Три «П» и одно «Л» коррупции: причины, примеры, последствия, лечение. Как создать corruption-free общество (стр. 2 )

Case № 1. Премьер-министр

Политическая партия получает денежное пожертвование. Создается впечатление, что в новом законопроекте премьер-министр предлагает некие преференции для донора в отношении рекламы табачных изделий. Вердикт: почти попадание, но не коррупция. Фрагменты стенограммы со встречи Т. Блэера и Б. Эклстоуна (Bernie Ecclestone) были опубликованы одним госслужащим. Последний пожертвовал на партию 1млн. фунтов. Если бы данная встреча проходила конфиденциально, тогда Т. Блэера можно было бы обвинить в коррупции. Когда информация просочилась в прессу лейбористы вернули Б. Эклстоуну его деньги. В 2002г. были принят закон «Об участии политических партий в выборах и референдумах», согласно которому пожертвования свыше 1 тыс. фунтов для физических лиц и более 5000 для партий должны декларироваться для центральной избирательной комиссии, а она должна информировать о них общественность. В данной ситуации мы видим, что открытость не позволяет классифицировать данную сделку, как коррупционную. В США богатые доноры ожидают получение выгоды от политических партий и политиков, которых они поддерживают в виде определенных законопроектов. Такая практика широко распространена и известна, как «pork barrel» («казенная кормушка»). Особенно стараются члены Палаты Представителей, которые пробивают финансирование федеральным бюджетом программ в своих штатах. «Казенная кормушка» не является примером коррупции, потому что распределение средств происходит открыто. Каждый депутат имеет право выступать за или против того или иного предложения. Редко кто выступает против, потому что каждый затем предлагает свои проекты.

Case № 2. Юрист

Данный случай касается жены Т. Блэера Чери Блэер (Cherie Blair). Данные операции должны были остаться конфиденциальными. Обмен ценностями в виде дисконта
на квартиры на юрконсультации состоял из бартера, который не считается коррупцией. Нет доказательств того, что Ч. Блэер сама или через мужа имеет власть повлиять на правовые процедуры, которые были инициированы против Питера Фостера, который предоставил дисконт. На ранней стадии расследования она отрицала связь с Фостером, пока не были представлены электронные письма, которые она ему посылала. Позже она извинилась. Несмотря на подозрения данный случай, согласно определению И. Сеньор, не является коррупцией.

Можно привести интересную параллель с сингапурским главным министром Lee Kuan Yew, которого критиковали за получение большой скидки при покупке кондоминиума. В сделке был замешан его сын, вице премьер министр Lee Hsien Loong. Они получили скидки на общую сумму более $700 тыс. до момента, когда предложения о продаже поступили на рынок. Тем не менее, они объясняли такие сделки тем, что была сделана скидка на две квартиры, а соседство звезд, в данном ситуации политики, позволяет увеличить стоимость недвижимости (легче сделать маркетинг). Д. Бэкхем зарабатывает 15млн. фунтов в год на рекламе, что в три раза больше его зарплаты в «Реале». Сделку семейства Ли можно было бы считать коррупционной только если бы дисконты предполагали совершение Ли ответных скрытых действий в пользу собственника кондоминиума. Такие действия не были зафиксированы.

Case № 3. Депутат

Депутат взял деньги за то, чтобы не обсуждать вопросы в парламенте. Это случай коррупции. В середине 1990-х в Британии разразился большой политический скандал. М. аль Файед (Mohamed Al Fayed), собственник известного супермаркета Harrods, заявил, что он заплатил деньги двум депутатам для того, чтобы получить от них некие результаты. Тим Смит признал свою вину и ушел с парламента. Нейл Гамилтон до сегодняшнего дня отрицает свою вину и обратился в суд, чтобы защитить свою невиновность. В 1997г. он проиграл выборы и не вернулся в политику. Случай с Т. Смитом – это типичный случай коррупции, хотя влияние представителя партии в оппозиции на повестку дня и ход обсуждения дел в парламенте минимальный. Однако данное поведение нарушило фундаменты британского кодекса политики на национальном и местном уровне, согдасно которому политики должны открыто декларировать свои интересы в обсуждаемом финансовом или другом вопросе.

