Аналитический вестник (стр. 6 )

Сложившаяся законодательная практика создает иллюзию юридической независимости перечисленных объектов как от единого общего объекта - земли, так и друг от друга. На практике несогласованность нормативных актов разных отраслей законодательства (градостроительного, гражданского, земельного и др.) приводит к проблеме определения правового режима всех объектов. К примеру, правовой режим конкретных земельных участков или их частей объективно «слагается» из перечня норм, закрепленных нормативными актами разных отраслей. Так, требования к использованию организацией сельхозугодий различаются в зависимости от того, где расположен участок - в границах особо охраняемой природной территории или за ее пределами, накладывается на земли охранная зона иного объекта или нет. При этом детализация норм, определяющих правовой режим земель или земельных участков, представляет собой устойчивую тенденцию [12].

В этих условиях значение разработки основных начал государственной земельной политики и определение общих подходов к использованию земли только увеличивается.

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю. Указанное положение ЗК РФ определяет основу правового воздействия на земельные отношения. Однако можно высказать замечание относительно редакции приведенного пункта. При буквальном толковании этой нормы-принципа создается впечатление противопоставления правовой формы земли (недвижимость) содержанию (природный ресурс и природный объект). В действительности вряд ли такое возможно. Часть поверхности земли, становясь земельным участком, как известно, не теряет ни одного из своих естественных свойств. А оборот земельных участков тем и интересен, что обмену подлежат участки, обладающие неповторимыми природными свойствами.

Собственно, земельное право всегда исходило из того, что в зависимости от роли земли в общественных отношениях должны быть определены и правовые механизмы. При этом учитывается в первую очередь ряд естественных качеств этого объекта: относительная воспроизводимость, непотребляемость, ограниченность в пространстве, наличие плодородного слоя, расположение земли на и под поверхностью природных ресурсов. Но не эти качества земли лежат в основе включения ее в общественные отношения. Смысл земельным отношениям придают те блага (услуги), которые извлекаются из земли, точнее, из ее естественных свойств. Система благ, производимых землей, оказывается в основе формирования системы общественных интересов, составляющих, как мы уже отмечали, сущность общественных отношений.

Иными словами, правовая форма земли как материального объекта земельных правовых отношений возникает под воздействием факторов «неюридического» характера - естественных качеств земли, благ, предоставляемых землей, и тех сформированных в обществе интересов, которые на потребление этого блага направлены, а также факторов сугубо юридических - представлений права общества в данном историческом периоде об объекте правовых отношений. По этой причине законодательство рассматривает земельный участок не только как недвижимость, но и как ресурс. В частности, как недвижимость рассматриваются земельные участки в государственном кадастре. Вместе с тем в кадастровых документах содержатся данные о категориях земель и их разрешенном использовании. Кадастровые действия касаются и таких объектов, не относящихся к недвижимости, как территории с особым режимом использования.

Земельный участок в данном случае оказывается частью земельной территории конкретного государства и воспринимает все свойства этого объекта, включая его естественные природные качества и в известном смысле историю развития общественных отношений, касающихся его использования. При этом общественные отношения по поводу земли и земельных участков, как показывает практика, далеко не всегда имеют имущественный характер, что приходится учитывать и при регулировании их использования.

В целом, если исходить из предпосылок возникновения правовой формы объекта земельных отношений, перед ними - особые блага, которые имеют как частный, так и публичный характер и, соответственно, обеспечивают разные социальные интересы. В ряде случаев цели обеспечения интересов (особенно публичных) в большей степени, чем категория земельного участка, соответствуют такие категории, как территории (или земли) общего пользования, охраняемые территории, зоны.

Для проведения более четкой границы между понятием правовой формы и содержанием (свойствами) земли как объекта отношений необходимо внимательнее рассмотреть некоторые термины, употребляемые в законодательстве. Так, п. 3 ст. 129 ГК РФ устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В данном и сходных с ним случаях имеется в виду переход от одного лица к другому не земли, а земельного участка. Однако указанная статья может быть истолкована и более широко, а именно как указание права на то, что земля, являясь ресурсом, вовлекается в отношения оборота.

