Аналитический вестник (стр. 2 )

Законопроектом предусматривается расширение круга полномочий общего собрания участников долевой собственности в сфере принятия решения о залоге земельных участков, а также установление возможности передачи земельного участка, находящегося в общей долевой собственности, в залог.

Законопроект принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2012 г.

Его принятие во втором чтении запланировано в осеннюю сессию 2012 года.

Состояние и тенденции развития земельных отношений в сельском хозяйстве России

, член Совета, заведующий кафедрой экономики недвижимости Государственного университета по землеустройству, д. э.н., профессор, академик РАСХН

Прошло более 20 лет с начала земельной реформы. Срок немалый и, тем не менее, говорить о ее завершении не только преждевременно, но и совершенно безосновательно, поскольку нынешнее состояние земельных отношений в стране следует оценивать как критическое, что абсолютно справедливо было отмечено Президентом страны в выступлении на Президиуме Государственного Совета 9 октября 2012 года. При этом указал лишь на некоторые проблемные темы, на самом деле их круг гораздо шире.

Если вспомнить начало реформы после принятия в ноябре 1990 года закона РСФСР «О земельной реформе», то главные ее цели определялись следующими основными позициями:

– создание многоукладной аграрной экономики;

– развитие многообразия форм собственности на землю;

– повышение эффективности использования земель;

– формирование цивилизованного земельного рынка;

– развитие институтов эффективного регулирования земельных отношений в стране;

– создание условий для адекватного потребностям экономики перераспределения земель.

Можно ли отметить, что указанные цели утратили свою актуальность? Конечно же нет, они остаются современными и сегодня, поскольку каждая из них не только не утратила свою значимость, но будучи не достигнутой в полной мере является одним из факторов развития негативных тенденций развития земельных отношений.

Поверхностный анализ реализации названных целей может свидетельствовать, что они в основном достигнуты. В стране действительно развивается многоукладная аграрная экономика, повышается роль и значимость ее фермерского сектора, постепенно растет доля земель, находящихся в различных формах частной собственности, в многолетнем тренде в большинстве регионов растет урожайность сельскохозяйственных культур, динамично растет число и объемы сделок на земельном рынке, идет интенсивный процесс перераспределения земель, сформировались некоторые институты инфраструктуры рынка и т. д. Однако более глубокое рассмотрение положения дел в земельной сфере страны говорит о другом: земельная реформа дала пока еще очень мало положительных результатов, а некоторые неадекватные механизмы ее реализации породили множество негативных тенденций.

Если оценивать опубликованные статистические данные, то они выглядят на первый взгляд не так уж плохо. По состоянию на начало 2012 года 34% сельскохозяйственных земель переданы в частную собственность, однако при этом за последние 6 лет ежегодный ее прирост составляет в среднем всего лишь менее 0,5 % и естественно возникает вопрос – почему до сих пор 66% сельскохозяйственных земель остаются в государственной и муниципальной собственности? Не говорит ли это о том, что возможности приватизации земель не только не исчерпаны, а просто используются крайне плохо, а земли при этом используются неэффективно? Почему невостребованные земельные доли, по сути бесхозные земли, до сих пор составляют 18% приватизированных земель (более 24 миллионов гектаров)? Все эти вопросы требуют серьезного анализа, который, к сожалению, органами управления в сфере земельных отношений (Минэкономразвития, Росреестр, Минсельхоз) делается пока поверхностно, а принимаемые ими меры не носят системного характера, а потому малоэффективны.

Наиболее опасными современными тенденциями развития земельных отношений и практики использования земель следует считать:

– деградацию огромной площади сельскохозяйственных земель, в т. ч. катастрофическое развитие процессов водной и ветровой эрозии, опустынивание, заболачивание, закустаривание, обеднение почв и др.; Только в 5 областях центрально-черноземной зоны с лучшими в стране почвами площадь пашни с негативными проявлениями в 2000 году составляла 8,4 млн. га (78% от всей площади), а в 2009 году уже 10 млн. га (97%). Потери продукции из-за снижения потенциала земель за 9 лет в зерновом эквиваленте составили 9.3 млн. тон;

– безпрецендентная криминализация сферы регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами;

– возрастающая неудовлетворенность состоянием и темпами развития инфраструктуры земельного рынка;

– развитие различных форм рейдерства, растущая незащищенность прав на землю российских крестьян, неэффективность судебной практики в сфере земельных отношений;

– концентрация огромной площади (до 1 миллиона га и выше) земель в собственность крупных корпоративных структур, что по своей сути является развитием латифундий;

– растущая дезинформированность органов управления и населения страны о составе, структуре и динамике изменений состояния земельного фонда страны;

– возрастающее отставание инструментов экономического регулирования земельных отношений от реальных потребностей страны и мирового опыта;

– продолжающееся снижение эффективности государственного контроля за использованием и охраной земель;

– депрофессиолизация специалистов, работающих в сфере регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами и др.