Case № 4. Мэр

Мэр французского города предоставляет в аренду друзьям и сторонникам квартиры бесплатно. Во Франции политическая коррупция весьма распространена. Когда мэром Парижа в 1990-х был Ж. Ширак, получение строительных подрядов шло через обязательные откаты в пользу партии или отдельных лиц. Его также обвиняют в предоставлении квартир, принадлежащих мэрии, друзьям и коллегам по партии бесплатно или за символическую плату (peppercorn rent). После ухода с политики против него может быть возбуждено уголовное дело. Если данные факты будут подтверждены, то это будет ярким случаем коррупции. Отметим, что культура Франции такова, что оплата за получении заказов считается приемлемым делом, если деньги остаются в партии. Если же они попадают индивидам, тогда имеет место коррупция. В Британии такое поведение однозначно считается неприемлемым. В 2002г. специальная депутатская группа провела расследования случаев предоставления членам королевской семьи чрезвычайно льготной аренды жилья в Кинзингтонском дворце, которым владеет государство. В отдельных случаях аренда было менее 100 фунтов в неделю, а налогоплательщику поддержка этой недвижимости обходилась в 15 млн. фунтов. Тем не менее, это не является примером коррупции. Во-первых, установление арендной планы находится в ведении государства. Во-вторых, неясно, какие услуги арендаторы – далекие члены королевской семьи – предоставляли королеве или другим. В этой ситуации трудно показать, является ли королева коррумпируемой или коррумпирующей.

Case № 5. Комиссар ЕС

В 1999г. один из сотрудников Европейской комиссии Пол Ван Бьютенен (Paul van Buitenen) представил случаи коррупции в ЕС. Еврокомиссар от Франции Edith Cresson, ответственная за образование и научные исследования, бывшая премьер-министр Франции, предоставила контракт на проведение исследований своему дантисту Рене Бертело (Berthelot). Тогдашний президент Еврокомиссии Жак Сантер и другие комиссары подали в отставку, чтобы показать солидарность госпоже Крессон. В июне 2004г. суд ЕС первой инстанции решил, что для ее преследования или действий против других ответчиков не было оснований. Суд не отрицал, что она подписала документы на прием на работу за 150 тысяч евро. Не было также сказано, что господин Berthelot квалифицировался, чтобы выступить научным советником по вопросам договора. Суд также не спорил с тем, что те несколько страниц текста, которые он отослал в качестве отчета, не имели никакого значения и не относились к сути исследуемой проблемы. Суд принял решения закрыть дело по госпоже Крессон во время закрытой сессии. Замедление процесса принятия решений является типичным примером снятия напряжения в щекотливой ситуации. Этот конфликт можно блыо решить за пять дней, а не пять лет, и совершенно с иным результатом.

Case № 6. Президент Франции

Во Франции и Италии 1980-ых и 1990-ых стандартной практикой было требование оплаты подрядчиками определенной доли от сумы контрактов, выполняемых за бюджетный счет. Это типичный пример коррупции, с которой соглашались партийные элиты и «политические предприниматели». Аргументы в пользу такой практики следующие: в условиях отсутствия госфинансирования партий им очень сложно заниматься фандрейзингом, а они является важными институтами для демократии, во-вторых, как принято считать во Франции, откаты идут не конкретным людям, а партиям. Эти аргументы не выдерживают критики. На примере многих стран мы может показать, как партийные деньги оказывают влияния на работу и деятельность ее членов, которые баллотируются в парламент. В Италии и Франции политики получали власть, для того чтобы назначать больше подрядчиков, чтобы они увеличивали финансовые трансферты в пользу партий. Мы наблюдаем не только порочный круг, но и самоподдерживающийся порочный круг.

Case № 7-8. Президент США и ближневосточный диктатор

Одним из первых назначений президента Кеннеди было назначение его брата Роберта на пост Генерального прокурора. В 1980-х С. Хусейн назначил своих сыновей Uday и Qusay на важные посты в своей диктаторской администрации. Согласно определению И. Сеньора, эти назначения не являются примерами коррупции, потому что они были открытыми. Отдельные эксперты не согласны с тем, что непотизм (кумовство), и кронизм (назначение на посты по знакомству) не являются коррупцией. И. Сеньор считает, что при назначении руководитель всегда руководствуется своими требованиями, среди которых есть лояльность, доверие, способность работать вместе. Кумовство в бизнесе не считается коррупцией. Более того, семейный бизнес считается устойчивым и успешным. Конечно, если членов парламента или принимающего решения органа подкупают во имя поддержки предлагаемого президентом кандидата, то это является коррупцией. Кумовство в демократической системе балансируется политической конкуренцией, четкому следованию принципам разделения властей и выполнения условия по открытому процессу принятия решений. Открытое кумовство – это подтверждение слабости демократической системы.