По сути, такое значение земли как объекта прав и отношений закреплено и в ст. 9 Конституции РФ, которая гласит, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Этот же подход обнаруживаем и в п. 2 ст. 214 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Земельный кодекс РФ также устанавливает нормы, в которых встречаются разные варианты толкования термина «земля». Так, ст. 15 ЗК РФ именуется «Собственность на землю граждан и юридических лиц», тогда как в тексте статьи урегулировано право собственности граждан и юридических лиц на земельные участки. В таком же несоответствии оказываются наименования и содержание ст. 16, 17, 18 и 19 ЗК РФ, устанавливающих права публичной собственности на землю (государственной, Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления). Но ЗК РФ закреплены и нормы, в которых земля выступает в единственном значении - как природный объект. В частности, это положения об охране земли (гл. II ЗК РФ).

Таким образом, законодатель подчеркивает, что при регулировании земельных отношений нормами земельного законодательства объектом общественных отношений является земля со всем «набором» качеств, присущих этому материальному явлению. В то же время при включении этого объекта в правовые отношения требуется его «облечь» в установленную правовую форму. Но любая правовая форма, которую принимает земля в правовых отношениях, как бы опирается на фактические свойства этого объекта, являющегося базовым для любых правовых и иных общественных отношений.

Если попытаться обобщить подходы к определению материального объекта - земли при обращении к нему земельного и гражданского законодательств, можно заметить разницу в том, какое свойство этого объекта оказывается основным для той и иной отрасли. Для гражданского законодательства - это индивидуально-определенная вещь и объект оборота, природные свойства которого имеют вторичное значение, более близкое к природным свойствам природного ресурса. Отношения оборота требуют, как мы отмечали, максимальной определенности и унификации объекта оборота. Любая специфика может затруднить оборот. В данном случае с точки зрения законодательства важна именно правовая форма объекта, поскольку она наиболее внятно определяет землю в качестве объекта гражданско-правовых отношений[13].

Земельное законодательство, обращаясь в том числе и к отношениям оборота земли, и концептуально (ст. 1 ЗК РФ), и по факту имеет в виду то, что отношения выстраиваются по поводу использования особого объекта материального мира, который может облекаться правом в разные правовые формы.

Такой подход обусловлен и тем, что естественные свойства земли не распределены равномерно на всей ее территории. Только часть земель обладает плодородием, часть их покрыта лесами, содержит залежи ценных полезных ископаемых, не все территории пригодны для строительства. В связи с этим блага земли не могут быть извлечены одинаково в любой географической точке. Перераспределение земли в обществе (независимо от того, происходит это в административном порядке или в условиях свободного рыночного оборота) без учета этого положения приводит к негативным последствиям - невосполнимому и бессистемному сокращению плодородных земель, сокращению лесных угодий, возведению объектов капитального строительства без учета особенностей недр, сосредоточению земель в руках ограниченного числа лиц без надлежащего использования.

Таким образом, земельное законодательство в этом случае обращается к сущности объекта. Поэтому специфика правового регулирования земельных отношений возникает не только из правовой формы, но и из свойств объекта общественных отношений - земли, который оказывается в поле зрения правового регулирования.

Земельная реформа в Российской Федерации: проблемы и возможные варианты их решения

, главный инженер – Федеральное БТИ», эксперт Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию

Как правило, земельные реформы в России проводились с целью повышения эффективности использования земель. Такая же цель стояла и при проведении настоящей земельной реформы, которой был дан старт в начале 90-х годов прошлого века. Основной «лозунг», проводимой реформы, заключался в следующем: «Земля должна перейти в руки эффективного собственника». Одним из наиболее известных и проверенных практикой способов получения эффективного собственника, является запуск механизма оборота земель, т. е. должен заработать рынок земли, а для этого должны появиться в большом количестве собственники земельных участков. Поэтому основные законодательные инициативы были направлены на создание частной собственности на землю.

Условно можно выделить два этапа реформы:

– правовые базовые положения первого этапа были определены Указом Президента Российской Федерации «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»;

– правовые базовые положения второго этапа были определены «Земельным кодексом Российской Федерации» -ФЗ.

