Аналитический вестник (стр. 8 )

Проблемы повышения эффективности управления земельными ресурсами и пути их решения

, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, к. ю.н., доцент

9 октября 2012 года состоялось заседание президиума Государственного совета на тему: «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц»[36], на котором его участники акцентировали внимание на наиболее проблемных в настоящее время вопросах в земельной сфере. Однако нельзя не отметить, что ни в действующем земельном законодательстве, ни на указанном заседании не затрагивался вопрос о том, что же необходимо понимать под управлением земельными ресурсами или управлением использованием земель.

Как указано в п. 11 Руководящих принципов партнерства государственного и частного секторов в области управления земельными ресурсами[37], принятых Европейской экономической комиссией 2005 г. органы управления земельными ресурсами занимаются регистрацией, обработкой и распространением информации о принадлежности, ценности и использовании земель и связанных с ними ресурсов. Деятельность по управлению ими включает в себя установление прав собственности и определение других характеристик земель, связанных с их ценностью и их использованием, их обследование и описание, подробное документирование и предоставление соответствующей информации в целях поддержки земельных рынков.

Таким образом, эффективный оборот земель зависит в первую очередь от прозрачной и четкой системы учета не только земельных участков как объектов недвижимости, но и учета качественных характеристик земель (почв), а также государственной регистрации прав на земельные участки.

Министр экономического развития РФ А. Белоусов на заседании президиума Государственного совета отметил, что сегодня в кадастре – 60 миллионов участков. Имеют границы из них 30 миллионов, то есть ровно половина, границ не имеет. Значит, фактически они из оборота сегодня исключены. В судах сегодня ежегодно находится 2 тысячи споров о границах земельных участков. Цена вопроса для того, чтобы провести эти границы, – 70 миллиардов рублей. Установление границ должно осуществляться за счет средств федерального бюджета комплексно в отношении территорий[38]. Т. е. по всей видимости, имеется в виду то, что кадастровые работы должны проводиться одним кадастровым инженером применительно, т. е. по территориям, а не по отдельным участкам.

В целом следует согласиться с позицией А. Белоусова в том, что кадастровые работы необходимо проводить за счет бюджетных средств применительно не к единичным участкам, а ко всем участкам, расположенным в пределах определенной территории, т. е. разово одним кадастровым инженером должно составляться множество межевых планов земельных участков, как уже существующих (но без определенных в соответствии с действующим законодательством границ), так и одновременно вновь образовываемых в границах определенной территории.

Схожее предложение ранее было высказано о том, что «в числе первоочередных мер государство должно обеспечить полный и объективный учет всех земель в соответствии с установленной их классификацией, затем должны быть установлены границы всех земельных участков, находящихся в различных формах собственности, проведена их объективная кадастровая оценка и регистрация прав конкретных собственников, включая Российскую Федерацию, субъектов РФ, муниципальные образования, физические и юридические лица
»[39].

Из приведенных предложений по совершенствованию оборота земель следует то, что государством должна быть выработана и законодательно утверждена единая политика в отношении необходимости обязательного кадастрового учета земельных участков с определением их границ, т. к. в настоящее время в указанной сфере имеется некоторый хаос.

Так, с одной стороны, согласно п. 1 ст. 37 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (ст. 11.1 ЗК РФ). Кроме того, следуя логике Федерального закона от 01.01.01 г. «О государственном кадастре недвижимости» (ред. от 01.01.2001) (далее – Закон о ГКН) часть поверхности земли становится самостоятельным объектом недвижимости, т. е. земельным участком с момента приобретения этой частью поверхности земли уникальных характеристик, позволяющих определить такой объект недвижимости в качестве индивидуально-определенной вещи, таких как кадастровый номер, описание местоположения границ земельного участка, площадь. Согласно ч. 7 ст. 38 Закона о ГКН местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. В соответствии с общим правилом, закрепленным в п. 1 ст. 19 Федерального закона от 01.01.01 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ред. от 01.01.2001) (далее – Закон о регистрации) государственная регистрация прав на земельный участок приостанавливается в случае, если в государственном кадастре недвижимости в отношении такого земельного участка отсутствуют кадастровые сведения о координатах характерных точек границ такого земельного участка или одна из границ такого земельного участка пересекает одну из границ другого земельного участка в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о последнем.