Case № 9. Ближневосточный диктатор

Многие президенты, особенно в бедных странах, накопили большие состояния и построили себе шикарные дворцы. Например, император Бокасса из центральноафриканской республики, президент Мобуту из Конго, президент Чауческу (Румыния), президент Мугабе (Зимбабве) и С. Хусейн. Хочется назвать эти стройки примерами коррупции. Да, если диктатор присваивает себе часть нефтяных доходов, причем делает это в закрытом режиме и оказывает влияние на подрядчиков, то это является коррупцией. Однако в условиях жесткой диктатуры взятки не нужны. Президенты используют бюджетные ресурсы, как свои. Они просто крадут деньги из казны. При этом надо различать коррупцию и воровство. Наличие шикарных дворцов в бедных странах может быть отражением неэффективной судебной власти и провалом демократии, а не чисто коррупции.

Case № 10. Аналитик с Wall Street

Финансовые аналитики считают, что анализ данных позволяет обеспечить лучший результат, чем выбор наугад. Несмотря на то, что финансовым аналитикам очень хорошо платят, но они все равно часто печатают очень плохие советы, чтобы инвесторы вкладывали деньги в те компании, в которых «крутятся» деньги самих финансовых экспертов. Такого рода коррупция имеет место в частном секторе. Давать ложные советы с целью получения ресурсов инвесторов – это типичные пример коррупции.

Case № 11. Гаишник

Во многих развивающихся станах дать взятку полицейскому или мелкому клерку очень легко. Не последнюю роль в этом играют их низкие зарплаты. Коррупция даже в рамках позднего СССР была чрезмерно высокой. В 1988г. поле 100 тысяч человек было уволено из МВД, 15% всего состава. Есть даже такое оправдание взяткам на дороге, что, мол, малый штраф в карман милиционера для того, чтобы не платить большой штраф в казну государства, это эффективная транзакция, если уплаченная сумма меньше издержек выдачи и сбора штрафов. Если взятки, а не строгое выполнение закона делают жизнь милиции лучше, то серьезные преступники очень хорошо этим пользуются.

Case № 12-13. Госслужащий и сотрудник отдела снабжения

Когда госслужащий требует откат от суммы контракта, он, безусловно, вовлечен в коррупционную деятельность. При этом есть случаи, когда коррупции может и не быть. В тендерах в Саудовской Аравии было предусмотрено, что местный агент должен получить 10 – 15% стоимости контракта. Обычно эти агенты ничего не делают для подписания и реализации контракта, но их фамилии указаны в договорах. Иностранцы не считают такую систему коррупцией, потому что саудовские министры открыто говорят об этом требовании. Во Франции многие годы компании имели право по налоговому законодательству включать взятки в иностранных государствах в свои затраты.

Case № 14. Римский сборщик налогов

В Римской империи и в других цивилизациях сбор налогов был формой бизнеса. Учитывая практически полное отсутствие коммуникаций и системы учета, сборщики налогов получали право собирать такой объем налогов, которые они считают возможных, но при этом они должны были фиксированную сумму денег переводить вышестоящему начальству. Данная система была открытой. Коррупция имела место только тогда, когда кандидаты на сборщиков налогов давали взятки вышестоящим начальникам за то, чтобы их сделали сборщиками налогов или тогда, когда налогоплательщики дали сборщикам налогов взятки за то, чтобы уклониться от уплаты налогов.