1. Первый этап в основном затронул вопросы приватизации и земельных участков, предоставленных гражданам для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного строительства и т. п., а также приватизации земель сельскохозяйственного назначения, которые находились в пользовании колхозов и совхозов. Приватизация иных земель не предусматривалась.

1.1. Оформление или переоформления прав собственности (пользования, владения) на земельные участки для граждан осуществлялось органами местного самоуправления и земельными комитетами. Учитывая массовость указанного мероприятия, строгих требований к определению и описанию границ (проведению землеустройства) не предъявлялось. Поэтому у граждан на руках оказались различные по форме и содержанию правоудостоверяющие документы, которые имели разную степень детализации на указания местоположения земельного участка и его границ. Однако, несмотря на то, что отсутствовали строгие правила по установлению границ земельных участков, большая часть их собственников, пользователей и владельцев в целом понимало положение границ своих земельных участков. При этом гражданам было дано право уточнить границы своих земельных участков, заказав проведение соответствующих землеустроительных работ, с последующим внесением уточненных сведений в государственный земельный кадастр. Кроме того, у граждан появилась возможность продавать, дарить, передавать по наследству свои земельные участки, т. е. были созданы условия для оборота таких земельных участков.

Поэтому в отношении земельных участков граждан можно констатировать, что реформа своей основной цели достигла:

- появился собственник (пользователь, владелец), которого в целом можно признать эффективным;

- были созданы условия для оборота земельных участков граждан, т. е. земельные участки потенциально стали капиталом, в руках граждан.

1.2. В отношении землепользований колхозов и совхозов был избран путь, которым предусматривалась передача всех сельскохозяйственных угодий в границах указанных сельскохозяйственных предприятий в долевую собственность гражданам, занятым, так или иначе, в сельскохозяйственном производстве.

Списки дольщиков составлялись специальными районными комиссиями. Расчет земельных долей был осуществлен на основе имеющихся сведений в государственном земельном кадастре, а также имеющейся на тот период времени землеустроительной документации, которая содержала подробные сведения о границах колхозов и совхозов, границах контуров сельскохозяйственных угодий, их площадях и оценке продуктивности, выраженной в баллах бонитета. Земельные доли рассчитывали в гектарах и балло-гектарах или только в гектарах. Для каждого собственника земельной доли было подготовлено свидетельство на право долевой собственности с указанием размера такой доли (в балло-гектарах и (или) гектарах). Собственникам земельных долей дано право выделить земельный участок в счет своей земельной доли или в соответствии с нормами федерального законодательства распорядиться своей долей иным образом, в том числе, передав право долевой собственности иному лицу. Каких-либо иных мероприятий, в частности землеустроительных, направленных на обеспечение определенной системы при образовании земельных участков в счет земельных долей, со стороны государства не планировалось и не предпринималось.

Поэтому ни до принятия Земельным кодексом Российской Федерации, ни до настоящего времени процесс распоряжения земельными долями не завершен и носит хаотичный непредсказуемый характер. Большие площади сельскохозяйственных угодий не используются, в ряде случаев заросли древесно-кустарниковой растительностью, не редки ситуации выхода из строя мелиоративных систем, существенные площади оказались необоснованно выведенными из сельскохозяйственного оборота и застроенными не сельскохозяйственными объектами. Более того порядок выделения земельных участков, неоднократно менялся, но при этом не устранялся основной недостаток действующих порядков, а именно, хаотичность и непредсказуемость выделения земельных участков в счет земельных долей, что уже привело и в дальнейшем будет приводить к серьезным проблемам в сельскохозяйственном землепользовании, в частности:

- крайне неэффективному землепользованию (чересполосица, узкополосица, дальноземелье, изломанность в конфигурации границ земельных участков);

- земельным спорам, связанных с правом проезда или прогона сельскохозяйственных животных к земельным участкам или водопою;

- нехватки площадей сельскохозяйственных угодий собственникам, не выделившимся из долевой собственности;

- неустойчивости сельскохозяйственного землепользования и, как следствие, отсутствие у сельскохозяйственных предприятий продуманных долгосрочных интересов в сфере сельскохозяйственного производства.

Кроме того, работы по выделению земельных участков в счет земельных долей в индивидуальном порядке дороги для подавляющего большинства собственников земельных долей.

