Аналитический вестник № 19(150) (стр. 7 )

Улучшению жилищных условий российских семей будет способствовать реализация основных принципов социальных целей государственной жилищной политики:

*  реализация права граждан на жилище обеспечивается с учетом уровня их дохода, а также специальных обязательств государства в отношении отдельных категорий граждан:

а) для граждан с достаточным платежеспособным спросом - через содействие развитию рынка жилья и рыночных финансовых механизмов. формирующих условия доступности приобретения жилья на рынке;

б) для малоимущих граждан - через систему социальной защиты и обеспечения жилищных условий в соответствии с установленными социальными стандартами за счет средств местных бюджетов;

в) для граждан, имеющих право на жилье в соответствии с законодательством - через обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета;

*   защита права частной собственности на недвижимость в жилищной сфере, свободное владение, пользование и распоряжение этой собственностью, ограниченные лишь запретом ущемления законных прав других граждан;

*   защита прав потребителей товаров и услуг в жилищной сфере;

*   обеспечение равных конкурентных условий для всех субъектов хозяйствования в предоставлении жилищных услуг и жилищном строительстве;

*   бюджетная поддержка потребителей в жилищном секторе.

Основные социальные (долгосрочные) цели жилищной политики:

*   создание устойчивых рыночных механизмов и инфраструктуры рынка жилья, обеспечивающих доступность жилья и жилищных услуг гражданам в соответствии с их платежеспособным спросом;

*   обеспечение социальной защиты малоимущих граждан в жилищной сфере, гарантирующей им жилищные условия в соответствии с установленными социальными стандартами;

*   формирование системы гарантированного обеспечения жильем граждан. имеющих на это право в соответствии с законодательством;

*   обеспечение безопасности проживания граждан в жилищах и качества продукции и услуг в жилищной сфере.

Особенностью среднесрочного периода годов является переход от начальной стадии жилищной реформы ( гг.), определившей ее основные направления и принципы, к стадии последовательной реализации намеченных мер, расширения масштабов и повышения эффективности функционирования созданных институтов жилищного рынка при повышении адресности социальной защиты населения.

Основные социальные цели жилищной политики данного периода:

*   окончательное законодательное определение жилищных прав граждан и механизмов их реализации, включая права собственности, найма, ипотеки, а также прав малоимущих граждан на обеспечение бесплатно или за доступную плату жильем по договору социального найма, прав на получение бюджетных субсидий на приобретение жилья, оплату жилья и коммунальных услуг;

*   совершенствование форм государственной поддержки населения в улучшении жилищных условий;

*   отработка механизмов обеспечения жильем граждан, имеющих это право в соответствии с законодательством.

Жилищная реформа, начатая в России в 1991 году с принятием Закона «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», явилась неотъемлемой частью общих структурных преобразований и одним из приоритетных направлений государственной социально-экономической политики. За период годов была создана принципиальная закондательно-нормативная база, определившая основные направления жилищной политики и обеспечившая проведение жилищной реформы (было принято более 160 законодательных и нормативных правовых актов).

Право собственности на жилье и рынок жилья стали неотъемлемой частью жилищных отношений.

Проведение преобразований обеспечило коренной переход жилищной системы от административно-плановых методов к рыночным механизмам при соблюдении принципов социальных гарантий жилищных прав малоимущих граждан и иных установленных законодательством категорий населения.

Наиболее значимыми социальными результатами явились следующие преобразования:

- реформа прав собственности на жилье;

- реформа арендного сектора жилья;

- реформа системы жилищного финансирования.

Предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг

Неотъемлемой составляющей жилищных прав граждан являются гарантии возможности оплачивать содержание и ремонт жилья, а также предоставление коммунальных услуг, как в частном, так и в наемном жилье, включая социальный найм. Государство, органы местного самоуправления, должны развивать систему адресной социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг в зависимости от доходов (материального положения) граждан с тем, чтобы обеспечить приемлемую долю расходов на оплату этих услуг в рамках определенных нормативов.

