КАС РФ как предпосылка смены парадигмы в теории административного права (стр. 5 )

  Эта концепция составляет суть еще одного подхода, пытающегося преодолеть кризис господствующей парадигмы административно-процессуального права на основе его нового – «интегративного» понимания.xxiv Интегративный подход представляется той неизбежной в современных условиях методологией, способной дать целостное видение административно-процессуального права и синтезировать все позитивное, что было характерно для его старой парадигмы, с новыми представлениями о его сущности и границах. Отказ от одностороннего подхода по принципу или/или предполагает интеграцию на основе диалектического метода теоретически значимых моментов, выработанных конкурирующими теориями административно-процессуального права. При решении этого вопроса важно избежать эклектических построений и разработать структурированный категориальный аппарат интегративной теории, базирующийся на общем концептуальном начале, некоей родовой категории, исходя из которой можно было бы вывести логически непротиворечивое определение административно-процессуального права в единстве его двух частей. В пользу возможности такого подхода свидетельствует тот факт, что в целом ряде стран принимаются общие административно процессуальные акты, кодифицирующие  право административных процедур деятельности органов исполнительной власти и судебное административное право (Колумбия, Латвия, Нидерланды и др.)

  В контексте  интегративного подхода судебное административное право в России интегрируется в систему нового административно-процессуального права своей судопроизводственной (процессуальной) частью. Эта часть, по сути дела, составляет “юрисдикционный блок”  административно-процессуального права как отрасли и может быть обозначена термином «судебное административно-процессуальное право» (САПП). Это право выступает связующим звеном между  административно-процессуальным правом как интегрированным комплексом норм и судебным административным правом  как новой отраслью судебного права. В свою очередь административно-процессуальное право в единстве двух его частей – административно-процедурного права и судебного административно-процессуального права – может быть представлено как единая комплексная отрасль, обеспечивающая функционирование другого мощного отраслевого комплекса, каковым является административное право.

  До принятия КАС РФ эта отрасль публичного права, по сути дела, обслуживалась в судебно-процессуальном плане через отрасль, предназначенную для обслуживания частного права. С вступлением в силу этого Кодекса  судебное административно-процессуальное право(САПП) приобретает самостоятельность по отношению к гражданскому процессуальному праву, в рамках которого оно ранее позиционировалось как подотрасль или институт.  В тоже время данный Кодекс обеспечил «жесткую сцепку» судебного административно-процессуального права с административным правом. Между этими отраслями устанавливается связь, аналогичная той, которая существует, например, между гражданским процессуальным правом и гражданским правом.

  САПП имеет инструментальный характер, поскольку не содержит в себе самом свою цель и служит достижению целей материального административного права. Нормы САПП регулируют юрисдикционный процесс, выступающий как средство устранения юридической неопределенности в конфликтных ситуациях и обеспечения реализации субъективных прав и законных интересов в публичном управлении. Оно не определяет, что такое административная справедливость, но устанавливает, как ее можно добиться, следуя предписанной им форме.

  Таким образом, в современных условиях САПП в качестве юрисдикционной части административно-процессуального права (в его новом, интегративном понимании) призвано обеспечить применение в судебном порядке норм административного права и реализацию правовосстановительной административной ответственности. Оно являет собой форму принудительного осуществления требований норм административного права, когда они не исполняются добровольно всеми обязанными субъектами, как частными лицами (гражданами и организациями), так и потестарными субъектами -  носителями публичных полномочий. 

Таким образом, можно констатировать, что принятие КАС РФ – важный шаг на пути реструктуризации системы действующего российского законодательства с целью обеспечения ее дальнейшей  оптимизации и рационализации, повышения ее эффективности, внутренней логической и содержательной согласованности.  В то же время применение содержащихся в КАС РФ новаций, несомненно, будет способствовать развитию и демократизации отечественного административного права в целом.

3. КАС РФ и парадигмы административного права России. Вступление в действие КАС РФ дает новый импульс дальнейшему реформированию административного права и изменению господствующей парадигмы его теории, которая по своему содержанию и функциональной направленности еще не отвечает в должной мере требованиям правового государства. Эта парадигма (как и многие частные парадигмы) теории современного российского административного права, начала формироваться еще в советский период.