Поэтому в отношении земельных участков переданных в долевую собственность можно констатировать, что реформа своей основной цели не достигла, а именно:

- эффективный собственник на больших площадях сельскохозяйственных угодий не появился;

- полноценный оборот земельных участков, находящихся в долевой собственности, осуществить кране сложно, а в ряде случаев вообще нельзя.

Кроме того возникла большая неопределенность и сложность с развитием территорий, на которых размещены земельные участки долевой собственности.

2. С принятием Земельного кодекса Российской Федерации был дан старт возможности оформления права собственности на земельные участки различного целевого назначения. Кроме того, специальными федеральными законами были установлены правила определения границ земельных участков и их учета в государственном кадастре. Поэтому образование земельных участков, их приватизация или оформление иных прав на земельные участки с вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации, шла и идет по достаточно понятным процедурам и правилам.

Как показывает практика, по определенным группам земельных участков, например, по земельным участкам, которые образовываются для размещения на них линейных объектов, целесообразно принять специальный порядок их образования и последующих действий по оформлению прав на такие земельные участки.

Однако начиная с 2000 года нельзя не отметить наличие общих системных проблем, которые периодически выявляются в ходе проведения государственного кадастрового учета земельных участков, вызванных подчас отсутствием корректных и достоверных сведений в государственном кадастре. Сложившаяся на сегодняшний день ситуация, когда на достаточно обширные по площади территории отсутствует сведения о земельных участках и (или) их местоположении, порождена наличием в законодательстве о государственном кадастре нормы, установившей исключительно заявительный принцип учета земельных участков. Иначе говоря, пока правообладатель земельного участка не обратиться в орган кадастрового учета, сведения о таком земельном участке и его местоположении в кадастре будут отсутствовать.

Оценивая сегодня ход проведения земельных преобразований в Российской Федерации, следует отметить наличие серьезной проблемы с их информационным обеспечением. Наиболее острой проблемой является отсутствие сведений о земельных участках, в том числе, об их местоположении, а также достоверных сведений в целом о земельном фонде Российской Федерации (например, по сведениям кадастра невозможно получить даже ориентировочное значение площади Российской Федерации или какого-либо субъекта Российской Федерации). Наличие указанных проблем серьезно затрудняет работы по образованию земельных участков и уточнению их границ, для последующего оформления прав собственности (пользования, владения, аренды), что существенно влияет на увеличение сроков оформления прав в отношении земельных участков, а соответственно приводит к увеличению сроков при совершении сделок с недвижимостью. Кроме того, не могут эффективно решаться такие важные государственные задачи, как сбор земельного налога и управление территориями.

Поэтому в целях обеспечения более динамичного и обоснованного проведения земельных преобразований в Российской Федерации необходимо существенно улучшить информационное обеспечение органов власти и лиц, которые задействованы или могут быть задействованы в данном процессе. Для решения указанной проблемы необходимо в законодательстве о государственном кадастре недвижимости (ГКН) установить иной принцип внесения сведений в ГКН, который можно представить в виде следующих положений:

1) государство (или) органа кадастрового учета вправе, в случае отсутствия в ГКН сведений об объектах, один раз внести первичные сведения о характеристиках этих объектов недвижимости, так как это представлено в документах, подготовленных по результатам проведения специального массового обследования использования земель той или иной территории;

2) правообладатель недвижимости имеет право заказать кадастровые работы по уточнению сведений о его объектах недвижимости, внесенных в ГКН на основе результатов массового обследования, и представить их для внесения в ГКН. При этом сведения, полученные по результатам кадастровых работ, должны иметь приоритет над сведениями, полученными в ходе массового обследования.

3. В настоящее время есть общее понимание о необходимости проведения массовых работ в отношении земельных участков, сведения о которых не внесены в ГКН или внесены без указания их местоположения. Например, это можно сделать в форме инвентаризации земель (предусмотрено статьей 13 Федерального закона -ФЗ «О землеустройстве»).

Инвентаризация земель широко применялась при ведении государственного земельного кадастра, как в советский период времени (конец 80-х годов), так и в первой половине 90-х годов прошлого века ( годы), что позволило информационно обеспечить первый этап земельной реформы.