Каждая из названных тенденций совершенно очевидна не только для профессионалов, но и для абсолютного большинства людей, как-либо связанных с землей. Однако чиновники из властных структур по каким-то причинам предпочитают их не видеть, а соответственно и не предпринимать действенных мер по предотвращению их развития. Полагаем, что главными здесь являются факторы или непрофессионализма, или определенной заинтересованности в таком, плохоуправляемом процессе, который позволяет очень вольготно распоряжаться национальным богатством страны.

По нашему мнению в основе всех этих тенденций лежит существенное снижение роли государства в формировании эффективной системы землевладения и землепользования, в основе которой лежит строгий учет земельных богатств страны и эффективный контроль за их социально - экономическим перераспределением и целевым и эффективным использованием. Одна из коренных ошибок власти заключается в том, что в начале двухтысячных годов в стране была разрушена система земельного кадастра, которая представляла собой полнообъемный набор необходимых сведений о статусе, местоположении, границах и качественных оценок всех без исключения земельных участков, независимо от их принадлежности. Постановка на кадастровый учет носила обязательный характер и страна располагала надежной информацией, необходимой для принятия управленческих решений различного уровня.

С провозглашением заявительного (по желанию правообладателя) принципа постановки на кадастровый учет и преобразованием земельного кадастра в кадастр объектов недвижимости страна утратила своевременную и объективную информацию о составе и структуре земель и оценке их потенциала. Достаточно сказать, что на сегодняшний день на кадастровый учет поставлено не более 18% участков земель сельскохозяйственного назначения, а значит только эта их часть зарегистрирована, и их обладатели являются легитимными собственниками. При этом более 80% правообладателей пользуются землей на «птичьих» правах.

Государство фактически отказалось от финансирования землеустроительных работ по формированию земельных участков, разграничению земель на разном праве, установлению точных границ земельных массивов, находящихся в государственной, муниципальной и частной собственности. Это породило бесхозность огромных площадей сельскохозяйственных земель и нелегитимность абсолютного большинства решений по их перераспределению.

Например во Владимирской области числится в государственной и муниципальной собственности 395,7 тысяч га – более 40% всей площади сельскохозяйственных земель, но из этой площади выделены на местности и зарегистрированы лишь 21,4 тыс. га – 5,4%, местоположение остальных земель точно не определено, они не поставлены на кадастровый учет и по существу они бесхозны. Официально из этой площади только 8,1 тыс. га предоставлены в пользование и 6,2 тыс. га – в аренду. Статус остальных более чем 380 тыс. га по сути не определен. Также не определено местоположение невостребованных долей, массивов земель в коллективно - долевой собственности и др. Подобная картина наблюдается в большинстве регионов России.

Неопределенность прав естественно порождает произвол чиновников, распространение коррупции, деградацию земель, но похоже, что органами управления в сфере землевладения и землепользования эта ситуация не воспринимается как критическая и не вызывает у них необходимость безотлагательного ее разрешения.

Кроме того, в течение последних 15 лет многократно изменялась структура органов управления в сфере регулирования земельных отношений, причем в ходе каждой очередной реорганизации из полномочий основного органа (сегодня это Росреестр) исключались еще несколько позиций, связанных с организацией использования земельных ресурсов страны. В результате была по сути разрушена комплексная система государственного управления в сфере землевладения и землепользования.

Очевидно, что все это происходило в связи с отсутствием четко определенной и должным образом формализованной земельной политики государства.

В начале 2012 года документ, определяющий земельную политику, был принят, но обсуждение на заседании Госсовета 9 октября 2012 года показало, что над ним предстоит еще серьезно поработать, чтобы сделать его действительно работающим. Как сказал , используя спортивную терминологию это лишь «первый подход к снаряду».