Но при этом в указанной норме Закона о регистрации установлен открытый перечень исключений из указанного правила, т. е. случаев, когда государственная регистрация прав на земельный участок или сделка с ним должна быть осуществлена, несмотря на то, что в ГКН в отношении такого земельного участка отсутствуют кадастровые сведения о координатах характерных точек границ такого земельного участка или по имеющимся в ГКН сведениям данный земельный участок «накладывается» на другой участок.

Понятно, что указанные исключения из общих правил были закреплены в законодательстве для увеличения собираемости земельного налога и пополнения местных бюджетов. Тем не менее, это привело к тому, что часть земельных участков, сведения о которых имеются в ГКН, «учтены без привязки к координатам»[40]. Кроме того, если законодательно обязывать всех правообладателей земельных участков как минимум раз в десять лет проводить обмер (межевание, кадастровые работы) и кадастровый учет земельных участков, то это тоже в свою очередь не будет способствовать развитию земельного оборота. Из вышесказанного следует вывод о том, что если государством не реже, чем раз в десять лет принимается решение об изменении системы учета земель и земельных участков, об изменении единых государственных систем координат и правил установления местных систем координат, то логично было бы осуществлять каждый раз кадастровый учет земельных участков «по-новому» за счет бюджетных средств и в массовом порядке, т. е. применительно к территориям (например, кадастрового квартала), а не к отдельным участкам, одной организацией (кадастровым инженером), т. к. такой порядок предоставляет больше возможностей для избежания «наложения» земельных участков. Так, например, по мнению руководителя СРО кадастровых инженеров «УралСибКадастр» Сергея Неустроева риск кадастровых ошибок снижается в тех случаях, когда на кадастровый учет все садоводческое товарищество ставит одна землеустроительная организация[41].

Осуществление указанной процедуры позволило бы выявить неиспользуемые земельные участки, правообладателей земельных участков, а также способствовало бы разграничению государственной собственности на землю.

Тем не менее, необходимо отметить, что частые смены системы учета земельных участков и иных объектов недвижимости не способствуют развитию и увеличению оборота недвижимости, а приводят к путанице в документах, спорам между правообладателями, бюрократической волоките и коррупции, несмотря на вводимые государством механизмы оказания государственных и муниципальных услуг посредством осуществления межведомственного взаимодействия и многофункциональных центров.

Участники заседания президиума Государственного совета неоднократно обращали внимание в своих выступлениях на отсутствие единого информационного ресурса о наличии свободных земельных участков. При осуществлении и финансировании со стороны государства кадастровых работ в массовом порядке, как указывалось выше, данная проблема также могла бы быть решена, т. к. информация о неиспользуемых земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, также была бы включена в ГКН.

В настоящее время сведения ГКН отражены в публичной кадастровой карте, размещенной на сайте Росреестра в сети «Интернет», и являются общедоступными. В соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 06 апреля 2012 г. № 000 «О внесении изменений в состав сведений кадастровых карт, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 01.01.01 г. N 416» теперь в публичных кадастровых картах должна содержаться информация применительно к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленным физическим или юридическим лицам, о том, что они свободны от прав третьих лиц. Однако для того, чтобы такая информация появилась в ГКН такие участки должны быть сформированы и пройти кадастровый учет.

Несомненно, указанный подход является достаточно затратным. По словам А. Белоусова для установления границ земельных участков понадобится 70 млрд. рублей, но если осуществлять кадастровые работы комплексно, то можно обойтись суммой приблизительно в 20 млрд. рублей. Кроме того, такой подход позволит сэкономить финансовые средства, которые понадобятся для создания соответствующего информационного ресурса о свободных земельных участках в каждом субъекте Федерации или муниципальном образовании (как предлагал Ю. Берг на заседании президиума Государственного совета).