Учитывая предыдущий положительный опыт проведения массовых работ по сбору сведений о земельных участках и землях, было бы целесообразно к нему вернуться, поскольку инвентаризация земель предусматривает различные технологии сбора и отражения сведений о земельных участках и землях (территориях), в том числе предусматривая работы по межеванию земельных участков в случаях, когда границы таких участков могут быть однозначно определены на местности (в натуре).

По результатам проведения инвентаризации земель можно получить следующие сведения:

 о фактическом местоположении границ земельных участков, внесенных в ГКН без описания границ (ранее учтенные земельные участки), в том числе по технологии проведения кадастровых работ при наличии достаточных сведениях о таких границах;

 о фактически существующих земельных участках, информация о которых отсутствует в ГКН как при наличии, так и отсутствии правоустанавливающих (правоудостоверяющих) документов;

 о землях (территориях), на которых земельные участки не сформированы (не разграниченные государственные земли), и землях (территориях), на которых земельные участки не образовываются в силу федерального законодательства (занятые водными объектами);

 о фактическом местоположении объектов капитального строительства, внесенных в ГКН без координатного описания их местоположения;

 о фактическом местоположении и иных характеристиках существующих объектов капитального строительства, информация о которых отсутствует в ГКН, как при наличии, так и отсутствии правоустанавливающих (правоудостоверяющих) документов;

 о лицах, фактически использующих объекты недвижимости (земельные участки и объекты капитального строительства), как при наличии, так и отсутствии правоустанавливающих (правоудостоверяющих) документов, сведения о которых отсутствуют в ГКН и (или) ЕГРП;

 о лицах, которые заявляют (декларируют) себя собственниками объектов недвижимости (земельные участки и объекты капитального строительства), как при наличии, так и отсутствии правоустанавливающих (правоудостоверяющих) документов, сведения о которых отсутствуют в ГКН и (или) ЕГРП;

 о фактическом использовании и нецелевом использовании объектов недвижимости.

Технологически инвентаризацию земель целесообразно подразделять на инвентаризацию земель населенных пунктов и инвентаризацию земель за границами населенных пунктов. Местоположение объектов недвижимости и массивов земель, подлежащие обследованию в ходе инвентаризации земель, должно определяться в системах координат, в которых осуществляется ведение ГКН, а результаты проведения инвентаризации земель должны отображаться на картографической основе ГКН.

При соответствующих изменениях федерального законодательства в части внесения сведений в ГКН, результаты инвентаризации земель, позволят включить информацию в ГКН обо всех выявленных объектах недвижимости, а также существенно снизить противоречивость сведений ГКН. Наполнение ГКН указанными сведениями, позволит сократить время на проведение кадастровых работ и государственного кадастрового учета, а соответственно будут сокращены сроки при совершении сделок с недвижимостью.

Кроме того, результаты инвентаризации создадут предпосылки для увеличения налогооблагаемой базы, существенного повышения эффективности контрольных мероприятий и информативности органов государственной власти (органов местного самоуправления) о фактическом использовании земель.

4. Поскольку в ходе проведения земельных преобразований до конца нерешен вопрос с земельными участками (сельскохозяйственными угодьями) долевой собственности, то на основе материалов инвентаризации будет целесообразно провести анализ о наличии и культур - техническом состоянии сельскохозяйственных угодий, а также об их фактическом использовании или не использовании. На основе проведенного анализа по конкретным территориям в зависимости от сложившейся ситуации необходимо подготовить решения о дальнейших действиях, например:

- по земельным участкам (сельскохозяйственным угодьям) с явными признаками длительного времени их не использования по целевому назначению (например, заросшие древесно-кустарниковой растительностью) подготовить предложения об их изъятии в установленном федеральном законодательстве порядке;

- по земельным участкам (сельскохозяйственным угодьям), которые по внешним признакам используются по целевому назначению, или у которых отсутствуют явные признаки не использования в течение длительного времени по целевому назначению, подготовить предложения по организации разработки проектов межевания на земельные участки, находящиеся в долевой собственности, с целью определения правил дальнейшего образования земельных участков путем выдела в счет земельной доли (земельных долей), в том числе невостребованных.

