Аналитический вестник (стр. 3 )

7) в целях предупреждения и пресечения злоупотреблений при изъятии земельных участков для публичных нужд установить ответственность за нарушение порядка изъятия земельных участков: в законе или в Земельном кодексе – в виде отсылочных норм, а в Кодексе РФ об административных правонарушениях и в Уголовном кодексе – в виде конкретных составов правонарушений (преступлений).

В законе (Земельном кодексе) могут быть решены и другие вопросы, касающиеся изъятия земельных участков для публичных нужд.

4. Нуждаются в совершенствовании и нормы об изъятии земельных участков (прекращении прав на них) в случае их ненадлежащего использования. В настоящее время возникают сложности в связи с изъятием земельных участков по данному основанию у собственников в связи с тем, что гражданское законодательство отсылает к земельному, а земельное, подробно регулируя порядок прекращения прав землевладельцев, землепользователей, арендаторов на земельные участки, в отношении собственников в свою очередь отсылает «обратно» к гражданскому законодательству.

Основания и порядок изъятия земельных участков (прекращения прав на них), предусмотренные для иных правообладателей, лишь сравнительно недавно распространены на собственников земельных участков сельскохозяйственного назначения (ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в редакции от 29 декабря 2010 г. ). Однако они должны распространяться на собственников земельных участков, относящихся к любым категориям. В этих целях необходимо внести соответствующие изменения в Земельный кодекс РФ.

Возникает также вопрос в отношении органов, подающих в суд заявление об изъятии земельного участка у собственника в связи с его ненадлежащим использованием. Согласно ст. 286 ГК РФ опять-таки отсылает к земельному законодательству, а в соответствии с ЗК заявление в суд о прекращении иных (кроме собственности) прав на землю направляет орган, предоставивший земельный участок (п. 4, 5 ст. 54, ст. 29). При изъятии земельных участков у собственников это правило применимо лишь в тех случаях, когда участок приобретался в собственность у публичного образования. А как должен определяться орган, если изымаемый участок был приобретен у частного собственника? Представляется, такой функцией следовало бы наделить уполномоченный орган того публичного образования, на территории которого находится предполагаемый к изъятию земельный участок. Должны быть также четко прописаны порядок определения его продажной цены, порядок возмещения расходов на реализацию такого земельного участка, дальнейшая судьба изъятого земельного участка (процедура реализации участка).

5. Требует существенной переработки Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства». Согласно данному Закону основаниями принудительного прекращения прав федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), федеральных государственных учреждений (ФГУ) являются жилищное строительство, комплексное освоение земельных участков в целях жилищного строительства, а также размещение объектов, предназначенных для производства строительных материалов для жилищного строительства, создание промышленных парков, технопарков и иное строительство. Полагаем, что все эти цели, за исключением, может быть, многоквартирного жилищного строительства, не носят исключительного характера и не могут быть отнесены к государственным или муниципальным нуждам, допускающим возможность изъятия земельных участков у добросовестных правообладателей в упрощенном порядке, предусмотренном названным законом. Следует также отметить, что содержание Закона «О содействии развитию жилищного строительства» выходит за рамки его названия, так как он направлен на принудительное изъятие земельных участков у не только для целей жилищного строительства, но и как, указывалось, для иного строительства (объектов для производства строительных материалов, создание промышленных парков и т. д.). Почему предоставление земельных участков для этих целей не может осуществляться по общим правилам, - совершенно неясно. А поскольку Закон затрагивает в основном федеральные земли сельскохозяйственного назначения, расположенные вблизи городов, и земли сельскохозяйственного использования в границах населенных пунктов, имеется реальная угроза выбытия ценных сельскохозяйственных угодий из аграрного сектора экономики.

Согласно ст. 15 названного Закона право постоянного (бессрочного) пользования , предусмотренных п. 2 ст. 45 ЗК РФ. Тем самым организации фактически лишены возможности защищать свои права, в том числе в судебном порядке, что не соответствует положению п. 3 ст. 35 Конституции РФ и требованию п. 2 ст. 55 ЗК РФ, согласно которому принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только на основании решения суда.