Медалисты в области коррупции

Коррупцию очень тяжело измерить. Если отдельные случаи коррупции еще можно оценить в неких монетарных единицах (размер взятки, отката, заказов и т. д.), то в целом это явление часто находится в тени. Даже размер взятки не является четким индикатором размаха коррупции. Приведем два примера. Одна инженерная компания за контракт в другом государстве стоимостью $100млн. дала взятку $2млн. госчиновнику. Второй случай – министр конфиденциально получает $1млн. от промышленного лоббиста за изменение законодательства. Первый случай может казаться в два раза большим по коррупции, но, как считают некоторые, взятку в первом случае можно рассматривать в качестве определенных маркетинговых затрат. Если ставки взяток известны и вся поставщики предлагают примерно одинаковый уровень взяток, то не дача взятки означает объявление поражения самому себе. Если все взятки одинаковы, то у коррумпированного нет дополнительной выгоды от получения некой одной взятки.

Во втором случае коррупция имеет гораздо больший негативный эффект. Состояние правовой системы и качество жизни зависит от качества законов. Если законы можно «купить» взятками, то от них страдает большинство населения, потому что его мнение не учитывается в принятии коррумпированными законодателями законов. Данные два примера показывают, как сложно оценить размер коррупции и назвать некую определенную сумму издержек от нее.

Описывая разные случаи коррупции, И. Сеньор предлагает систему «награждения» их медалями. Для оценки он выбрал период 1980 – 2006гг. Коррупция Prima facie (на первый взгляд) в отличие от доказанной коррупции может иметь место там, где человек получил деньги скрыто, хотя правила предполагают декларирование такого дохода; где человек имеет полномочия повлиять на принятие решения, которое будет полезным для коррумпирующего, но нет четких доказательств, что действие было совершено и некая выгода имела место. Даже если по законодательству отдельных стран можно получать платежи за определенные услуги, такая система все равно создает сильную склонность к развитию коррупции. И. Сеньор предлагает награждать следующими медалями: 1) золотыми – президентов и премьер-министров, 2) серебряная медаль – министры и функционеры, занимающие высокие посты в иерархии власти (главы государственных агентств); 3) бронзовые медали – законодателей, в том числе депутатам, высшим должностным лицам в корпорациях и высокопоставленным сотрудникам милиции, 4) никелевые медали – функционерам среднего и низшего уровня, обычным полицейским и разным сотрудникам в частном секторе (к примеру, футбольные судьи).

И. Сеньор отмечает сложность сравнения коррупции в разных странах. Так один их английских министров Jonathan Aitken ушел в отставку потому, что позволил заплатить за себя в одной французской гостинице 2000 фунтов. В других странах министры получают миллионные откаты и продолжают работать во власти. Медальная система оценки коррупции позволяет сказать, что медалисты – это лишь верхушка айсберга. Британский эксперт оценивает лишь 15 стран ЕС. По его мнению, в некоторых новых странах ЕС уровень коррупции такой высокий, что медали для их оценки не подходят. По этой же причине не оценивается Россия и Украина.

Если верить декларациям и принимаемым ООн документам, то можно было бы предположить, что секретариат ООН является примером прозрачности, открытости и честности. В период 2000 – 2003 шла работа по выработке конвенции против коррупции. Коррупцию назвали бедствием ценой в $1трлн., хотя нет в документе или в пояснительной записке описания получения данной цифры. Секретариат ООН показал себя в полной красе при организации кампании «Нефть в обмен за продовольствие». В связи с контрактами 2392 компаний было заплачено откатов на сумму $1,8млрд. Бенон Саван, который руководил даннйо программой в ООН, направлял контракты компании African Middle East Petroleum. Она принадлежала его другу, который заработал $1,5млн. перепродавая 7млн. баррелей сырой нефти в период 1998 – 2001г. Комиссия Волкера описала это, как «грубый и продолжительный конфликт интересов.. этически неприемлемый и серьезно подрывающий целостность ООН». Когда Савана спросили, откуда он получил четыре платежа наличными в период 1999 – 2003, он сказал, что эти деньги получил от своей киприотской тети. Ее пенсия в 2004г. составляла 460 фунтов. Перед публикацией доклада Севан улетел на Кипр, откуда его экстрадировать в США. По мнению И. Сеньор, Севан заслуживает серебряную медаль.

Дело бывшего премьер-министра Франции Эдит Крессон получает серебряную медаль за то, что Европейская комиссия не провела открытое, прозрачное расследование.