Несмотря на всю рациональность указанного подхода, он таит в себе не мало «подводных камней». Дело в том, что, во-первых, такой массовый обмер земельных участков и осуществление их кадастрового учета не должны применяться к участкам, в отношении которых проведены кадастровые работы и кадастровый учет в соответствии с требованиями действующего Закона о ГКН, т. е. их обмерять уже не нужно. Другой вопрос, что даже в отношении границ таких участков ведутся споры между их правообладателями. Получается, что кадастровые работы и кадастровый учет могут быть проведены только в отношении тех земельных участков, сведения о координатах характерных точек границ которых, отсутствуют в ГКН.

Во-вторых, при осуществлении кадастровых работ необходимо проведение согласования границ земельных участков, что, как представляется, сделать будет не просто даже путем общего собрания с предварительным размещением объявления о его проведении в средствах массовой информации. В противном случае такой массовый обмер и кадастровый учет приведут к еще большему количеству споров в отношении границ земельных участков.

Думается, указанный подход применим только к участкам из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности более 5 лиц[42] и к землям, находящимся в государственной и муниципальной собственности и не предоставленным частным лицам. В отношении первых указанная процедура упростит и ускорит процесс введения большого количества земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в оборот, а в отношении вторых – отчасти решит не урегулированный в настоящее время законодательством вопрос формирования земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, планируемых к предоставлению на торгах частным лицам.

Что касается процедуры уточнения границ земельных участков и лиц, которые вправе внести сведения о соответствующих изменениях земельного участка в ГКН. Обращают на себя внимание нормы Закона о ГКН, в которых указанные вопросы регулируются применительно к земельным участкам, находящимся в государственной или муниципальной собственности и предоставленным частным лицам на праве постоянного (бессрочного) пользовании, пожизненного наследуемого владения или аренды на срок более пяти лет. Именно эти лица наделяются Законом о ГКН правом уточнять границы принадлежащих им земельных участков, вносить уточненные сведения в ГКН, а также участвовать в согласовании границ смежных земельных участков. Так, согласно ч. 3 ст. 20 Закона о ГКН с заявлениями об учете изменений земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды (если соответствующий договор аренды заключен на срок более чем пять лет), вправе обратиться лица, обладающие этими земельными участками на указанном праве. В соответствии с ч. 3 ст. 39 Закона о ГКН согласование местоположения границ проводится с лицами, обладающими смежными земельными участками на праве, в частности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования (за исключением случаев, если такие смежные земельные участки предоставлены государственным или муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, органам государственной власти или органам местного самоуправления в постоянное (бессрочное) пользование), аренды (если такие смежные земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности и соответствующий договор аренды заключен на срок более чем пять лет).

По мнению Президиума Высшего арбитражного суда РФ изменение органом кадастрового учета в рамках административной процедуры ранее внесенных в кадастр уникальных характеристик земельного участка без извещения и согласия его собственника по заявлению лица, имеющего на тот же участок ограниченное вещное право, нарушает положения ст. 44 и 53 Земельного кодекса РФ и ст. 235 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ). Внесение в кадастр сведений об изменении площади земельного участка вследствие корректировки местоположения его границ требует изменения соответствующих сведений о площади земельного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – ЕГРП) у всех его зарегистрированных правообладателей, включая собственника, то есть, по сути, представляет собой распоряжение этим участком, в результате которого право собственности и иные производные вещные права на участок в его прежнем виде, определяемом совокупностью уникальных характеристик, прекращаются[43].

Фактически же рассматриваемые нормы Закона о ГКН говорят о том, что ни кадастровый учет земельного участка в ГКН, ни государственная регистрация права государственной или муниципальной собственности на него в ЕГРП не являются надежной гарантией прав собственника земельного участка.