Основополагающим принципом земельной политики государства должно стать четкое понимание того, что несмотря на многообразие форм собственности вся земля в пределах границ государства является национальным достоянием, которое должно быть количественно и качественно учтено и охарактеризовано, оценено, разумно распределено, рационально использовано и надежно охранено государством. Если этот принцип принимается за основу земельной политики, то в числе первоочередных мер государство должно обеспечить полный и объективный учет всех земель в соответствии с установленной их классификацией, затем должны быть установлены границы всех земельных участков, находящихся в различных формах собственности, проведена их объективная кадастровая оценка и регистрация прав конкретных собственников, включая РФ, субъекты РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица
. Пока это не сделано, в земельных отношениях господствуют хаос и коррупция. В упомянутом документе предусмотрен ряд действий, связанных с достижением этой цели, но в нем нет системности, которая позволила бы поэтапно ее достичь.

Предлагаемые в настоящее время Минэкономразвития меры по совершенствованию порядка определения правового режима земельных участков базируются на исключении деления земель по целевому значению на категории с переходом на классификацию по видам разрешенного использования. Эта мера может быть оправдана лишь в случае, если новый классификатор по всем параметрам будет более объективным и реалистичным. Исходя из мировой практики это можно признать разумным, но не следует решение этой задачи возводить в ранг важнейшей составляющей земельной политики. Она скорее технологическая, чем политическая и не решает в целом задачу упорядочения земельных отношений. При сохранении заявительного (а не обязательного) подхода к организации кадастрового учета и регистрации прав и сделок это даст не слишком много. Гораздо важнее обеспечить простоту и доступность по организации и стоимости межевых и кадастровых работ, чтобы границы участков были определены с достаточной точностью, кадастровая стоимость определена объективно, а права должным образом установлены и гарантированы.

Полагаем, что безотлагательно нужно поставить задачу завершения до конца 2015 года работ по разграничению, постановке на кадастровый учет и регистрации земельных участков, находящихся в государственной, муниципальной и коллективно-долевой собственности. Пока это не будет сделано в сельских районах сохранится беспредел в регулировании земельных отношений и прежде всего в перераспределении земель.

Весьма важным направлением должно стать совершенствование порядка предоставления земельных участков. Именно здесь наиболее развита коррупция. Однако в принятом документе не содержится мер, которые бы исключили любые возможности произвола. По нашему мнению это направление необходимо дополнить обеспечением публичности любых действий в сфере перераспределения земель на основе создания во всех властных структурах компьютерных сайтов с предоставлением в их содержании намерений, условий, порядка и результатов проведенных торгов, с обязательным отражением в Интернете всех сделок с земельными участками. При растущей компьютерной грамотности населения эта мера могла бы обеспечить более высокий уровень публичности действий на земельном рынке.

Документ умалчивает вопрос о судьбе земельных долей, которые, сыграв свою позитивную роль в приватизации сельскохозяйственных земель, сейчас стали тормозом дальнейшего развития земельного рынка. Реалии таковы, что без прямого участия государственных и муниципальных структур, без адекватной информационной поддержки, прежде всего грамотного консалтинга, земельные доли цивилизованно трансформировать в формы реального владения землей не удастся. Полагаем, что разрешение этой весьма критической ситуации является важнейшей частью земельной политики в среднесрочной перспективе и умолчание этой проблемы явно контрпродуктивно.

В той же Владимирской области на начало 2011 года из 285 тыс. га земель, находящихся в долевой собственности 152,8 тыс. га (53,6%) являются невостребованными, при этом их местоположение не определено, а их использование является нелегитимным.

Организация рационального использования и охраны земель невозможна или малорезультативна без создания стройной системы прогнозирования и планирования землепользования на всех уровнях: страна - субъект РФ – муниципальное образование. Ускоряющееся развитие процессов деградации земель безотлагательно требует системных мер с участием в их реализации и государства и бизнеса и населения. Разрабатываемые в настоящее время под эгидой Минрегиона РФ схемы территориального планирования по сути не отвечают ни на один вопрос организации рационального землепользования. В течение 70-80х годов в стране сложилась очень стройная система планирования использования и охраны земель, которая была весьма эффективной для обеспечения развития сельских территорий. Ее невозможно восстановить в прежнем объеме и содержании, но взять из нее основные позиции, преломив их к условиям функционирования рыночной экономики, было бы очень полезно для формирования системы адекватной требованиям эффективного управления использованием и охраной земель на всех уровнях власти.

Одним из основных инструментов реализации земельной политики государства является землеустройство. Вряд ли следует это пространно аргументировать, достаточно сказать, что ни одна земельная реформа, ни в одной стране без него не могла быть проведена. Великий государственный деятель России Столыпин это прекрасно понимал, создавая и укрепляя землеустроительные структуры в столице и в регионах. Можно привести десятки его высказываний и оценки других авторитетных государственных деятелей, объективно понимавших, что без профессионального землеустройства невозможно сформировать цивилизованную систему землевладения и землепользования и обеспечить ее поступательное развитие. К сожалению, у авторов принятого документа не нашлось места (или желания) указать на землеустройство как важнейший инструмент осуществления земельной политики и определить необходимость его развития.

Тем не менее, очевидно, что следует безотлагательно подготовить новый закон «О землеустройстве», адекватный современным реалиям, точно определить какие виды землеустроительных действий следует инициировать и финансировать за счет государства, какие за счет муниципальных образований, а какие за счет частных правообладателей. Вполне уместным было бы определение состава землеустроительных работ, которые следует выполнить по инициативе государства в период до 2015 года.

Одним из направлений земельной политики, несомненно, является государственный и общественный земельный контроль. В нынешнем состоянии межведомственной разобщенности, невысоком имидже осуществляющих его органов он является абсолютно малоэффективным. Речь идет даже не о численности сотрудников, хотя она конечно невелика. Главная проблема - это отсутствие системного, комплексного и профессионального подхода, его функциональная необеспеченность, отсутствие мобильности, смехотворность возможных санкций и т. д. Задача заключается не в косметических изменениях, как это предусмотрено проектом, а в коренной перестройке. Полагаем, что должна быть создана под эгидой одного из федеральных органов власти единая надведомственная служба государственного земельного контроля со всей полнотой полномочий и ответственности в этой сфере. Кроме этого, следует стимулировать наделение полномочиями общественного земельного контроля некоторых объединений граждан и организаций, связанных с землевладением и землепользованием (самоуправляемых профессиональных объединений).

Одной из важных проблем земельной политики является экономическое регулирование отношений землевладения и землепользования. В ее содержании целесообразно выделить:

• совершенствование системы земельного налогообложения;

• экономическое регулирование сервитутов;

• возмещение убытков и потерь от изъятия земельных участков;

• экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель;

• включение земельных активов в процессы привлечения инвестиций.

В рамках решения каждой из названных задач необходимо определить возможные действия власти, которые пока не осуществляются, но в перспективе могли бы дать существенные позитивные результаты. Назовем лишь некоторые из них.

В рамках совершенствования налогообложения весьма эффективным могло бы быть повышение его стимулирующей роли. В частности, в практике некоторых европейских стран, в Новой Зеландии, в Канаде практикуется исключение (или уменьшение) налогооблагаемой базы, на сумму средств, направляемых налогоплательщиком на улучшение земельных участков (мелиорацию, рекультивацию и др.), если эти участки будут использоваться в среднесрочной перспективе без изменения целевого (сельскохозяйственного) использования. Кроме того, не следует увеличивать ставки налогообложения на улучшенные участки.

Крайне важно защитить экономические интересы сельхозпроизводителей при размещении на их землях различных, прежде всего линейных сооружений (ЛЭП, трубопроводов и др.) В настоящее время эти отношения, как правило, выстраиваются не в пользу агробизнеса. Полагаем, что следует изменить порядок передачи (переоформление) земель для прокладки линейных сооружений, закрепляя их в собственность (или в аренду) за сельскохозяйственными товаропроизводителями с последующей передачей выделяемых частей земельных участков в аренду или субаренду с установлением соответствующих платежей и обоснованных ограничений в использовании. Такая практика существует в ряде зарубежных стран и вполне себя оправдала.

Очень важно в рамках земельной политики определить меры экономического и иного стимулирования рационального использования и охраны земель. Арсенал методов здесь достаточно обширен. Кроме уже названного налогового стимулирования во многих странах (например в ФРГ, Новой Зеландии) проводятся ежегодные конкурсы на присуждение различных государственных и муниципальных премий за лучшее обустройство земельных участков, за активную деятельность по охране земель от эрозии и др. При этом количество премий не велико, но их размер существен настолько, что стимулирует участие в конкурсах и проведение соответствующих работ значительным числом фермеров.

Абсолютно необходимо включение в содержание земельной политики мер, обеспечивающих широкомасштабность включения земельных активов в процессы привлечения инвестиций на основе развития земельной ипотеки, эмиссии ценных бумаг, обеспеченных земельными активами и др. В принятом документе эта тема вообще не затрагивается, хотя ее важность несомненна. Доля развития этого направления наряду с упорядочением процедур, постановки земельных участков на кадастровый учет и регистрации прав и сделок необходимо государственное стимулирование развитие инфраструктуры земельного рынка, создание соответствующих институтов, с участием государства.

Наконец важнейшим фактором успешной разработки и реализации земельной политики является развитие систем научного обеспечения рационального землевладения и землепользования и подготовка профессиональных кадров для этой сферы. В настоящее время в стране нет ни одного специализированного научного учреждения, занимающегося проблемами регулирования земельных отношений и организацией рационального землевладения и землепользования. Существующие в некоторых НИИ отделы крайне малочисленны и плохо оснащены. Учитывая важность этой сферы государственного управления считаем необходимым реорганизовать один из НИИ Россельхозакадемии в научное учреждение главным содержанием деятельности которого должно стать научное обеспечение мер по разработке реализации земельной политики и организации рационального использования земель.

Значительного совершенствования требует сложившаяся система подготовки специалистов для земельной сферы. Необходимо сохранить и существенно укрепить учебно-методическое объединение по землеустройству и кадастрам, обеспечить развитие головного в этом объединении Государственного университета по землеустройству и соответствующих факультетов других вузов, сформировать современные профили подготовки специалистов по актуальным направлениям земельной политики.

К сожалению, в рамках принятого документа об основах земельной политики ни научное обеспечение, ни подготовка профессиональных кадров даже не упоминаются. Между тем введенная в 2010 году система аттестации (сертификации) кадастровых инженеров по нашему мнению является крайне опасной для цивилизованного развития земельной сферы. Кадастровый инженер несомненно должен обладать глубокими знаниями о земле, как средстве производства, природном ресурсе и объекте социально-экономических отношений, понимать глубинную сущность земельных отношений, владеть методами получения, обработки и применения геодезической, картографической, почвенной, землеустроительной, геоботанической, экологической и других видов информации, технологиями подготовки, принятия и реализации проектных и других управленческих решений и др. Такого специалиста вузы готовят пять лет или по новым программам 4 (бакалавры) и 6 (магистры) лет. Но оказывается, что для получения сертификата кадастрового инженера совсем не надо учиться много лет и получать практический опыт. Достаточно зазубрить несколько сот ответов электронного тестирования по принципу «да - нет» или указать 1 нужные кнопки, чтобы получить сертификат со статусом выше вузовского диплома. При этом можно не иметь какого-либо базового профессионального образования. Очень сомнительно, что такого рода специалисты способны решать весьма сложные, имеющие множество «подводных» коллизий кадастровые и землеустроительные задачи. Результаты деятельности таких «специалистов» уже проявляются весьма рельефно в развитии, негативных тенденций в сфере земельных отношений.

Озвученные в статье предложения, разумеется, не охватывают весь широкий спектр целей, задач и инструментов реализации государственной земельной политики, однако их учет, по нашему мнению, мог бы способствовать совершенствовать формированию и реализации более действенной земельной политики государства, в первую очередь в сфере сельскохозяйственного производства.

Современные проблемы реформирования Земельного законодательства

, заведующая сектором аграрного и земельного права Института государства и права РАН, д. ю.н., профессор, эксперт Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию

, старший научный сотрудник сектора аграрного и земельного права Института государства и права РАН, д. ю.н.

, старший научный сотрудник сектора аграрного и земельного права Института государства и права РАН, к. ю.н.

, старший научный сотрудник сектора аграрного и земельного права Института государства и права РАН, к. ю.н.

, научный сотрудник сектора аграрного и земельного права Института государства и права РАН, к. ю.н.