Закон нарушает и другие требования действующего законодательства по обеспечению прав субъектов при изъятии у них земельных участков (направление не позднее чем за один год до предстоящего изъятия уведомления; предоставление по желанию правообладателя равноценного земельного участка; возмещение в полном объеме убытков и т. д.). То обстоятельство, что при этом обеспечиваются, якобы, публичные интересы не может служить оправданием таких нарушений, так как публичные интересы должны обеспечиваться лишь законными способами. Таким образом, установленный в Законе порядок прекращения прав федеральных государственных учреждений и предприятий на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, как противоречащий законодательству должен быть либо отменен, либо переработан для приведения его в соответствии с общим порядком прекращения прав по ЗК и ГК РФ, особенно с учетом предполагаемого изменения Гражданского кодекса РФ.

6. Высказывающиеся на различных уровнях предложения об отмене деления земель на категории и о замене его институтом зонирования территорий следует считать преждевременными, не отвечающими потребностям сегодняшнего дня и современному уровню развития земельного и градостроительного законодательства. Особенно опасным такой подход представляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов, так как это может повлечь неконтролируемый перевод сельскохозяйственных и лесных угодий, земель природоохранного назначения в земли иного назначения. В результате могут быть созданы институциональные препятствия к развитию производственного потенциала сельскохозяйственных земель и дополнительные риски продовольственной безопасности Российской Федерации, ухудшится состояние окружающей среды и т. п. Однако государство не должно решать одни социальные задачи (развитие инвестиционных проектов и жилищного строительства) в ущерб другим (развитие сельского хозяйства и сельских территорий, обеспечение занятости сельского населения, соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду и т. п.).

В связи с изложенным решение задач повышения эффективности управления земельными ресурсами, повышения их инвестиционной привлекательности следует осуществлять посредством совершенствования существующих правовых механизмов. Четкость, прозрачность, понятность земельного законодательства, уточнение правового регулирования отношений по переводу земельных участков из одной категории в другую, а также изменение законодательства и правоприменительной практики в части сокращения процедур и количества документов, которые необходимо соответственно проходить и получать самостоятельно заинтересованным лицам (инвесторам), будут способствовать вовлечению все большего количества земельных участков в оборот.

7. Нуждаются в совершенствовании и проблемы управления земельными ресурсами. Требуется внести изменения в ст. 9 и главы XI, XII ЗК РФ, упорядочивающие отношения по управлению использованием земель. В частности, необходимо определить на законодательном уровне, что такое управление земельными ресурсами или управление использованием земель, определить цели, задачи и функции государственного управления, установить, какие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления направлены на реализацию функций государственного и муниципального управления использованием земель. Помимо этого нужно определить, какая функция является первичной, приоритетной, т. е. на чем должны основываться сведения, включаемые в документы, подготавливаемые по результатам осуществления деятельности в рамках реализации других функций управления использованием земель. И в зависимости от этого решать, каким путем будут составляться и наполняться информацией документы, которые должны вестись или должны быть утверждены соответствующими органами государственной власти и (или) местного самоуправления в рамках реализации данной функции управления.

Из действующих федеральных законов не совсем понятно, существует ли какая-либо связь между процедурами (документами) мониторинга земель, территориального планирования, землеустройства и государственного кадастра недвижимости (далее – ГКН). Но каждая функция управления в сфере использования и охраны земель существует не самостоятельно, в отрыве от других функций, а для обеспечения реализации других функций. Поэтому целесообразно законодательно закрепить следующие взаимосвязи: данные, полученные в ходе проведения мониторинга земель, а также содержащиеся в землеустроительной документации вносятся в ГКН. В свою очередь с мониторингом земель должны быть взаимоувязаны осуществление государственного земельного контроля (надзора) и нормирование качества почв. Материалы, подготавливаемые в ходе проведения мониторинга земель и землеустройства, а также данные ГКН должны использоваться при подготовке документов территориального планирования и градостроительного зонирования. В свою очередь на документах территориального планирования должна основываться реализация таких полномочий органов государственной власти и местного самоуправления как предоставление и изъятие земельных участков, а также их перевод из одной категории в другую. Представляется, что имеющаяся «суверенность» функций государственного управления земельными ресурсами происходит в первую очередь от того, что в законодательстве отсутствует понимание этого термина, ни в одном нормативном правовом акте не закреплено определение (хотя бы путем перечисления функций) понятия «управление земельными ресурсами» или «государственное (муниципальное) управление использованием земель». Поэтому закрепление данного понятия в Земельном кодексе РФ представляется весьма важной задачей.