В связи с этим, а также для устранения противоречий между законом о ГКН и нормами ЗК РФ и ГК РФ законодательно должно быть закреплено, что правом уточнять границы земельного участка и обращаться в орган кадастрового учета с заявлениями об учете изменений обладает только собственник земельного участка. По крайней мере, указанные изменения в сведения ГКН должны вноситься с согласия собственника участка.

В соответствии со ст. 1 Закона о ГКН кадастр является федеральным государственным информационным ресурсом. В числе сведений, которые должны вносится в ГКН, в законе названы сведения о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, в частности, содержание ограничений использования объектов недвижимости в пределах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями использования территорий.

По словам А. Белоусова сегодня практически каждый инвестор начинает свой проект с того, что ходит по целому ряду инстанций и выясняет, какие охранные и защитные зоны расположены на его земельном участке. Дело дошло до того, что не только сами охранные зоны не имеют границ, и они не описаны, но и даже сами объекты, к которым эти охранные зоны относятся, например, культурные памятники, очень часто не имеют границ и не имеют точной привязки. Министр экономического развития предлагает решить вопрос, связанный с внесением сведений об охранных и защитных зонах, путем возложения обязанности на эксплуатирующие организации по проведению работ по определению границ охранных и защитных зон и внесению сведений о них в кадастр. В отношении тех объектов, которые не имеют эксплуатирующих организаций, или если эти организации являются бюджетными, указанные работы должны осуществляться за счет бюджетных средств.

В целом можно согласиться с А. Белоусовым.

Однако необходимо иметь в виду, что указанные зоны и (или) их границы должны отображаться в документах градостроительного зонирования и территориального планирования. В связи с этим возникает вопрос: какие документы первичны – ГКН или правила землепользования и застройки или документы территориального планирования?

По сведениям Минэкономразвития РФ, озвученным на заседании президиума Государственного совета, на региональном уровне схемы терпланирования утверждены в 71 субъекте Российской Федерации. Генеральные планы городских округов и поселений утверждены в 55 процентах муниципальных образований. Правила землепользования и застройки на сегодняшний день утверждены примерно только в половине муниципальных
образований.

Приведенные сведения и анализ действующего законодательства влечет еще ряд вопросов. Во-первых, откуда взяты сведения о зонах с особыми условиями использования территорий, об их границах, включенные в утвержденные документы территориального планирования и градостроительного зонирования? Во-вторых, если сведения об этих зонах имеются в каких-либо органах государственной власти, то почему на основе межведомственного обмена не включить эти сведения в ГКН? И, в-третьих, на чем же должны основываться документы территориального планирования? Должен ли при подготовке этих документов учитываться качественный состав, потенциал земель, который изучается при реализации таких функций управления как мониторинг земель и землеустройство?

Исходя из норм градостроительного законодательства можно сделать вывод о том, что территориальное планирование используется в основном для согласования интересов различных уровней публичной власти при планировании размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 9 ГрК РФ). По логике формализованные посредством принятия документов территориального планирования, решения органов государственной власти и местного самоуправления, приобретают обязательную силу для физических и юридических лиц только после их фиксации в правилах землепользования и застройки[44], являющихся документом градостроительного зонирования.

Что касается зонирования, которым определяется конкретное разрешенное использование земельных участков, расположенных в границах определенных территориальных зон, то оно действующим земельным законодательством, ставится в зависимость от категории земель, к которой они принадлежат (земель населенных пунктов). То есть градостроительное зонирование исходит из основного целевого назначения земель (за исключением зон с особыми условиями использования территории (санитарно-защитных, охранных и пр.), которые устанавливаются в зависимости от специфики объекта[45]).

Таким образом, из действующих федеральных законов не совсем понятно существует ли какая-либо связь между процедурами (документами) мониторинга земель, территориального планирования, землеустройства и государственного кадастра недвижимости.

Из норм ГрК РФ (в ред. от 01.01.2001 г.) достаточно сложно сделать вывод о том, что должно приниматься за основу и какие исходные данные должны использоваться при разработке документов территориального планирования. В документах территориального планирования всех уровней отсутствуют цели и задачи планирования, а также перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения. На картах документов территориального планирования должны отображаться только планируемые для размещения объекты соответствующего уровня без учета границ земель различных категорий.

Представляется, утверждение документов территориального планирования всех уровней без надлежащего обоснования целей и задач планирования размещения каких-л. объектов, а также без предварительного комплексного изучения существующей обстановки и подготовки целевых ориентиров социально-экономического развития отдельных муниципальных образований, регионов и страны в целом, может привести к злоупотреблениям и нерациональному использованию земель и бюджетных средств.

Помимо этого, каждая функция управления в сфере использования и охраны земель существует для обеспечения реализации других функций, а не самостоятельно, в отрыве от них. Поэтому наиболее логично и целесообразно законодательно закрепить следующие взаимосвязи. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга земель, а также содержащиеся в землеустроительной документации вносятся в ГКН. В свою очередь с мониторингом земель должны быть взаимоувязаны осуществление государственного земельного контроля (надзора) и нормирование качества почв. Материалы, подготавливаемые в ходе проведения мониторинга земель и землеустройства, а также данные ГКН должны использоваться при подготовке документов территориального планирования и градостроительного зонирования. В свою очередь на документах территориального планирования должна основываться реализация таких полномочий органов государственной власти и местного самоуправления как предоставление и изъятие земельных участков, а также их перевод из одной категории в другую.

Однако в настоящее время в действующих федеральных законах такой связи между отдельными функциями управления земельными ресурсами не просматривается.

Думается, что существующая «разобщенность и независимость» функций государственного управления использованием земель, установленная земельным (и градостроительным) законодательством, не способствует рациональному использованию земель, сохранению плодородия почв и оптимизации оборота земельных участков.

Представляется, что имеющаяся «суверенность» функций государственного управления земельными ресурсами происходит в первую очередь от того, что в законодательстве отсутствует понимание этого термина, ни в одном нормативном правовом акте не закреплено определение (хотя бы путем перечисления функций) понятия «управление земельными ресурсами» или «государственное (муниципальное) управление использованием земель».

В Земельном кодексе РФ в отличие от иного природоресурсного законодательства[46] вообще нет ни статьи, ни главы под названием «государственное управление». Надо отметить, что в природоресурсных законах, в которых содержаться специальные главы о государственном управлении не существует единообразного подхода к тому, что оно должно в себя включать.

В ЗК РФ глава 11 названа путем перечисления таких функций управления, как мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд. О земельном надзоре и контроле речь идет в отдельной главе 12. Такое обособление контрольно-надзорной функции было бы оправданным, если бы глава 11 носила название «государственное управление», а деятельность органов государственной власти по проверке соблюдения требований земельного законодательства правообладателями земельных участков и иными лицами – земельный контроль. Но Федеральным законом от 18 июля 2011 г. [47] в главу 12 и ст. 71 ЗК РФ внесены существенные изменения, согласно которым исполнение контрольно-надзорных полномочий в сфере земельных отношений органами государственной власти называется государственным надзором. Таким образом, в настоящее время в соответствии с ЗК РФ земельный контроль существует только в форме муниципального, общественного и производственного, который осуществляется, соответственно, органами местного самоуправления, общественными организациями (объединениями), самими правообладателями земельных участков.

В связи с этим остается не ясным, почему государственный земельный надзор не был включен в главу 11 ЗК РФ, в которой, по сути, речь идет о государственном управлении использованием земель.

Обращает на себя внимание норма, закрепленная в пп. 3 п. 1ст. 9 ЗК РФ, где к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся, в частности, государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства.

Данная норма вызывают немало вопросов. Например, что означает «управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства»?

Действующее законодательство не содержит определения понятия управление. Традиционно когда речь идет об управлении, то подразумевается осуществление упорядочивающей деятельности в определенной сфере общественных отношений[48].

Следовательно, применительно к норме ст. 9 ЗК РФ, можно отметить некорректное использование термина «управление» применительно к области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства, т. к. сам по себе мониторинг земель, земельный надзор или землеустройство не образуют отраслей экономики, а являются, с одной стороны – функциями государственного управления (т. е. частями государственного управления использованием земель), а с другой – полномочиями соответствующих органов власти.

Если в данной норме имелось в виду, что Российская Федерация устанавливает основы и порядок проведения указанных мероприятий, то в отношении землеустройства это входит в противоречие с п. 7 ст. 69 ЗК РФ, где говорится о том, что порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Если имелось в виду то, что Российская Федерация организовывает проведение этих мероприятий, а субъекты РФ и муниципальные образования , то такая трактовка входит в противоречие со ст. 71 ЗК РФ, где говорится о том, что государственный земельный надзор осуществляется только федеральными органами исполнительной власти.

Кроме того, обращает на себя внимание, то, что в отношении резервирования земель и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в ст. 9 ЗК РФ содержатся более четкие формулировки. Так к полномочиям Российской Федерации отнесено: во-первых, установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе, путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд, и, во-вторых, осуществление этих процедур для нужд Российской Федерации. Таким образом, остается не ясным что хотел сказать законодатель в пп. 3 п. 1 ст. 9 ЗК РФ.

Федеральным законом от 01.01.01 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»[49] из рассматриваемого пп. 3 п. 1 ст. 9 ЗК РФ были исключены слова «и ведения государственного земельного кадастра». Понятно, что в связи с тем, что государственный кадастровый учет земельных участков с 1 марта 2008 г. должен был начать осуществляться в государственном кадастре недвижимости, то понятие «земельный кадастр» следовало изъять из законодательства и заменить – на «кадастр недвижимости». В данном случае произошло исключение «земельного кадастра», но не последовало замены на «кадастр недвижимости». Опять же возникает вопрос – почему?

Согласно ст. 70 государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном федеральным законом. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 01.01.01 г. «О государственном кадастре недвижимости»[50] правовую основу регулирования кадастровых отношений составляют только федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Таким образом, правовое регулирование и реализация кадастрового учета земельных участков осуществляется только на федеральном уровне так же, как и государственный земельный надзор. Тем не менее, о кадастровом учете земельных участков как полномочии Российской Федерации в ст. 9 ЗК РФ не упоминается.

Помимо этого, не упоминается в ЗК РФ, причем ни в ст. 9 ни в главе 11 такая важная функция государственного управления, которая направлена в первую очередь на охрану и защиту экономических интересов каждого (и не только правообладателя земельного участка), как государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними. Можно подумать, что законодатель просто не стал дублировать в ЗК РФ положения Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ). Пункт 1 статьи 131 ГК РФ гласит: право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Согласно п. 1 ст. 131 ГК РФ к недвижимым вещам относятся в первую очередь земельные участки.

Тем не менее, в Лесном кодексе РФ (далее – ЛК РФ) есть специальная статья 93 под названием «государственная регистрация прав на лесные участки и сделок с ними». И содержится она в главе 10 Лесного кодекса РФ, речь в которой идет об управлении в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Предположение о том, что статья о государственной регистрации прав на лесные участки и сделок с ними включена в ЛК РФ в связи с тем, что в ст. 130 ГК РФ лесной участок не назван в качестве недвижимого имущества, будет неверным, т. к. согласно ст. 7 ЛК РФ лесным участком является земельный участок…

К настоящему времени ни на законодательном, ни на доктринальном уровне не сложилось единого понимания термина «государственное управление использованием земель», не сформулировано определение этого понятия и не обосновано какие виды деятельности, осуществляемые органами государственной власти при реализации своих полномочий, необходимо относить к функциям государственного управления в рассматриваемой сфере. Представляется, указанные проблемы требуют решения, как с теоретической, так и с практической точки зрения для устранения противоречий между нормами законодательства и их неправильного или двоякого толкования в правоприменительной практике, а также для выработки четкой и понятной концепции управления использованием земель.

Безусловно, цели и задачи государственного управления использованием земель обусловлены характером политической и экономической системы государства. Однако, цели государственного управления, в частности, использованием земель, т. е. деятельность органов исполнительной власти в данной сфере должна основываться на признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). Именно они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность как законодательной, так и исполнительной власти (ст. 18 Конституции РФ). Таким образом, целью государственного управления использованием земель является соблюдение и защита таких конституционных прав каждого человека, как право частной собственности на землю (ст. 35, 36 Конституции РФ), право каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42), а также связанных с ними конституционных прав, предусмотренных ст. 27 (свобода передвижения), 34 (свобода осуществления предпринимательской деятельности), 37 (право свободно распоряжаться своими способностями к труду), 40 Конституции РФ (право на жилище). Также к целям государственного управления использованием земель необходимо отнести деятельность органов исполнительной власти по содействию выполнению каждым человеком его конституционных обязанностей, таких как сохранение природы и окружающей среды (ст. 58 Конституции РФ), уплата законно установленных налогов и сборов (ст. 57 Конституции РФ).

Что касается задач государственного управления использованием земель, то они, как представляется, также должны диктоваться указанными выше публичными интересами: экологическим, экономическим и социальным. Эти интересы обусловлены фундаментальными свойствами, определяющими ценность земли, которые закреплены в пп. 1 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ. Такими свойствами земли соответственно являются следующие: 1) природный объект; 2) природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве; 3) основа осуществления хозяйственной и иной деятельности; 4) недвижимое имущество.

Следовательно, в задачи государственного управления использованием земель должно включаться осуществление деятельности по:

1) сохранению и охране земли как природного объекта;

2) сохранению и охране земли как природного ресурса, используемого в сельском и лесном хозяйстве;

3) наиболее оптимальному размещению жилых, производственных и других объектов, необходимых для осуществления хозяйственной и иной деятельности для реализации двух первых задач;

4) индивидуализации земельных участков и обеспечению соблюдения законности их оборота.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственное управление использованием земель – подзаконная деятельность государственных органов исполнительной власти по наиболее оптимальному размещению жилых, производственных и других объектов, необходимых для осуществления хозяйственной и иной деятельности человека, по индивидуализации земельных участков и обеспечению соблюдения законности их оборота, направленная на сохранение и охрану земли как природного объекта и как природного ресурса, используемого в сельском и лесном хозяйстве, в целях обеспечения реализации экологических, экономических и социальных публичных интересов и соблюдения конституционных прав и обязанностей каждого человека.

Из всего вышесказанного следует, что на данном этапе для упорядочения сферы земельных отношений, необходимо определить на законодательном уровне что такое управление земельными ресурсами или управление использованием земель, для этого определить цели и задачи государственного управления. Далее, установить какие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления направлены на реализацию функций государственного и муниципального управления использованием земель, и какие направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления являются функциями управления использованием земель. Помимо этого нужно определить какая функция является первичной, приоритетной, т. е. на чем должны основываться сведения, включаемые в документы, подготавливаемые по результатам осуществления деятельности в рамках реализации других функций управления использованием земель. И в зависимости от этого решать каким путем будут составляться и наполняться информацией документы, которые должны вестись или должны быть утверждены соответствующими органами государственной власти и (или) местного самоуправления в рамках реализации данной (основной, первичной) функции управления.

Земельная реформа в России: проблемы и перспективы

, советник отдела сопровождения межпарламентской деятельности и анализа интеграционных процессов Аналитического управления Аппарата Совета Федерации