Так Федеральным законом -ФЗ (ред. от 01.01.2001) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусмотрено, что, если до 1 июля 2012 года участники долевой собственности не приняли решение об утверждении проекта межевания земельных участков или не зарегистрировали свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения данного земельного участка до 1 июля 2013 года обязан:

1) провести общие собрания с внесением в повестки дня этих собраний вопросов, указанных в пункте 3 статьи 14 настоящего Федерального закона;

2) обеспечить подготовку проекта межевания земельных участков;

3) обеспечить проведение кадастровых работ по образованию земельных участков, предусмотренных утвержденным решением общего собрания проектом межевания земельных участков.

В большинстве случаев в ГКН сведения о границах земельных участков долевой собственности отсутствуют или ориентировочны, поэтому перед тем как проводить работу по подготовке проектов межевания таких земельных участков, необходимо провести специальные работы по определению границ долевой собственности, например, в рамках инвентаризации земель. С точки зрения организации работ лучше это делать одновременно. Учитывая предстоящий объем и масштабы работ, есть большие сомнения в том, что органы местного самоуправления самостоятельно справятся с данной задачей, тем более в указанные сроки.

Как показывает и отечественная, и зарубежная практика, что земельные преобразования (реформы), не поддержанные организационно и финансово государством, не достигают поставленных перед такими преобразованиями целей и соответственно не эффективны. Поэтому для достижения поставленных целей перед земельной реформой и улучшения ее информационной составляющей было бы целесообразно принять федеральную целевую программу, в рамках которой поставить задачи: по проведению массовых работ по сбору сведений о земельных участках и землях, подготовки проектов межевания земельных участков долевой собственности и проведения кадастровых работ в отношении таких земельных участков, с обязательным участием органов местного самоуправления. В рамках такой федеральной целевой программы также можно было бы решить вопросы зонирования сельскохозяйственных угодий для установления видов разрешенного использования с учетом их продуктивности.

Еще раз хотелось бы отметить, что только активная позиция государства, предусматривающая использование имеющихся административных и финансовых ресурсов, гарантирует успешное завершение земельной реформы, и как результат появление эффективных собственников земельных участков, которые обеспечат соблюдение базовых принципов земельного законодательства Российской Федерации, устанавливающих приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения

, член Совета, профессор кафедры права Российского государственного аграрного университета – МСХА им. , д. ю.н., академик РАЕН, президент национальной ассоциации аграрного и природоресурсного права,

Проблемы прекращения права землепользования как санкции за земельное правонарушение длительное время были дискуссионными в науке по земельному, аграрному и экологическому праву.  Колбасов в 1969 году в главе 1У фундаментальной монографии Института государства и права АН Союза ССР «Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР» убедительно доказал необходимость принудительного прекращения права землепользования как специальной земельно-правовой ответственности по причине неправильного бесхозяйственного использования земли[14].

В начале 90-х годов ХХ века наибольшее развитие в системе правового регулирования земельных отношений институт принудительного прекращения права землепользования как санкции за земельное правонарушение получил в ст. 39 ЗК РСФСР от 01.01.01 г. [15]. В ст. 39 этого основного кодифицированного нормативного акта земельного законодательства были включены нормы, которые предусматривали довольно широкий спектр деяний, за совершение которых могут быть применены специальные меры земельно-правовой ответственности, связанные с прекращением права коллективной собственности на землю, пожизненного наследуемого владения и пользования земельным участком и их аренды у местных Советов народных депутатов. К числу деяний, влекущих за собой принудительное изъятие у недобросовестного землепользователя земельного участка, ст. 39 ЗК РСФСР относила: использование земельного участка не по целевому назначению либо способами, приводящими к снижению плодородия почв, их химическому и радиоактивному загрязнению, ухудшению экологической обстановки.

Указом Президента РФ от 01.01.01 г «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ»[16] были признаны недействующими более 40% норм Земельного кодекса 1991 года, который обеспечивал охрану земель как сложных экосистем, защиту их от негативных последствий производственной деятельности, воспроизводство и повышение плодородия почв. Была признана недействующей и не применялась также ст. 39 ЗК РСФСР, что вызвало неопределенную правовую ситуацию в вопросе о прекращении земельных прав. В значительной мере пробелы в регулировании земельных отношений восполняла ст. 32 Закона РСФСР 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[17], который закреплял в качестве оснований принудительного прекращения земельных прав крестьянского хозяйства неиспользование земельного участка в сельскохозяйственных целях в течение года.