Сами стандарты и нормативы оплаты жилья и коммунальных услуг, в пределах которых оказывается социальная поддержка, должны периодически пересматриваться с учетом изменения финансовых возможностей для бюджетной поддержки, изменения общественно приемлемых социальных стандартов жилищных условий, структуры расходов семейных бюджетов.

При этом право на социальную защиту при оплате жилищно-коммунальных услуг будет распространяться на все семьи с низкими доходами, независимо от формы собственности жилищного фонда, в котором они проживают. Таким образом, семьи с низким доходом могут использовать субсидии для оплаты жилья, как в муниципальном фонде (в том числе при оплате жилищно-коммунальных услуг по договорам социального найма), так и в частном арендном фонде, исходя из единых стандартов субсидирования, и в жилье, находящемся в их собственности (при условии, что это жилье является для них единственным).

На наш взгляд, необходимо пересмотреть действующую систему категориальных льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые не увязаны с уровнем доходов (материального положения) получателей. Перечень категорий граждан, пользующихся льготами по оплате жилищно-коммунальных услуг вне зависимости от уровня их дохода, должен быть жестко ограничен. Высвободившиеся бюджетные средства должны быть направлены на увеличение размеров адресной социальной помощи семьям с низкими, доходами.

Государство также защищает жилищные права граждан как потребителей в части потребления жилищно-коммунальных услуг, а также обеспечивает единые минимальные стандарты качества строительства и содержания жилищного фонда.

Из всего комплекса последствий реализации жилищно-коммунальной реформы в наибольшей степени интересы семей затрагивают следующие:

-стоимость жилищно-коммунальных услуг для населения;

-объем и качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг; возможность улучшения жилищных условий.

Заведующим лабораторий социальной политики ИСЭПН РАН в июле 2001 года проведен опрос москвичей, который дает наглядное представление об оценке населением жилищно-коммунальной реформы (см. таблицу 11)

Таблица 11

Назовите, пожалуста, 5-6 проблем Москвы, которые беспокоят Вас больше?
рост коммунальных платежей	43,3
низкие заработки	30,0
много бомжей, нищих	18,8
грязь, мусор на улицах	17,2
неблагоустроенность дворов	11,6
неустроенность детского и подросткового досуга	11,5
плохая работа системы коммунального хозяйства (ДЭЗов)	11,2
нехватка поликлиник, плохое медицинское обслуживание	8,5
ветхое, не отремонтированное жилье	7,9
нехватка школ, плохое качество школьного образования	3,7
бездействие местных властей	5,2
отсутствие зелени, зеленых насаждений	5,0
Как бы оценили, насколько приемлем для Вашей семьи нынешний уровень оплаты за жилье и коммунальные услуги?
слишком высокая	38
высокая, но терпимая	40
приемлемая, не представляет трудностей	14
Приходилось ли Вам в ечение последних 12 месяцев задерживать оплату жилья и коммунальных услуг? Если да, то на какое самое длительное время?
приходилось на месяц и более	21,1
Как Вы думаете, после повышения в 2-2,5 раза квартплата будет для Вашей семьи слишком высокой; высокой, но терпимой; или останется приемлемой; не будет представлять трудностей?
не оплачиваем (за нас платит предприятие и т. п.)	0,9
слишком высокой	82,0
высокой, но терпимой	8,0
приемлемой, не будет представлять трудностей	5,8
Как Вы думаете, улучшиться ли в ходе реформы жилищно-коммунального хозяйства качество коммунальных услуг, содержание жилья, подъездов, придомовых территорий?
определенно да	2,2
скорее да	4,8
скорее нет	30,0
определенно нет	53,8
затрудняюсь ответить	9,2

Результаты обследования еще раз подтверждают, что любые формы поднятия «квартплаты» основной массой населения будут восприниматься негативно. Если меры по адресной социальной поддержке будут реализованы квалифицированно и эффективно, это во многом снимет напряжение. В то же время, ответная реакция со стороны населения, в значительной степени, будет зависеть от проведения информационно-разъяснительной работы. Требуются квалифицированные профессиональные разъяснения необходимости преобразований в жилищной сфере и того факта, что они не сводятся только к повышению цен на жилищно-коммунальные услуги. Важно показывать позитивные аспекты преобразований, например, бремя жилищно-коммунальных платежей усилится, но станет более справедливым. К сожалению, аргументы, связанные с расширением возможностей домохозяйств принимать участие в управлении многоквартирными жилыми домами, контролировать финансовые потоки в жилищно-коммунальном хозяйстве, как показывает опыт, не будут особенно эффективны вследствие укоренившегося пассивного отношения значительной части населения к этим вопросам.