В сентябре 2003г. разгорелся скандал в отношении официальных лиц Евростата. Обвинения выдвинула одна из его сотрудниц Dorte Schmidt-Brown. На протяжении 1990-х сотни тысяч евро переводились на неофициальные банковские счета. Бывшие коллеги сотрудников Евростата и родственник открывали компании и получали контракты от Евростата. Несмотря на то, что внутренний аудит предупреждал о злоупотреблениях, только в мае 2003г. ТИ официальных лица Евростата были отстранены от работы. Были переведены на неофициальные счета 5млн. евро. Большинство этих денег исчезло в период 2\1996 – 2001гг. Официальные лица говорили, что они открывали частные счета для облегчения транзакций. Dorte Schmidt-Brown, которая предоставила информацию, долгое ремя находилась на больничном и не могла работать. Три отстраненных чиновника Евростата получают бронзовые медали.

В 1999г. британец Нейл Киннок был назначен комиссаром ЕС. На него была возложена обязанность очистить ЕС от коррупции. Несмотря на декларированную политику zero tolerance к коррупции, ситуация практически не изменилась. В начале 2000г. британец Роберт Маккой раскрыл систематические завышение затрат со стороны членов разных комитетов. Затем он раскрыл мошенничество в двух контрактах на изготовление печатной продукции. Он предложил проинформировать об этом специальный отдел по борьбе с мошенничеством, но генеральный секретарь Vincenzo Falcone отказал ему. Затем был обнаружен еще один договор на 270 тысяч евро без проведения тендера. Начальники англичанина оказывали на его давление, чтобы он не замечал подобных «мелочей», но Роберт Маккой полгода блокировал контракт. С ним не разговаривали, искали любой повод уволить и делали все, чтобы он добровольно ушел. В 1999г. Paul van Buitenen обнародовал факты коррупции, кумовства и злоупотребления властью. В 2002г. он сделал заявление, что ничего не поменялось. Он решил вернуться на работу в Голландию, потому что давление на него в Брюсселе стало невыносимым.

В 2002г. главный бухгалтер ЕС Marta Andreasen была уволена после того, как заявила, что система бухучета ЕС кишит ошибками и лазейками. Н. Киннок оправдывался, что не старался закрыть рот должностному лицу, который предупреждал его о таком состоянии дел. Тот факт, что внутренние аудиторы 11 лет подряд отказывались подписывать отчеты комиссии, что whistle-blowers (разоблачитель, свидетель, человек, который открыто критикует деятельность своей организации) преследовались говорит о том, что ЕС остается организацией с высокой склонностью к коррупции.

Европейский офис по борьбе с мошенничеством носит аббревиатуру OLAF. Из 53 случаев, которые рассматривал Офис, 44 относилось к коррупции. Остальные 8 случаев относятся к деятельности Евростата. В отчете OLAF говорится, что финансовое воздействие всех случаев оценивается на 1,5млрд. евро. 443 случая (за пять лет) были закрыты, 209 – были продолжены. На 83 страницах доклада есть одно огромное опущение. Здесь нет никакой информации относительно того, как кого наказали. Из доклада нельзя понять, сколько чиновников из еврокомиссии была признано виновными, как их наказала еврокомиссия. 34% случаев начинается после информирования сотрудниками, 5% - через «горячую линию». Поскольку в докладе нет конкретных имен, OLAF получает 25 бронзовых медалей.

Рассмотрения дел OLAF, состояние на 30 июня 2004г.

Сектор	Внутреннее расследование	Внешнее расследование	Совместные дела (скоординированные)	Вспомогательные случаи	Общее число
Сельское хозяйство	0	24	53	12	89
Алкоголь	0	0	1	0	1
Антикоррупционные расследования	44	0	0	4	48
Сигареты	0	3	37	8	48
Таможня	0	43	41	0	84
Прямые затраты	1	36	0	10	47
Евростат	8	2	0	0	10
Внешняя помощь	0	62	1	14	77
Расследования разными агенствами	0	5	0	1	6
Расследования деятельности предшественников	0	0	11	0	11
Структурные фонды	0	39	7	13	59
Торговля	0	2	2	1	5
НДС	0	0	18	8	26
Всего	53	216	171	71	511

Источник: OLAF report. 2003/04 p. 28 www. europa. eu. int/olaf