Практика государственных закупок в Российской Федерации и перспективы вступления России во Всемирную торговую организацию (стр. 3 )

Все это приводит к следующему:

практика закупок различных министерств / ведомств / бюджетных учреждений сильно различается (разные требования к поставщикам, разные процедуры, разная документация), различные министерства / ведомства / бюджетные учреждения при закупке одних и тех же товаров (работ, услуг) не могут пользоваться оптовыми скидками, у различных министерств / ведомств / бюджетных учреждений поставку одних и тех же товаров (работ, услуг) выполняют разные поставщики (подрядчики, исполнители), поставщики (подрядчики, исполнители) каждый раз вынуждены «играть» по новым правилам, проконтролировать федеральные закупки практически не возможно.

Характеристика основных элементов системы федеральных государственных закупок

Политическая воля высшего руководства Российской Федерации к повышению эффективности закупочной деятельности имеется, однако говорить о том, что она является ярко выраженной и действия по ее реализации являются последовательными не приходится. Один из наиболее ярких примеров этого — долгий путь нового законопроекта о государственных закупках (с 1999 года по настоящий момент!). Другой яркий пример — исключение из сферы действия федерального закона №97-ФЗ закупок за счет средств субъектов Российской Федерации.

Некоторые нормы законопроекта, а также исключенные из него нормы, говорят скорее всего о том, что представление высших руководителей о государственных закупках сводятся скорее к повсеместному внедрению конкурсов вместо использования широкого инструментария конкурентных технологий на регламентированной основе.

Нормативная правовая база включает множество документов различной юридической силы, принятых в разные исторические периоды и основанные на разных экономико-юридических концепциях, содержащих многочисленные несоответствия, пропуски и фактические ошибки. Общая характеристика нормативной правовой базы была дана выше (подраздел 2.2).

Методическая база федеральных государственных закупок представлена прежде всего типовой закупочной документацией11 по проведению:

предварительного квалификационного отбора при закупке товаров; предварительного квалификационного отбора при закупке подрядных работ; конкурсной документации при закупке товаров; конкурсной документации при закупке подрядных работ.

Данные документы в своей основе представляют стандартную конкурсную документацию Всемирного банка12 без учета различий у целях закупок Всемирного банка и Российской Федерации и без адаптации к российской гражданско-правовой среде.

Кроме того, Минэкономразвития России выпустила несколько писем с разъяснениями по применению отдельных положений действующего законодательства по госзакупкам, однако эти документы не имеют юридической силы и по ряду положений содержат расширительное толкование норм действующего законодательства.

Контроль за проведением государственных закупок обеспечивается, с одной стороны, множеством специализированных организаций:

текущий контроль — органы федерального казначейства Министерства финансов РФ; последующих контроль — Счетная палата РФ, Контрольное управление Президента РФ, Минэкономразвития России (в случае адресных обращений), Федеральная антимонопольная служба РФ (в случае обращений по фактам ограничения конкуренции) и др.

С другой стороны, квалифицированное изучение вопросов правил и порядка проведения конкурсов в рамках проверок фактически отсутствует, поскольку квалификация большинства проверяющих недостаточно высока; в условиях недостаточно проработанной нормативной базы и отсутствия качественных методических рекомендаций по проведению закупок качество проверок в принципе не может быть высоким.

Координация закупочной деятельности фактически осуществляется только Минэкономразвития России, имеющим на то соответствующие полномочия. Однако фактически деятельность Министерства по данному вопросу сводится к выдаче разрешений на проведение закупок способами с ограниченной конкуренцией (закрытый конкурс, двухэтапный конкурс, закупка у единственного источника), проведению эпизодических проверок закупочной деятельности и ведению статистического наблюдения и экономического анализа системы государственных закупок. Работа по выработке единой закупочной политики, равно как и разработка методических рекомендаций по проведению закупок практически не введется.

Информационное обеспечение государственных закупок является недостаточным: на федеральном уровне Федеральным центром проектного финансирования при содействии Всемирного банка выпускается бюллетень «Конкурсные торги»13, имеющий статус официального издания. Тираж бюллетеня около 3500 экз. (число подписчиков электронной версии оценивается в 50 000), график выхода — дважды в неделю. В 2004 году ежемесячно в бюллетене публикуется в среднем 2 200 извещений о проведении открытых конкурсов и 1 700 уведомлений о результатах конкурсов (в 2003 году — 1 200 извещений и 800 уведомлений соответственно). Однако далеко не все извещения попадают в бюллетень: всего в 2003 году в бюллетене было опубликовано около 15 100 извещений о проведении открытых конкурсов и 9 900 уведомлений об их результатах при том, что согласно данным Госкомстата России всего федеральными органами исполнительной власти было проведено около 22 000 открытых конкурсов.