  Советская доктрина административного права характеризовалась аутоцентризмом: она возникла и развивалась исключительно как теория советского административного права, отличающегося от буржуазного и противопоставляемого ему. Многие административно-правовые парадигмы, сформировавшиеся и  утвердившиеся в советскую эпоху, превратились в устойчивые стереотипы, которые продолжают в той или иной форме влиять на современное административное правопонимание.  Эти стереотипы суть частные проявления общей парадигмы теории административного права, которая строится на абсолютизации отдельных функций этого права, характеризующих его социальное предназначение.

  Во-первых,  она  абсолютизирует возможности этого права как формы и способа воздействия на общественные процессы, выдвигая на первый план его характеристики как «права администрирования». Во-вторых, она абсолютизирует  его функцию как права, обеспечивающего легализацию административного принуждения «при управлении по отклонениям». В результате на первый план в характеристике социального предназначения этого права выдвигается его роль как «наказательного» права, призванного обеспечить легальность «административной кары» за «отклонение», то есть за неисполнение управляемым предписаний управляющего субъекта. Иными словами,  внимание фокусируется на его предназначении как «наказательного права», обеспечивающего применение государством мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности, понимаемой как карательная ответственность.

Соответственно, в рамках этой парадигмы среди фундаментальных основ административного права выделяется КоАП, применение норм которого создает впечатление, что именно они являются отправной точкой и фундаментом всего административного права. Между тем, как верно отмечается в литературе, к области их применения  относится «только преследование нарушений общественного порядка – материя, приближающаяся по своему нормативному составу и твердо установленным санкциям к уголовному праву».xxv  Свое логическое завершение кризис этой парадигмы находит в проектах реформы КоАП РФ, предполагающих его разделение на Административный кодекс РФ и Административно-процессуальный кодекс РФ. Такое обозначение КоАП и его процессуальной части стало бы символом окончательного отождествления российского административного права с «наказательным» правом.

  Господствующая в теории российского административного права парадигма является одной из модификаций описанной   «генеральной модельной схемы»  публичного права, которая, по его мнению, включает: 1. Императивное веление компетентного органа публичной власти; 2. Обязанность  «субъектов подчинения» исполнить веление; 3. Формы и порядок обжалования. По мнению этого автора, в той или иной стране, причем решающим образом в зависимости от уровня демократии, эта модель может обогащаться новыми элементами, например, такими, которые позволяют оспорить властный акт. Это ведет к формированию многообразных юридических конструкций, отражающих оптимальные формы административной деятельности, административного процесса.xxvi

В «модельной генеральной схеме», описанной и составляющей концептуальное ядро господствующей парадигмы административного права, нет места гражданину с его субъективными публичными правами.  В этой парадигме ему отводится роль лишь управляемого пассивного субъекта, на который направлено властно-распорядительное воздействие и административное принуждение. Она сводит  публичное управление исключительно к сфере обязанностей граждан перед государством, по сути дела, трактуя его в стиле авторов Х1Х –начала ХХв. в.  как область особых правоотношений, структура которых исключает субъективные права и  характеризуется наличием всего трех элементов: субъекты, объект, правовая обязанность xxvii.

Между тем стандарт взаимоотношений в сфере публичного управления  в правовом государстве предполагает восприятие человека не как пассивного объекта, а как субъекта, перед которым государство . Конституция РФ(ст.2) провозглашает права и свободы человека высшей ценностью и определяет в качестве конституционной обязанности государства их признание, соблюдение и защиту.  Это означает, что не только государство (полномочиями) по отношению к частным лицам (а они только обязанностями), но и частные лица имеют определенные юридической нормой права по отношению к государству – субъективными публичными правами, которым корреспондируют соответствующие обязанности государства.

В этом контексте административное право характеризуется определенным балансом и взаимностью прав государства(в виде полномочий его органов) и встречных прав частных лиц, и наоборот. Соответственно, в современных условиях его парадигма как «генеральная модельная схема» должна претерпеть определенные изменения и получить выражение в новой форме: 1. Императивное веление субъекта, наделенного административно-властными полномочиями; 2. Обязанность частных лиц исполнить законное веление; 3. Форма и порядок административного принуждения к исполнению обязанности; 4. Права, свободы и законные интересы частных лиц в сфере публичного управления; 5. Обязанность  органов публичной власти  признавать, соблюдать и защищать эти права и свободы; 6. Формы и процедуры защиты этих прав, свобод и законных интересов.