглашения, взамен получив такой же доступ на их рынки.

Государственные закупки» (англ. government procurement) — закупки, осуществляемые органами государственной власти за счет средств соответствующих бюджетов. Наиболее значимый источник доходов бюджетов — налоги на корпорации и физических лиц, т. е. налогоплательщиков. Объем государственных закупок в странах с рыночной экономикой составляет обычно 10—15% ВНП, в России (по разным оценкам) 6—8% ВНП и имеет тенденцию к росту.

Если обобщить зарубежный опыт регулирования государственных закупок, можно выделить следующие основные принципы функционирования системы государственных закупок:

эффективное расходование бюджетных средств; экономное расходование средств при проведении закупок (достижение наилучшего соотношения цена / качество в конкретных условиях); достижение целей и реализация задач, ради которых проводится закупка; пресечение злоупотреблений государственными служащими своим служебным положением при проведении закупок; обеспечение открытости (информационной прозрачности) процесса закупок; обеспечение справедливого отношения ко всем участникам рынках при размещении государственных заказов; ответственность органов государственной власти за принятые решения по закупкам.

Следует отметить, что государственные закупки не только решают задачу текущего обеспечения деятельности органов государственной власти, но и являются одним из мощных и эффективных инструментов государственной политики. В частности, через механизм государственных закупок можно:

обеспечивать развитие рынков или сохранять конкурентную среду; поддерживать определенные регионы или группы населения (трудоизбыточные или трудонедостаточные регионы, национальные меньшинства и народные промыслы, предприятия инвалидов и ветеранов войн); поддерживать определенных субъектов рынка (национальные производители, малый бизнес, отдельные секторы экономики); проводить социальную, экологическую и прочие виды государственной политики путем установления особых правил или требований к социальным, экологическим и т. п. условиям выполнения государственных и муниципальных заказов.

Рынок государственных закупок является весьма привлекательным для  многих предприятий. Во‑первых, возможность получения и выполнения государственного заказа зачастую показывает финансовую и техническую состоятельность предприятия, указывает на высокое качество его продукции («государство плохого не купит»). Во‑вторых, в развитых странах рынок государственных закупок является достаточно стабильным и предсказуемым в своем развитии; более того, степень его внешней открытости обычно выше, т. е. получение государственного заказа гарантирует в значительной степени стабильное производство и финансирование. В‑третьих, по крайней мере формально, для всех участников рынка созданы равные условия конкурентной борьбы и возможность получить государственный контракт на открытой состязательной основе существует у каждого предприятия.

Все это приводит к тому, что отечественные и зарубежные предприятия стремятся получать государственные заказы. Однако зарубежные поставщики продукции, работающие в России, зачастую находятся в неравном положении, поскольку сталкиваются с общими проблемами и ограничениями международной торговли:

использование рядом государств мер тарифного и нетарифного ограничения международной торговли; установление преференций национальному производителю; наличии обстоятельств, требующих обеспечение секретности в закупках для нужд национальной обороны и безопасности; использование различных подходов в области технического регулирования и стандартизации; значительные расхождения в нормативном правовом регулировании хозяйственных правоотношений; недостаточное развитие информационных систем, обеспечивающих международную торговлю; и т. д.

Помимо вышеизложенного, государственные заказы являются одним из инструментов защиты и скрытого субсидирования национальной промышленности, что обеспечивает таким предприятиям конкурентные преимущества на мировом рынке. Такой подход противоречит основным положениям ВТО и подвергается критике со стороны стран-участниц Всемирной торговой организации.

Россия и Соглашение о государственных закупках ВТО

Соглашение о государственных закупках является многосторонним необязательным соглашением, к которому каждая страна-участница ВТО присоединяется на добровольной основе. В настоящее время Соглашение подписали 28 стран-участниц ВТО (включая США, Европейский Союз и большинство стран, в него входящих, Япония и другие). Кроме того, 7 стран ведут переговоры о присоединении к Соглашению, 23 государства имеют статус наблюдателей.

Основной целью Соглашения является создание условий для развития международной торговли на рынках государственных закупок путем снятия законодательных, тарифных и иных препятствий и ограничений. В рамках Соглашения однозначно перечисляются государственные организации федерального и регионального уровня, а также предприятия в государственной собственности, которые должны в своей деятельности руководствоваться не только требованиями национального законодательства, но и Соглашением. Требования Соглашения одинаковым образом распространяются как на сферу нормативного правового регулирования, так и на практику закупок; иными словами, присоединение страны к Соглашению означает необходимость приведения в соответствии с ним как нормативной правовой базы, так и правоприменительной практики.

Указание конкретного перечня государственных организаций и предприятий, закупки которых попадают под действие Соглашение, является одной из отличительных его черт; другая особенность — обязательность применения требований Соглашения только для закупок, стоимость которых превышает установленные ценовые пороги. При этом Соглашение предусматривает разнообразные гибкие способы оценки стоимости закупок в зависимости от их регулярности и структуры цены сделки.

Законодательное регулирование государственных закупок в России на федеральном и региональном уровнях Историческая справка

После вступления России на путь построения рыночной экономики среди прочих возникла проблема материально-технического обеспечения деятельности органов государственной власти. После принятия в 1993 году Конституции РФ в России начался масштабный процесс пересмотра ранее принятых нормативных правовых актов. В 1994 году было принято несколько федеральных законов, в которых формулировались общие принципы формирования и размещения государственных заказов на различных сегментах рынка на добровольной и конкурентной основе, устанавливалась возможность использования конкурсов для размещения государственных заказов, определялись государственные заказчики, на которых эти правила распространялись. Подзаконными нормативным правовыми актами определялись конкретные правила подготовки и проведения конкурсов, устанавливались общие требования к государственному контракту.

Спустя несколько лет была предпринята первая серьезная попытка создать систему государственных закупок с учетом зарубежного опыта: в 1997 году был принят Указ Президента РФ, основанный на Типовом законе ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг». Сфера его регулирования — любые закупки за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указ предусматривал достаточно стройную систему способов закупок и жесткие условия их применения так, что размещение государственного заказа на неконкурсной основе становилось сложным и противозаконным для государственного служащего делом. Указ содержал подробное описание процедур конкурсов, предусматривал достаточно жесткие требования к обеспечению конкуренции и открытости процедур закупок.

В 1999 году был принят федеральный закон, целью которого было приведение в соответствие ранее принятых многочисленных нормативных правовых актов. К сожалению, в процессе согласования интересов различных политических сил данный документ претерпел значительную «эволюцию»: сфера его правового регулирования была сужена только федеральными государственными нуждами, из всех видов процедур размещения государственных заказов остались только три вида конкурсов. Фактически, данный документ заменял отдельные положения Указа Президента РФ 1997 года. Воспользовавшись данной ситуацией, субъекты Российской Федерации стали самостоятельно разрабатывать и применять региональное законодательство в области государственных закупок.

В 1998 году был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающий общие принципы функционирования бюджетной системы, общие правила формирования доходов и осуществления расходов бюджетных средств. В том числе данный документ устанавливает необходимость использования конкурсных процедур заключения государственных контрактов.

С 1999 года, сразу же после принятия вышеуказанного федерального закона, начата работа над новым законопроектом, объединяющим в себе всю проблематику проведения закупок для государственных нужд на федеральном и региональном уровнях. 13 мая 2004 года законопроект после долгих согласований был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации и в очередной раз отправлен на доработку.