Увеличение бремени жилищно-коммунальных платежей может привести к изменению уровня задолженности населения по оплате жилищно-коммунальных услуг. Однако, как показывают исследования, прямой связи между уровнем жилищно-коммунальных платежей и уровнем задолженности нет. Увеличение ставок и тарифов может привести как к росту задолженности (например, в случае неудовлетворительной работы служб жилищных субсидий, слабой заинтересованности жилищных организаций в сборе платежей), так и к ее снижению, поскольку увеличившиеся суммы платежей предполагают большую дисциплину и ответственность.

Произойдет перелом в отношении населения к потреблению коммунальных услуг - установка на экономное и рациональное ресурсопотребление станет преобладающей. Этот процесс произойдет тем менее болезненно, чем более активно будут внедряться технологии, делающие возможным не только поквартирный учет объемов потребляемых ресурсов, но и возможность регулирования потребления.

За последние годы в стране сформировался слой людей, которые способны своими силами решать свои жилищные проблемы, если им будет предложен соответствующий стимулирующий механизм. Создание механизмов ипотечного кредитования, доступных для этой категории населения, способно превратить эту категорию из пассивных участников очереди на получение государственного или муниципального жилья в активных участников жилищного рынка. Одновременно возрастают шансы на получение государственного и муниципального жилья среди очередников, не имеющих возможности мобилизовать собственные средства для решения жилищной проблемы. Результатом может быть рост удовлетворенности и общественной активности обеих групп населения. Это приведет к облегчению условий миграции и повышению мобильности населения.

В то же время, можно выделить следующие группы населения, которые будут наиболее негативно настроены к ожидаемым преобразованиям в жилищном секторе и секторе ЖКХ:

- группа населения с относительно низким доходом, которая, тем не менее, не будет охвачена программой адресной социальной помощи,

- семьи, имеющие большие излишки занимаемой площади относительно социальные норм площади жилья (в том числе семьи, занимающиеся сдачей жилья в аренду),

- семьи со средними доходами, в составе которых есть граждане, относящиеся к льготным категориям.

При проведении намеченных преобразований следует особенно внимательно отслеживать реакцию этих групп населения. Для этого необходимо в полном объеме учесть опыт предшествующего реформирования. Прежде всего, это касается прогнозирования возможных социальных последствий проводимых преобразований. Конечной целью реформы является повышение качества жизни людей, поэтому жилищная политика, в первую очередь, предполагает положительные социальные последствия, которые по своему значению должны перевесить возможные негативные стороны. Реальный же баланс позитивных и негативных последствий зависит от формы реализации предлагаемой жилищной политики.

К числу несомненных позитивных, результатов намеченных преобразований в жилищной сфере можно отнести следующие:

- естественное стремление человека получить отдельное жилье, улучшить условия проживания своей семьи получает юридически оформленные, экономически доступные формы воплощения. Тем самым у населения появляется мощнейший стимул к экономически активному поведению, что в конечном счете скажется на общей экономической ситуации в стране;

- адресность жилищных субсидий и переориентация высвободившихся бюджетных средств на решение социальных проблем, приведет к улучшению материального положения низкодоходных слоев населения;

- развитие программ ипотечного кредитования будет иметь несколько последствий - легализацию доходов с целью получения кредита, повышение доверия к финансовым институтам, улучшение жилищных условий и, соответственно, качества жизни экономически активной части населения;

- формирование класса собственников недвижимости, в том числе жилой, придаст большую устойчивость всей социальной структуре общества;

- рынок жилья, его экономическая доступность будут способствовать миграционным потокам, перетоку рабочей силы в регионы экономического роста, снижению социальной нагрузки в депрессивных регионах, что также способствует повышению общей экономической активности населения;

- появление новых видов бизнеса в жилищной сфере расширит рынок труда в городских агломерациях, создаст рабочие места для работников, высвобождаемых из других сфер экономики.

