КАС РФ как предпосылка смены парадигмы в теории административного права (стр. 7 )

  Разграничение двух видов юридической ответственности – штрафной и восстановительной – не исключает необходимость деления мер государственного принуждения на меры защиты и меры ответственности. В российском административном праве к мерам правовой защиты относятся, прежде всего, административно-предупредительные и административно-пресекательные меры, предусмотренные КоАП РФ. Вместе с тем рамках формирования новой парадигмы административной ответственности к мерам административно-правовой защиты могут быть, отнесены такие, например, меры как приостановление действия лицензии или приостановление исполнения административного акта по просьбе заинтересованного лица, обратившегося в суд с требованием признать его незаконным (Глава 7. Меры предварительной защиты по административному иску КАС РФ).  Обе эти меры являют собой ничто иное, как меры пресечения правонарушений, выражающихся в неисполнении обязанности или ущемлении прав и законных интересов частных лиц. Меры защиты носят пресекательный, предупредительный и правообеспечительный характер и, как правило, предшествуют применению правовосстановительных и штрафных мер ответственности либо обеспечивают их применение.

  К мерам восстановительной ответственности относятся, в частности, отмена административного акта или признание его незаконным(недействующим). Цель применения этих мер – не карательное воздействие на лицо, нарушившее норму права, а восстановление нарушенного права, компенсация причиненного правонарушителем материального или морального вреда.

  Таким образом, в условиях формирования в России административного судопроизводства сведение административной ответственности только к ее наказательной форме есть ничто иное, как следование устаревшим стереотипам, сформировавшимся в советскую эпоху в отсутствие административной юстиции и непризнания  граждан как носителей  субъективных публичных прав. В современных условиях административная правовосстановительная ответственность требует своего признания, как вид административной ответственности, которая реализуется в порядке административного судопроизводства по делам, возникающим из административных правоотношений (по административным спорам).xxxii

  5. КАС РФ и необходимость изменений в понятийном аппарате теории административного права. Парадигмальный подход показывает,  что перестройка административно-правового мышления носит запаздывающий характер, поскольку изменившуюся ситуацию, как и в других юридических науках, первоначально пытаются описать в старых  понятиях. Между тем в современных условиях изменения «парадигмального поля» теории административного права предполагают и перестройку ее понятийного аппарата. Это обусловлено, в частности, тем, что в КАС РФ, призванном обеспечить не только эффективную защиту прав и законных интересов граждан и организаций, но и действенный контроль за законностью деятельности органов исполнительной власти, есть конструкции, отражающие объективные процессы, для описания которых оказывается недостаточно понятий, имеющихся в современной административно-правовой науке. Эта проблема имеет два основных аспекта. Один из них обусловлен необходимостью реструктуризации понятийного аппарата, учитывающая возросшую роль административной юстиции с ее правозащитной и контрольной функциями. Другой аспект связан с  расширением этого аппарата  с учетом юридических конструкций теории административной юстиции и концептуального осмысления новых категорий, используемых законодателем в КАС РФ. Современная наука административного права в первую очередь должна ориентироваться на КАС РФ, а не на КоАП РФ.

  Реструктуризация понятийного аппарата должна быть направлена в сторону теоретического осмысления правоообеспечительной и правозащитной функций административного права и предполагает разработку и введение в широкий научный оборот таких категорий как административно-правовой спор, юридическая конструкция административно-правового спора, административная дискреция, субъективное публичное право, законный интерес, превышение власти, злоупотребление властью, административная правовосстановительная ответственность, ответственность государства за ущерб, причиненный неправомерными административными актами его органов и должностных лиц, формальный и содержательный контроль, абстрактный и конкретный нормоконтроль, максимальный и минимальный контроль и др.  Исследование этих категорий – темы непопулярные в рамках господствующей парадигмы. Однако отказ от движения научной мысли в эту сторону будет означать ничто иное как консервацию имиджа российского административного права как «наказательного права».

  При этом в систему курса административного права в качестве обязательного и обстоятельно развернутого компонента должен быть включен большой раздел, посвященный институту административной юстиции с акцентом, прежде всего, на его материальную (предметную) сторону и организационную сторону. Это следует сделать независимо от появления специальной учебной литературы по административной юстиции, судебному административному праву или административно-процессуальному праву.