8. Государством должна быть выработана и законодательно утверждена единая политика в отношении необходимости обязательного кадастрового учета земельных участков с определением их границ. При этом эффективный оборот земельных участков зависит от прозрачной и четкой системы учета земельных участков не только как объектов недвижимости, но и учета качественных характеристик земель (почв), а также государственной регистрации прав на земельные участки.

Частые смены системы учета земельных участков и иных объектов недвижимости не способствуют развитию и увеличению оборота недвижимости, а приводят к путанице в документах, спорам между правообладателями, бюрократической волоките и коррупции, несмотря на вводимые государством механизмы оказания государственных и муниципальных услуг посредством осуществления межведомственного взаимодействия и многофункциональных центров.

Если государством не реже, чем раз в десять лет принимается решение об изменении системы учета земель и земельных участков, об изменении единых государственных систем координат и правил установления местных систем координат, то логично было бы осуществлять каждый раз кадастровый учет земельных участков «по-новому» за счет бюджетных средств и в массовом порядке, т. е. применительно к территориям (например, кадастровому кварталу), а не к отдельным участкам, одной организацией (кадастровым инженером), так как такой порядок предоставляет больше возможностей для избежания «наложения» земельных участков. Осуществление указанной процедуры позволило бы выявить неиспользуемые земельные участки, правообладателей земельных участков, а также способствовало бы разграничению государственной собственности на землю. Включение указанной информации в ГКН сделает ее общедоступной и позволит сэкономить финансовые средства, которые понадобятся для создания соответствующего информационного ресурса о свободных земельных участках в каждом субъекте Федерации или муниципальном образовании (как предлагал Ю. Берг на заседании президиума Государственного совета). Для этого в информационном окне, отражающем сведения о каждом земельном участке, на публичной кадастровой карте, размещенной на сайте Росреестра в сети «Интернет», достаточно добавить графу «фактическое использование», в которой относительно неиспользуемых земельных участков значилось бы – «не используется».

9. В целях устранения противоречий между Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о ГКН) и нормами ЗК РФ и ГК РФ законодательно должно быть закреплено, что правом уточнять границы земельного участка и обращаться в орган кадастрового учета с заявлениями об учете изменений обладает только собственник земельного участка. По крайней мере, указанные изменения в сведения ГКН должны вноситься с согласия собственника участка. Это позволит защитить права не только частных, но и публичных собственников. Действующие нормы Закона о ГКН (ч. 3 ст. 20 и ч. 3 ст. 39) предусматривают возможность обладателям права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и арендаторам участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, если договор аренды заключен на срок более 5 лет, изменять предоставленные им земельные участи и участвовать в согласовании границ смежных участков без участия собственника. Это свидетельствует о том, что ни кадастровый учет земельного участка в ГКН, ни государственная регистрация права государственной или муниципальной собственности на него в ЕГРП не являются надежной гарантией прав публичного собственника земельного участка.

В правовом регулировании государственного кадастрового учета земельных участков, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в осуществлении государственного надзора (контроля) за использованием земельных участков существует множество других нерешенных проблем, которые должны быть решены в процессе совершенствования земельного законодательства.

10. К числу вопросов, требующих решения, относится также вопрос о предоставлении земельных участков иностранным государствам для размещения дипломатических представительств и консульских учреждений. Конечно, он носит частный характер, но от этого не становится менее важным.

Российское законодательство не регулирует отношения по предоставлению земельных участков, находящихся на территории Российской Федерации, в собственность иностранных государств для указанных целей, равно, как и не устанавливает соответствующего запрета. Установленные земельным законодательством ограничения в приобретении земельных участков для иностранных юридических и физических лиц не могут быть применены к иностранным государствам, их дипломатическим представительствам и консульским учреждениям, так как они не являются юридическими лицами
. Подраздел 2 раздела I Гражданского кодекса РФ и статья 5 Земельного кодекса РФ, не содержат положений об иностранном государстве как участнике гражданских и земельных правоотношений, а также аналогичных положений о дипломатических представительствах и консульских учреждениях иностранных государств. Правовой механизм предоставления земельных участков данным субъектам в действующем законодательстве отсутствует.