В России на федеральном уровне налажена система подготовки кадров: при Государственном университете — Высшей школе экономики создано специализированное подразделение: Институт подготовки кадров для системы государственных закупок им. 14. Кроме того, по всей России при высших учебных заведениях действует 23 региональных центра. Всего по состоянию на апрель 2004 года в России специальные программы обучения (продолжительностью от 2 до 4 недель) прошло более 27 400 специалистов федеральных, региональных и муниципальных органов управления. Существуют специальные «образовательные стандарты» для специалистов, участвующих в работе конкурсных комиссий; существует закрепленное постановлением Правительства РФ требование к обязательному прохождению курсов повышения квалификации.

Практика государственных закупок на федеральном уровне

Важно отметить, что государственные закупки федеральных органов исполнительной власти в значительной степени сконцентрированы в центральном регионе РФ (прежде всего в Москве и Московской области, а также Санкт-Петербурге и Ленинградской области). При этом стоимость заключаемых государственных контрактов и их престижность достаточно высока. В условиях достаточного развития рынков товаров и услуг это определяет достаточно высокую конкуренцию за государственные контракты.

Классифицируя основные нарушения, допускаемые федеральными государственными заказчиками при проведении закупок, можно выделить следующие группы нарушений:

разбиение объема годовой закупки на части с целью многократного применения запроса котировок и ухода от применения конкурсного способа заключения договора; проведение закрытых конкурсов и закупок у единственного источника без согласования с Минэкономразвития России и без должного обоснования; информационные ограничения при объявлении конкурсов (отсутствие публикации, публикация с нарушением установленных сроков, публикация в изданиях с ограниченным распространением, отсутствие в публикации всей необходимой информации); ограничения прав поставщиков участвовать в конкурсе или предоставление незаконных преференций отдельным поставщикам (предоставление конфиденциальной информации, отказ или несвоевременная выдача конкурсной документации, завышенные требования к участникам конкурса, завышенные требования к закупаемой продукции, составление технических спецификаций под конкретную модель конкретного производителя и т. п.); подведение итогов конкурса с нарушением требований законодательства (использование невнятных технологий подведения итогов или критериев выбора победителя, подмена документов и т. п.); нарушение установленных законами сроков проведения процедур конкурса (объявления конкурса, приема конкурсных предложений, подведения итогов конкурса, заключения государственного контракта); необоснованное изменение цен или иных существенных условий государственного контракта по сравнению с выставленными на конкурс после его заключения; отсутствие или неправильное ведение соответствующей отчетности о проведении закупок.

Приведем ряд примеров, характеризующих работу системы федеральных государственных закупок. Пример 115: в 2003 году из 95 главных распорядителей средств федерального бюджета статистические данные о произведенных закупках предоставили только 87 бюджетополучателей; это говорит о низкой исполнительной дисциплине в системе государственных закупок. Пример 2: наиболее часто применяемым способом закупки продукции для федеральных государственных нужд в 2003 году был запрос котировок — было проведено 189 716 запроса котировок, 148 648 закупок у единственного источника и только 21 929 открытых конкурсов. При этом общая стоимость заключенных государственных контрактов на открытом конкурсе составила 387,7 млрд. руб. (или 63% от общей стоимости израсходованных средств), по запросу котировок — 42,3 млрд. руб. (6,9%), у единственного источника — 122,3 млрд. руб. (19,9%). Эти данные говорят, с одной стороны, что открытый конкурс реально является основным (по стоимости совершенных сделок) способом закупок, и что доля неконкурсного размещения заказа все еще достаточно велика. Пример 3: межведомственная комиссия при Минэкономразвития России в 2003 году разрешила проведение закупок у единственного источника в 2407 случаях на общую сумму 64,4 млрд. руб. (или только 53% объема, реально размещенного у единственного источника); это говорит о злоупотреблениях государственными заказчиками неконкурсными способами размещения заказов. Пример 4: по результатам контрольных проверок, проведенных Минэкономразвития России в 2003 году, наиболее часто встречающимися нарушениями со стороны федеральных государственных заказчиков были следующие:

нарушение сроков подписания государственного контракта по результатам конкурса (20 дней) — Минсельхоз России, Минсвязи России, Минкультуры России и другие; проведение закрытых конкурсов и закупок у единственного источника без согласования с Минэкономразвития России — Минсельхоз России, Минсвязи России, Минкультуры России, Минэнерго России и другие; нарушение сроков публикации извещений о проведении конкурсов и информации об их результатах — Минсельхоз России, Минкультуры России, другие.

Положительным явлением следует считать рост числа случаев рассмотрения разногласий в арбитражных судах России. К сожалению, полная база данных материалов судебных разбирательств отсутствует или недоступна; известны наиболее «громкие» дела, дошедшие до арбитражных судов федеральных округов16. Применительно к конкретным конкурсам можно выделить следующие основные группы правонарушений, рассматриваемых в суде: