КАС РФ как предпосылка смены парадигмы в теории административного права (стр. 6 )

Смысл изменения парадигмы административного права в современных условиях состоит в смене его господствующей модели как  права административного принуждения и переходе к  его пониманию как права, обеспечивающего справедливый баланс интересов, прав и обязанностей  государства и частных лиц(граждан и организаций) в сфере публичного управления.  В рамках новой парадигмы абстрактно-управленческая и «наказательная» функции административного права должны утратить значение  ключевых характеристик его социального предназначения.  В формирующемся правовом государстве на первый план объективно выдвигаются две новых функции этого права:

1) правообеспечительная, которая призвана обеспечить реализацию прав и свобод граждан и организаций. Процессуальную форму осуществления этой функции призван регламентировать Закон об административных процедурах, проекты которого уже много лет лежат без движения и «пылятся» в Государственной Думе РФ. При этом вместо каких-либо шагов в сторону принятия этого Закона, активизировалась работа по новому реформированию КоАП РФ; 

2) правозащитная, связанная с защитой и восстановлением нарушенных прав и свобод и обеспечивающая их гарантированность. Процессуальная форма реализации этой функции административного права немыслима без вступившего в силу КАС РФ.

В концептуальной схеме новой парадигмы российского административного права  именно КАС РФ должна принадлежать главенствующая роль как гаранта реализации его правозащитной функции. Это обусловлено тем, что в основу этого кодекса положена идеология защиты прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных административных актов.  В рамках этой идеологии новые юридические конструкции и положения КАС РФ способствуют формированию нового административного правопонимания, утверждающего приоритет прав человека, уважение к его интересам, правомерным требованиям и ожиданиям. Исходя из концептуальной схемы новой парадигмы именно КАС РФ (а не КоАП  РФ) должен быть  символом современного административного права России. Содержащиеся в этом Кодексе новые юридические конструкции, принципы и концепты создают предпосылки изменения не только общей парадигмы административного права, но и целого ряда его частных парадигм. 

  4. КАС РФ и проблемы изменения концептуальных подходов в науке административного права. Легальное признание в этом Кодексе впервые в истории российского законодательства  возможности административного спора о праве ведет к кризису господствующей парадигмы в теории административно-правового отношения и ставит вопрос о необходимости разработки его новой концепции. Теоретические истоки этого кризиса обусловлены классическим пониманием спора о праве как правоотношения,  возможного только между равными субъектами.  Это понимание входит в противоречие с доминирующим в теории административно-правового отношения представления о том, что для его сторон характерно юридическое неравенство. Остается только предполагать, как и почему из всего многообразия концепций, объясняющих различие между публичным и частным правом, в постсоветское время была выбрана и «вмонтирована»  в ныне доминирующую модель административно-правового отношения именно концепция неравенства сторон.

Между тем соответствие этой концепции идеологии правового государства вызывает сомнения не только в связи с легализацией в КАС РФ юридической конструкции административно-правового спора, но и в рамках строго юридической интерпретации этого вопроса.  Тезис о юридическом неравенстве сторон, по сути дела, имеет в своей основе концептуальную схему «полицейского государства», представляющую отношения в сфере публичного управления не как административные правоотношения, а главным образом как неурегулированные правом  управленческие властеотношения между субъектом и бесправным объектом властного воздействия.

  Между тем в правовом государстве административно-правовые отношения по своему содержанию ничем не отличаются от частноправовых, ибо любое правоотношение по своему содержанию есть связь прав и обязанностей. Во властеотношениях, урегулированных правом, государство стоит не над частным лицом, а в равных отношениях к нему. Тот факт, что частное лицо может являться объектом государственной деятельности, как верно отмечал еще Г. Кельзен, для права значения не имеет. Ведь юридическому анализу доступны лишь юридические отношения, которые знают только управомоченного и правообязанного, т. е. юридически равных субъектов правоотношения. Субъекты административно-правовых отношений могут быть неравны фактически, что предполагает установление, например,  в судебно-административном процессе определенных правовых механизмов, предназначенных компенсировать это фактическое неравенство. Однако формально – юридически не только в процессуальном, но и в материальном правоотношении перед законом и судом они равны и обладают равенством защиты прав в установленном законом порядке. Юридическое равенство субъектов административных правоотношений состоит во взаимности их прав и обязанностей, определенных одной и той же равнообязательной нормой права.xxviii

Это - отношения между юридически равными сторонами, объем прав и обязанностей которых нормативно скоординирован – праву каждой из сторон соответствует зеркально отраженная обязанность другой и, наоборот, обязанности противостоит право.xxix Данное равенство сторон – это равенство не фактическое, а лишь юридическое. Думается, именно такой подход – как бы он не контрастировал с концепцией неравенства - в большей мере соответствует современной парадигме административно-правовых отношений в правовом государстве.