В этой связи представляется целесообразным закрепить в Гражданском и Земельном кодексах положение о признании иностранных государств, дипломатических представительств и консульских учреждений иностранного государства в качестве участников гражданских и земельных правоотношений, а также предусмотреть порядок предоставления земельных участков указанным субъектам.

11. Действующее законодательство, регулирующее земельные отношений, основывается на принципе приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (ст. 1 ЗК РФ). Реализация данного принципа осуществляется посредством ограничения оборотоспособности земельных участков и установления видов земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте.

Проектом № 000-6 первоначально (проект, подготовленный к первому чтению) планировалось признать утратившим силу пункт 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому объем оборотоспособности земельных участков определяется законами о земле и других природных ресурсах. Такое изменение данной статьи ГК означало бы, что впредь земельное законодательство не может регулировать указанные отношения, которые теперь целиком подпадают под действие гражданско-правовых норм. Представители науки земельного права возражали против такого подхода еще на стадии обсуждения Концепции развития гражданского законодательства. Проект № 000-6, подготовленный ко второму чтению, уже не содержит положения о признании п. 3 ст. 129 ГК РФ утратившим силу. Это позволяет надеяться, что земельное законодательство по-прежнему будет регулировать отношения, связанные с оборотом земель. Вместе с тем согласно указанному проекту предполагается из п. 1 ст. 129 ГК РФ исключить слова «не изъяты из оборота или». Таким образом, объекты, изъятые из оборота, в отдельную группу не выделяются. Это потребует внесения существенных изменений в ст. 27 Земельного кодекса РФ, а также в ряд других законов, прямо или косвенно касающихся вопросов отнесения земельных участков к объектам, ограниченным в обороте или изъятым из оборота.

12. В связи с предполагаемым внесением изменений в Гражданский кодекс РФ (в соответствии с проектом № 000-6) существенной доработки потребует Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Эти изменения могут коснуться многих вопросов, в том числе вопросов, связанных с порядком проведения и компетенцией общего собрания участников общей долевой собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, поскольку в Гражданский кодекс РФ (в редакции, создаваемой указанным проектом) вводится новая глава 9.1 «Решения собраний», содержание которой существенно отличается от положений Закона об обороте земель. Правда, в п. 2 ст. 181.1 ГК РФ предусматривается, что правила настоящей главы применяются, если законом или в установленном им порядке не предусмотрено иное. Следовательно, Закон об обороте может рассматриваться как специальный по отношению к нормам ГК. Однако, с другой стороны, согласно п. 3 ст. 8 проекта № 000-6 впредь до приведения законов и иных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции настоящего Федерального закона законы и иные правовые акты Российской Федерации … применяются постольку, поскольку они не противоречат положениям Гражданского кодекса Российской Федерации в редакции настоящего Федерального закона. А это означает, что нормы ст. 14 и 14.1, противоречащие новой редакции ГК, применяться не могут.

Противоречат ГК РФ и многие другие нормы названного закона: о преимущественном праве покупки доли членами фермерского хозяйства или сельскохозяйственной организации «в обход» преимущественного права других сособственников; об объявлении земельных долей, собственники которых умерли и отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию и т. п., невостребованными земельными долями, переходящими в собственность муниципальных образований, а не выморочным имуществом, принадлежащим Российской Федерации, и др.

Во избежание трудностей в толковании указанных норм на практике работу по приведению закона об обороте земель в соответствие с ГК нужно проводить в первоочередном порядке, тем более, что и другие нормы названного закона нуждаются в совершенствовании (например, нормы о согласовании границ земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей долевой собственности более пяти лиц, о возможности предоставления сельскохозяйственных угодий, принадлежащих сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в общую собственность граждан, и т. п.).

Землеустроительное обеспечение оборота земель сельскохозяйственного назначения

, Ректор ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству», академик РАСХН, д. э.н., профессор

По данным статистической отчетности по состоянию на 1 января 2012 г. земли сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации занимали 389,0 млн. га, что равнялось 22,7 % от всего земельного фонда страны. В составе этих площадей сельскохозяйственные угодья составляли 196,3 млн. га.

Сельскохозяйственные предприятия, организации и граждане, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции, использовали 521,3 млн. га земель, включая 190,9 млн. га сельскохозяйственных угодий (86,6 % всех сельскохозяйственных угодий, имеющихся в стране и 97,2 % сельскохозяйственных угодий категории земель сельскохозяйственного назначения).

Площадь сельскохозяйственных угодий во всех категориях земель составляла 220,3 млн. га или 12,9 % общей территории государства. К пашне относилось 121,5 млн. га, многолетним насаждениям – 1,8 млн. га, пастбищам – 68 млн. га, сенокосам – 24,0 млн. га, залежи – 5,0 млн. га.

Во всех категориях земель числились 10,9 млн. га мелиорируемых площадей, из них 9,0 млн. га составляли сельскохозяйственные угодья. Общая площадь, на которой требовалось улучшение мелиорированных земель и технического состояния мелиоративных систем, равнялась 5,1 млн. га или 46,8 %. В стадии мелиоративного строительства и восстановления плодородия почв в целом по Российской Федерации находилось 489,1 тыс. га.

Площадь под оленьими пастбищами занимала 335,2 млн. га, из них сельскохозяйственным предприятиям для использования было предоставлено 141,2 млн. га; гражданам, занимающимся оленеводством, - 55 млн. га.[4]

Всего в сельскохозяйственной сфере имелось 33,41 млн. землевладений и землепользований, без участков, предоставленных для индивидуального жилищного (7,67 млн. ед.) и дачного строительства (0,19 млн. ед.), а также земельных долей, не выделенных в натуре (9,20 млн. ед.). В числе этих землевладений и землепользований было: 16,20 млн. личных подсобных хозяйств; 14,06 млн. садоводов; 2,84 млн. огородников; 0,26 млн. крестьянских (фермерских) хозяйств; 0,05 млн. сельскохозяйственных предприятий и организаций. Всего 42,61 млн. земельных собственников, землевладельцев и землепользователей.

Учитывая то, что личные подсобные, крестьянские (фермерские) хозяйства, сельскохозяйственные предприятия и организации владеют и (или) пользуются несколькими земельными участками, то их общее число в Российской Федерации по нашим расчетам составляет не менее 55 млн. ед.

Таким образом, практически все ценные сельскохозяйственные угодья, треть территории и 78,6 % всех земельных участков относятся к сельскохозяйственному сектору страны, что требует организации их рационального использования и охраны.

Значительную работу в направлении улучшения использования земель сельскохозяйственного назначения за последние годы выполняет Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, особенно после возложения на него функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения и мониторинга этих земель в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации , утвердившим «Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации».

К настоящему времени принят ряд федеральных законов и постановлений Правительства страны, упорядочивающих оборот земель сельскохозяйственного назначения, а также способствующих проведению землеустройства сельских территорий, выявлению неиспользуемых земель. Осуществляются комплексные государственные программы по развитию сельского хозяйства, государственной поддержке малых форм хозяйствования в АПК, повышению плодородия почв; упрощена процедура получения и оформления земельных участков для сельскохозяйственных товаропроизводителей, фермерам выделяются субсидии на постановку их земельных участков на государственный кадастровый учет ведется и регистрацию прав; на основе мониторинга создается информационный ресурс, характеризующий использование земель сельскохозяйственного назначения.

Однако, ситуация в области землепользования и землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения существенным образом не меняется. По-прежнему, значительные площади занимают неиспользуемые сельскохозяйственные угодья (более 30 млн. га), низка эффективность использования продуктивных земель, особенно мелиорированных площадей. Не проведено разграничение земель и землеустройство сельских территорий, из-за чего возникают недостатки землепользования (чересполосица, дальноземелье, мозаичное расположение угодий и др.).