Проблема правового регулирования земельных отношений относится к числу «вечных» проблем, которые всегда находились и продолжают находиться в центре внимания руководителей государства, политиков, общественных деятелей, ученых-юристов и практических работников. И от того, насколько полно и всесторонне урегулированы земельные отношения, во многом зависит положение дел в обществе.

Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года, иные федеральные законы, законы субъектов РФ, а также другие нормативные правовые акты содержат базовые нормы, позволяющие решать возникающие на практике проблемы. Вместе с тем земельное законодательство является противоречивым, по ряду вопросов – пробельным, постоянно подвергается изменениям, что является его существенным недостатком, так как оно не обеспечивает стабильность и предсказуемость правовых отношений в данной сфере. Многие нормы земельного права не отвечают требованиям определенности, ясности, недвусмысленности, в связи с чем невозможно обеспечить их единообразное применение. Такое положение дел не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и неизбежно ведет к произволу, на что неоднократно указывал в своих постановлениях Конституционный Суд Российской Федерации[2]. В современных условиях в связи с модернизацией гражданского законодательства наступает новый этап реформирования земельного законодательства. В настоящей работе мы отметим лишь некоторые возможные направления такого реформирования.

1. В связи с разработкой проекта Федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (далее - проект № 000-6) после его принятия потребуется существенное обновление земельного законодательства, приведение его в соответствие с Гражданским кодексом РФ. В частности, потребуется внести изменения и дополнения не только в Земельный кодекс, но и в другие природоресурсные кодексы (Лесной, Водный) и законы («О недрах»), а также в иные законы («Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.).

2. По земельному законодательству предлагается провести такую же масштабную работу, которая была проведена в связи с подготовкой Концепции развития гражданского законодательства. Над каждым из разделов данной Концепции работал большой коллектив авторитетных ученых – специалистов по соответствующим проблемам. Затем Концепция была опубликована и неоднократно обсуждалась как научным сообществом, так и практикующими юристами. И лишь после одобрения Концепции ее основные положения стали воплощаться в конкретные правовые нормы законопроекта. Земельное же законодательство развивается бессистемно, изменения в Земельный кодекс и иные законы вносятся «по заказу» (а иногда и «по прихоти») отдельных заинтересованных лиц или под влиянием политической конъюнктуры, без общественного обсуждения. Напротив, те предложения по совершенствованию земельного законодательства, которые вносятся на страницах юридической литературы, годами не принимаются во внимание. Часто внесение изменений в ЗК РФ и иные законы нарушает права граждан и юридических лиц на земельные участки, приводит к возникновению противоречий с другими нормами земельного, гражданского и иных отраслей права.

С учетом сказанного необходимо создать большую рабочую группу по подготовке Концепции развития земельного законодательства, а впоследствии и нового полноценного Земельного кодекса Российской Федерации. Действующий Земельный кодекс РФ 2001 года, насчитывающий чуть больше ста статей, можно рассматривать в качестве кодекса лишь формально. Вместе с тем значительное количество норм, регулирующих земельные отношения, находятся в Градостроительном кодексе РФ. Для создания полноценной системы регулирования земельных отношений такие нормы должны быть перенесены в Земельный кодекс РФ.

Однако подготовка нового Земельного кодекса РФ и иных законов в развитие его норм – работа, рассчитанная на длительный период, в течение которого земельное законодательство не может оставаться неизменным. Но эти изменения должны быть не конъюнктурными, а действительно необходимыми, объективно обусловленными, продуманными, опирающимися на результаты научных исследований и анализ правоприменительной практики.

3. К числу недостаточно четко решенных в действующем законодательстве проблем относится проблема изъятия земельных участков для государственных или муниципальных (далее также – публичных) нужд.

Согласно п. 3 ст. 49 ЗК РФ условия и порядок изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд устанавливаются ст. 55 Кодекса. Из чего следует, что в ст. 49 закреплена возможность установления иных исключительных случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, но не иного порядка изъятия, предусмотренного Земельным и Гражданским кодексами. Однако в последнее время были приняты законы, положения которых существенным образом отличаются от установленного порядка[3]. В этих законах публичные интересы явно превалируют над частными. Более того, просматривается тенденция распространения предусмотренных названными законами «исключительных процедур изъятия», зачастую существенно нарушающих права граждан и юридических лиц – правообладателей земельных участков, на все новые и новые территории (примером тому может служить проект Федерального закона «Об особенностях регулирования земельных отношений на присоединенных к Москве территориях»).