Официальное признание спора как предмета административного судопроизводства ставит вопрос о необходимости пересмотра  господствующей парадигмы административного правонарушения. Законодатель определяет административные споры как споры, возникающие из административных и иных публично-правовых отношений (ст. 41 КАС РФ). Это – споры, возникающие в связи нарушением субъективных прав в конкретном административном правоотношении. Именно это нарушение является основанием(юридическим фактом) для возбуждения административного спора в суде(ст. 4 КАС РФ). По своей сути, это нарушение права посредством неисполнения обязанности в административном правоотношении есть ничто иное как административное правонарушение. Именно так оно и понималось в досоветской теории административного права, где в терминах того времени оно обозначалось также как «административная неправда».xxx

  Это административно-правовое нарушение является административным правонарушением в собственном(строгом) смысле слова, коль скоро возникает в связи с неисполнением обязанности в административном правоотношении. Оно не может быть названо административным правонарушением в смысле ст. 2.1 КоАП РФ или уголовным преступлением, ибо в качестве специального правонарушения не признано общественно опасным и не включено в уголовное или административно-наказательное законодательство. Оно не может считаться гражданско-правовым нарушением, так как находится вне сферы гражданских (частных) правоотношений.

  Юридическая конструкция этого административно-правового нарушения не вписывается в господствующую парадигму административного правонарушения в российском праве, закрепленную в ст. 2.1 КоАП РФ. В соответствии с ней к административным правонарушениям относятся только проступки, которые совершаются гражданами и юридическими лицами  и выражаются в нарушении объективного права, правопорядка, охраняемого запретительными нормами КоАП РФ. В результате  между двумя этими концепциями административного правонарушения возникает противоречие, которое оказывается апорией в рамках господствующей парадигмы, поскольку нарушение субъективного права неисполнением административной обязанности в административном правоотношении, которое не предусмотрено КоАП РФ, не может считаться административным правонарушением.

  Между тем  нарушение субъективного права неисполнением административной обязанности, установленной нормами административного права, имеет в соответствии с КАС РФ юридическое значение для возбуждения и разрешения административно-правового спора, а следовательно, вполне может претендовать на то, чтобы называться административным правонарушением.

  При разрешении существующего противоречия нельзя забывать тот  факт, что господствующая теория разрабатывалась (в условиях отсутствия административной юстиции и непризнания административно-правового спора) для целей КоАП  как  кодификационного акта административно-наказательного права. Между тем отношения, регулируемые административным правом, в правовом государстве не исчерпываются отношениями, которые регламентируются административно-наказательным законодательством. В этом контексте понятие «административное правонарушение» нельзя сводить лишь к понятию административного проступка, разработанного для целей КоАП. Очевидно, что не всякое нарушение норм административного права является административным проступком в смысле ст. 2.1 КоАП РФ и влечет предусмотренную им административную карательную ответственность. Понятие «административное правонарушение» как нарушение норм административного права может иметь и имеет более широкое значение.

  Неудовлетворенность концепцией административного правонарушения в контексте КАС РФ вызывает также необходимость поиска новой модели административной ответственности, альтернативной ее господствующей парадигме и способной учесть широкий подход к административному правонарушению. Признание нарушения субъективного права, в том числе путем издания незаконного административного акта, административным правонарушением предполагает наличие у данного деяния такого признака, как юридическая ответственность за содеянное. В качестве этого признака должна рассматриваться именно ответственность за содеянное, а не наказуемость, поскольку наказуемость традиционно связывается только с карательной (наказательной) административной ответственностью, т. е. лишь с одним из видов административной  ответственности.

При этом наиболее адекватным современным реалиям является понимание ответственности именно как обязанности правонарушителя претерпеть невыгодные, негативные последствия правонарушения, которые не существовали до его совершения. Эти последствия могут выражаться в лишении права, в замене неисполненной обязанности новой обязанностью, в присоединении к нарушенной обязанности новой, в наложении дополнительной обязанности, в том числе в обязанности восстановить нарушенное право, в отмене незаконного административного акта и т. д. Такое понимание юридической ответственности позволяет произвести ее более тонкую, отвечающую мировым тенденциям, дифференциацию на штрафную (карательную или репрессивную), и правовостановителъную (восстановительную) ответственность.xxxiДля восстановительной административной ответственности существенно важно точное определение уже существующих обязанностей правонарушителя и их, в случае необходимости, принудительное осуществление.