  В материальном аспекте  важное значение приобретает раскрытие проблематики, связанной с административно-правовым спором как предметом административной юстиции. Категория административно-правового спора, получившая легальное закрепление в КАС РФ, должна получить статус концепта, равноценного по своей значимости статусу административного правонарушения. В контексте формирования новой парадигмы, основанной на гарантированности субъективных публичных прав и верховенства закона, категория спора о праве административном призвана играть особую роль. Модель административного права как права, обеспечивающего в сфере публичного управления справедливый баланс интересов, прав и обязанностей государства и частных лиц(граждан и организаций),  неизбежно нуждается в хорошо отработанном юридическом механизме их балансирования, каковым по верному замечанию , является административно-правовой спор. xxxiii

  В организационном аспекте в курсе административного права необходимо освещение организационной структуры административной юстиции в ее судебной и квази-судебной (по терминологии КАС РФ – досудебной ) форме. Такой подход не предполагает описание всех нюансов ее процессуальной формы, а требует сосредоточения на ключевых вопросах материального административного права в контексте судебного процесса и в целях повышения эффективности административного правосудия. Так, несомненно важное значение имеет обоснование в рамках материального административного права сущности и содержания конструкции материально-правовых требований, предусмотренных в ст. 124 КАС РФ и направленных на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений.

  Введение в КАС РФ новых категорий  не может не оказать влияние на изменение презумпций в материальном административном праве. В число таких категорий входит, например, соглашение о примирении сторон административно-правового отношения, на которое в рамках господствующей парадигмы было наложено табу. В КАС РФ такое соглашение допускается в судебном порядке, а соответствии с европейскими стандартами оно может заключаться и во внесудебных материальных процедурах. К числу таких новых категорий относится и понятие обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям(ч.3 ст.1). 

  Этим понятием обозначается особый вид судебного контроля – судебное санкционирование. Эта категория заимствована из зарубежного  права и являет собой альтернативу конструкции, основанной на наличии у публичной администрации привилегии «предварительного исполнения». Суть этой привилегии состоит в том, что публичная администрация вправе осуществлять свои решения самостоятельно, собственной властью, а не при наличии на это санкции суда, т. е. предварительно, до санкционирования этого исполнения судом. Юридическая конструкция этой привилегии такова: принятое публичной администрацией одностороннее  решение, неблагоприятное для частного лица, реализуется в отношении этого лица ею самой без какого-либо предварительного обращения в суд за подтверждением правильности этого неблагоприятного решения. Если данное решение частным лицом добровольно не исполняется, публичная администрация может сама применить принудительные меры и заставить частное лицо исполнить это решение без санкции суда.

  Судебное санкционирование исходит из другой схемы: если административным органом принимается неблагоприятное для частного лица решение и частное лицо не исполняет или может не исполнить его добровольно, то орган не может своей властью применить принудительные меры для исполнения своего решения. Он обязан обратиться в суд и добиться судебного решения, обязывающего исполнить его решение. В соответствие с этим правилом такие односторонние решения публичной администрации в случаях, указанных в законе, не имеют в принципе собственной исполнительной силы. Они не могут быть принудительно навязаны без предварительного решения суда, т. е. использование принудительных мер для их исполнения находится в зависимости от решения суда.

  Таким образом, вводя новые категории, подобные конструкции судебного санкционирования, КАС РФ способствует движению теории административного права России в сторону формирования ее новой парадигмы. Этот масштабный по своему значению кодифицированный акт, отличающийся своей оригинальностью и вполне отвечающий требованиям международных стандартов, в известной мере является эпифеноменом сокращения дистанции власти в современной России.xxxiv В свою очередь применение этого Кодекса станет важным фактором дальнейшего сокращения дистанции власти и демократизации российского административного права.

i О попытках обоснования этой новой отрасли см.: Административная юстиция как судебное административное право: концептуальные проблемы. Монография. М.: Буки-Веди.2014; Административная юстиция (судебное административное право) : в схемах и с комментариями. Учебное пособие. М.: РУДН, 2014, С. 41-55.