Вместе с тем указанным выше проектом № 000-6, подготовленным ко второму чтению, предполагается перенести основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд из ст. 49 ЗК РФ в ст. 296 ГК РФ (в редакции, создаваемой названным проектом), дополнив их рядом новых оснований. Кроме того, проект на полгода сокращает срок предъявления иска об изъятии земельного участка у собственника при его несогласии с условиями выкупа (по действующему законодательству изъятие земельного участка без согласия собственника не допускается до истечения года со дня получения собственником уведомления об изъятии, а по проекту – до истечения шести месяцев). Проект № 000-6 предусматривает также принятие специального закона, который будет регулировать порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, порядок направления собственникам уведомлений о принятом решении и предложений об условиях изъятия. Исходя из сказанного, целесообразно прекратить порочную практику установления специальных процедур изъятия земельных участков для конкретных целей специальными законами, устанавливающими исключения из общих правил.

Что касается упомянутого закона о порядке изъятия земельных участков для публичных нужд, то это может быть как отдельный закон, так и Земельный кодекс, включающий соответствующий раздел. При этом в данном законе (Земельном кодексе) целесообразно:

1) закрепить легальную дефиницию понятия «государственные и муниципальные нужды», что ограничит возможность введения новых случаев изъятия, нарушающих принцип баланса частных и публичных интересов, а также возложить на органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для конкретной государственной или муниципальной нужды, обязанность обосновывать ее исключительность, а также невозможность использования в этих целях другого земельного участка;

В случае, если земельный участок изымается в пользу конкретных лиц, на таких лиц законом следует возложить обязанность обосновать, что они предприняли все действия для того, что бы приобрести аналогичный земельный участок на рыночных основаниях, что у них нет в собственности, а также на ином праве земельных участков, которые могут быть использованы для целей изъятия, что ими были предприняты все меры, чтобы договориться о выкупе изымаемого земельного участка у его собственника и что размер изымаемого земельного участка необходим для осуществления цели изъятия;

2) при принятии новых законов, устанавливающих иные случаи изъятия земельных участков, необходимо учитывать принципы соблюдения баланса частных и публичных интересов; исключительности и безальтернативности изъятия; согласованности с документами территориального планирования. Расширение перечня оснований для изъятия не должно происходить с упрощением процедуры изъятия применительно к каждому конкретному основанию. Процедура осуществления изъятия земельных участков должна быть единообразной, обеспечивающей защиту интересов правообладателей земельных участков в полном объеме для всех оснований изъятия земельных участков;

3) в связи со все возрастающими масштабами изъятия сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд, представляется обоснованным вернуться к принципу неуменьшаемости земель сельскохозяйственного назначения, одной из составляющих которого было обязательное условие о возмещении наряду с убытками правообладателю также потерь сельскохозяйственного производства (утратившая силу ст. 58 ЗК РФ);

4) более детально урегулировать порядок расчета и выплаты возмещения убытков правообладателям в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, поскольку многие прежние нормативные правовые акты, регулировавшие данные вопросы, утратили силу, а новые так и не были приняты;

5) уточнить содержащуюся в пп.2 п. 1 ст.49 Земельного кодекса РФ оценочную категорию «при отсутствии других вариантов размещения объектов государственного или муниципального значения» (пп. 3 п. 1 ст. 296 ГК РФ в редакции проекта № 000-6 содержит иную, но также неконкретную формулировку: «при отсутствии иной возможности размещения этих объектов»). Для исключения возможности произвольного принятия решений об изъятии земельного участка, а впоследствии в случае спора и произвольного усмотрения суда, которые могут повлечь за собой нарушение прав собственников и иных правообладателей земельных участков, необходимо на нормативном уровне установить критерии и основания оценки факта отсутствия других вариантов размещения объектов государственного или муниципального значения;

6) закон должен гарантировать, чтобы использование изъятого земельного участка осуществлялось только для той цели, для которой он был изъят и только в том объеме, в котором он необходим для изъятия. Также он должен устанавливать, что в случае, если земельный участок используется не по назначению или же отпала надобность в его использовании для общественного блага, то в отношении такого земельного участка может быть задействована процедура обратного изъятия, которая также должна быть урегулирована в законе;