ЗК РФ 2001 г. вполне обоснованно вновь вернулся к институту изъятии земли как санкции за земельное правонарушение, что позволяет говорить о специальной земельно-правовой ответственности сельскохозяйственных товаропроизводителей за земельные и экологические правонарушения. Оно может осуществляться, как справедливо писал профессор , в форме изъятия - «определенных действий уполномоченных на то… органов, направленных на прекращение права… у того или иного конкретного субъекта» и может производиться в качестве санкции за земельные правонарушения[18].

Под влиянием экономических, социальных и экологических факторов как в ГК РФ (ст. ст. 129,209, 260, 284-287), так в ЗК РФ (ст. ст. 1, 27, 44-47, 50-51, 54) и в Федеральном законе от 01.01.01 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (ст. 6) все настойчивее утверждается идея служения частной собственности на землю общественным интересам, социальные функции которой ограничены посторонними правами, в том числе правом государства осуществлять экономическое и административное регулирование сельскохозяйственной земельной собственности.

В рамках публично-правового режима оборота земель сельскохозяйственного назначения устанавливаются экономические и правовые механизмы, позволяющие нейтрализовать негативные тенденции, связанные с выводом большого количества ценных сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного производства и ухудшением качества земель и качественного состояния среды обитания в целом. Основная причина такого положения заключается в прекращении деятельности значительного числа сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств из-за банкротства, отсутствия финансовых, трудовых и материальных ресурсов для поддержания пашни в надлежащем качественном состоянии и ее обработки.

Анализ данных Государственного (национального) доклада « О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 г. « и Доклада Министерства сельского хозяйства «О состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения», опубликованного 16 ноября 2011 г., свидетельствует о том, что на протяжении всего пореформенного периода в целом по Российской Федерации наблюдается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий. Десятки миллионов гектар земли выведены из хозяйственного использования, имеет место деградация и уничтожение плодородия почв.

За последние 30 лет из земель сельскохозяйственного назначения выбыл каждый седьмой гектар сельскохозяйственных угодий и девятый гектар пашни. Сегодня, как и 20 лет назад, продолжает расти количество деградированных, заброшенных сельскохозяйственных земель, никем не возделываемых, не обрабатываемых, не повышающих плодородие. Ежегодно по данным Всероссийской переписи сельскохозяйственного населения не обрабатывается более 40 млн. га пашни. В 2008 г. в отдельных областях доля вовлеченной в сельскохозяйственный оборот пашни составляет 50-60%. Как и 20 лет назад возрастает количество заросших бурьяном и необрабатываемых массивов черноземов, заброшенных орошаемых и осушенных земель, увеличивается площадь засоленных, заболоченных и закустаренных земель, катастрофически ухудшается экологическое состояние земельного фонда. Есть и другие негативные тенденции, связанные с усилением деградации земель сельскохозяйственного назначения, которая создает угрозу национальной безопасности России, наносит огромный ущерб продуктивному потенциалу земельного фонда страны [19].

Следует отметить, что необходимость принятия мер для решения продовольственных и экологических проблем охраны сельскохозяйственных земель находит все большее понимание в обществе. Более того, некоторые из таких мер реализованы на законодательном уровне. Так, Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. « О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения»[20] (далее закон об обороте земель от 01.01.01 г.) закрепляет комплекс мер, направленных на усиление и защиты земель сельскохозяйственного назначения от нецелевого, нерационального использования, охраны особо ценных сельскохозяйственных угодий; существенное расширение законодательного регулирования в сфере законодательного обеспечения рационального использования и охраны земель, основанных на комплексном подходе к правовому регулированию возникающих при этом отношений; усиление государственного контроля и повышения эффективности мер ответственности за земельные правонарушения; совершенствование правового режима невостребованных земельных долей; упрощение процедуры формирования земельного участка с целью осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; расширение перечня правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению земельным участком, находящимся в долевой собственности.