В жилищной сфере недопустимо, чтобы вновь воплотился в жизнь лозунг «хотели как лучше, а получилось как всегда». Поэтому возможные негативные социальные последствия нужно выделить в явном виде и противопоставить каждому из них ясную и реальную программу действий, опережающий анализ социальных последствий. Иначе может произойти пусть даже временный разрыв между возможностями людей оплачивать подорожавшее жилье, созданными юридическими механизмами выселения за неуплату и старыми механизмами безадресной социальной помощи.

То же относится к передаче предприятий ЖКХ в концессию или их приватизации. Результатом вполне может стать просто повышение цен на услуги без всяких попыток снизить себестоимость, поднять эффективность своей деятельности. Государственные механизмы, отслеживающие правомочность действий субъектов рынка в этой области, должны выстраиваться с опережением.

Среди негативных социальных последствий, которые жилищная реформа должна избежать и создать механизмы противодействия складывающимся тенденциям, можно выделить следующие.

1. Жилищная реформа в результате последовательного проведения окончательно закрепляет социальный статус различных социальных групп населения в России, в том числе группы граждан с низкими доходами. «Окончательность» состоит в том, что в результате перераспределения жилищного фонда статус человека четко привязывается к району и дому, в котором он и его семья проживают. Изменить этот статус становится намного сложнее. С другой стороны, для экономически самостоятельных граждан приобретение более качественного жилья может стать главным стимулом жизни.

2. В случае, если жилищная политика государства будет сведена только к приватизации в этой сфере, если будут попытки создания домов и целых районов муниципального жилья, представленного по договору социального найма гражданам с низкими доходами, могут создаться предпосылки для массовой сегрегации населения, формирования районов для богатых и районов для бедных. Особенности существующей жилищной застройки, политика предоставления субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в любом городе не позволяют этой проблеме приобрести особую остроту за короткие сроки, но тенденция может обозначиться. В результате Россия может пойти по пути, уже пройденному западными мегаполисами со всем «букетом» социальных проблем, сопутствующих районам для бедных. Противодействие процессам сегрегации должно стать элементом государственной политики.

3. В случае, если социальная политика государства не станет более эффективной и адресной, процесс рационального использования жилищного фонда может обернуться ростом преступности поскольку содержать жилье, полученное по социальным стандартам социализма, по рыночной стоимости даже при адресной субсидии не каждому одинокому пенсионеру окажется под силу. Необходимо создать не только надежные механизмы юридической гарантии прав в ходе купли - продажи жилой недвижимости, но и соответствующие службы в правоохранительных органах, способные быстро реагировать на появление новых видов преступлений в жилищной сфере.

4. Любые попытки выселения из занимаемого жилья по решению суда за неуплату счетов за жилищные и коммунальные услуги привлекут внимание общественности и средств массовой информации. Под их напором решение проблемы «неплательщиков» может затормозиться. Поскольку скрыть эту проблему не удастся, необходимо к ней подготовиться заранее, имея на руках набор аргументов в пользу такой политики, показывая, куда пойдет высвобождаемое жилье, что произойдет с выселяемыми и т. п. Фактически нужна программа пропагандистской поддержки реформ в жилищной сфере в средствах массовой информации.

Широта социальной базы предлагаемых преобразований в жилищной сфере зависит от того, насколько будет достигнут баланс между экономической эффективностью и социальной приемлемостью преобразований.

Орган территориального общественного самоуправления

как базовый принцип организации жилищно-коммунальной реформы

в условиях большого города

(из опыта работы органа ТОС «Сивцев Вражек» г. Москвы)

, председатель Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление»
, аспирант Юридического института Московского
государственного социального университета

Из анализа опыта работы органов территориального общественного самоуправления (ТОС) в субъектах Российской Федерации можно выделить три эффективных социально-значимых направления их деятельности:

·  решение проблем жилищной и жилищно-коммунального хозяйства; оказание социальной поддержки и социальных услуг нуждающимся в них категориям граждан;

·  защита общественных интересов данной микротерритории в судебном и административном порядке.

Указанные направления деятельности определяют и группы эффективных органов ТОС. Прежде всего к ним следует отнести:

·  по первому направлению - комитеты (советы) «Кунцево-38», «Поселок Сокол», «Сивцев Вражек» (все в Москве);

·  по второму - Совет самоуправления «Верхние Печеры» (г. Нижний Новгород); по третьему - Комитет самоуправления «Серпуховский 46/10» (Москва). Для целей настоящих исследований по проблеме жилищно-коммунальной реформы выделяется Совет общественного самоуправления «Сивцев Вражек».

Обращение к опыту работы этого Совета самоуправления обусловлено достигнутыми результатами по обеспечению самостоятельного финансирования затрат на деятельность ремонтно-эксплуатационного подразделения (РЭП), подотчетного Совету. РЭПу не требуются бюджетные дотации на эксплуатацию жилого фонда, в то время как по городу Москве эти дотации государственным унитарным ремонтно-эксплуатационным предприятиям составляют 80-85%. Кроме того, удельный вес квартплаты в структуре указанного самостоятельного финансирования для РЭП Совета самоуправления составляет 34% (вместо 13-17% по городу Москве).

Особенности правового статуса Совета общественного самоуправления «Сивцев Вражек» связаны с его наделением исполнительно-распорядительными полномочиями в решении отдельных вопросов местного значения. В частности, ему предоставлено право на управление эксплуатацией жилого фонда и нежилых помещений, включая создание собственного РЭП со своей бухгалтерией.

Название Совета самоуправления «Сивцев Вражек» идентифицируется с названием исторической части центра города Москвы и одноименным переулком.

Общая характеристика Совета самоуправления и данные социального паспорта микротерритории его действия приведены в таблице 1.

Таблица 1

Характеристики органа ТОС и социального паспорта микротерритории	Значение, дата
Дата первичной регистрации устава органа ТОС	06.02.91
Структура управления текущей деятельностью:
председатель;	1
заместители председателя (кол.);	1
число членов совета;	7
число сотрудников аппарата ТОС, на которых распространяется КЗОТ;	2
число сотрудников аппарата, работающих по совместительству	2
Размер площади микротерритории, га	0,8
Численность проживающего населения (числитель, чел.) и число семей	650
(знаменатель)	293
Число семей, проживающих в коммунальных квартирах	69
Число нуждающихся в улучшении жилищных условий семей:
по действующим нормативам (очередников);	17
по мнению руководителей органа ТОС	27
Общее число находящихся на балансе строений и их размер (числитель, тыс. кв. м.), в том числе жилых и размер жилого фонда (знаменатель)	7-22 4-20
Удельный вес находящегося на балансе органа ТОС жилого фонда в общем жилом фонде данной микротерритории, %	100
Этажность жилых строений, количество строений и год постройки:
3-5 этажей;	1-1903
6-16 этажей	6-1912/1934
Наличие лицензии на деятельность подотчетной органу ТОС РЭП	Имеется
Наличие аварийной инженерной службы	Имеется
Наличие технического центра для бухгалтерского учета РЭП и мониторинга технического состояния жилого и нежилого фонда	Имеется
Источники финансирования затрат РЭП и их удельный вес, % (за прош. год):
квартплата;	34
поступления от сдачи Советом в аренду нежилых помещений;	66
бюджетные дотации;	-
собственная финансово - хозяйственная деятельность	-
Обобщенный (за истекший год) показатель финансовой деятельности органа ТОС и его ремонтно-эксплуатационного подразделения (РЭП), тыс. руб.	750

Для целей сравнительной количественной оценки экономической эффективности ремонтно-эксплуатационных подразделений органов ТОС и государственных ремонтно-эксплуатационных предприятий (ГРЭП) необходимо иметь приведенные показатели составляющих расходов и доходов для оценки эффективности эксплуатации жилого фонда силами РЭП и ГРЭП за определенный промежуток времени. При этом приведенные показатели должны решить задачу сведения к одному масштабу различных абсолютных показателей эксплуатации, связанных с различными размерами обслуживаемой территории и численностью населения.