Площадь земель сельскохозяйственного назначения продолжает сокращаться, а земельно-ресурсный потенциал сельских территорий ухудшается. Так например, только за гг. из сельскохозяйственного оборота было выведено 2,0 млн. земельных участков продуктивных земель, которые изменили категорию или вид разрешенного использования. Ежегодно вследствие зарастания кустарником и мелколесьем, деградации земель площадь сельскохозяйственных угодий, охваченных негативными процессами, увеличивается на 2,35 млн. га. Из-за этого по сравнению с 1990 г. - началом земельной реформы, приведенная кадастровая стоимость земель в Российской Федерации уменьшилась на 30 % или на 6,96 трлн. руб.

Основным выходом из сложившийся ситуации служит проведение комплекса землеустроительных работ в сельской местности, следствием которого будет являться стимулирование привлечения инвестиций на село, создание новых рабочих мест и условий для повышения эффективности использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.

Данный комплекс работ должен включать в себя:

- инвентаризацию земель с целью выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, с оценкой качества этих земель и последующим вовлечением в сельскохозяйственный оборот;

- землеустроительное зонирование межселенных территорий с разработкой землеустроительных (сельскохозяйственных) регламентов, обеспечивающих составление и выполнение правил землепользования и застройки в сельской местности;

- разработку схем и проектов землеустройства, обеспечивающих организацию наиболее полного, рационального и эффективного использования и охрану земель сельскохозяйственного назначения;

- усиление контроля (надзора) за проведением землеустройства и обеспечение проведения государственной экспертизы землеустроительной документации.

Последние инвентаризации, на землях сельскохозяйственного назначения, были проведены в 1987 г. на основании «Указаний о порядке проведения инвентаризации земель в РСФСР», утвержденных Госагропромом 22.05.1987, а также в гг. – в соответствии с Поручением Президента страны от 01.01.2001 № ПР – 496 ГС. В конце 1989 г. был завершен также последний этап почвенных и геоботанических обследований, массовой экономической оценки земель сельскохозяйственного назначения и внутрихозяйственной оценки земель всех колхозов и совхозов. С этого времени актуализация этих данных не осуществлялась.

Учитывая то, что при государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения ( гг.) использовались устаревшие землеустроительные сведения по качественной оценке сельскохозяйственных угодий ( гг.), ее материалы можно считать достоверными лишь условно. Несовершенством оценки можно объяснить также более чем 10-ти кратные несовпадения рыночной и кадастровой стоимости земельных участков в ряде оценочных зон различных регионов страны.

Отсутствие работ по сплошной инвентаризации земель приводит также к искажению сведений государственного кадастрового учета. Так, земельно-учетная информация статистических органов и материалов Всероссийской сельскохозяйственной переписи (2006 г.), по отдельным угодьям (обрабатываемой пашне, залежи и др.) отличалась друг от друга на миллионы гектаров. Проведенные нами выборочные полевые обследования и инвентаризация земель в некоторых сельскохозяйственных организациях также показали наличие серьезных несоответствий в учете земель. Это положение требует неотложного проведения сплошной инвентаризации земель, используемых или пригодных для целей сельского хозяйства, в целом по стране в самое ближайшее время. По нашим расчетам на проведение инвентаризации всех земель Российской Федерации потребуется 27,59 млрд. руб. и она может быть выполнена в гг. силами землеустроительных организаций и индивидуальных предпринимателей в сфере землеустройства и кадастров России.

С целью вовлечения в сельскохозяйственный оборот при проведении инвентаризации земель могут быть выявлены, а в последующем на основе проектов землеустройства (перераспределения земель, межевания земельных участков), сформированы и вовлечены в оборот следующие земельные участки:

- соответствующие невостребованным земельным долям – 21,8 млн. га;

- сельскохозяйственных угодий фонда перераспределения земель – 12,0 млн. га из 46,0 млн. га;

- сельскохозяйственных угодий, находящихся в других категориях земель – 24,0 млн. га (кроме земель сельскохозяйственного назначения);

- обанкротившихся сельскохозяйственных организаций – 16,9 млн. га, которые учтены в кадастровых документах как земли, используемые производителями товарной сельскохозяйственной продукции, в то время как обладатели прав на эти земли исключены из соответствующих реестров юридических и физических лиц.

В общей сложности это треть (34,0 %) от 220,3 млн. га сельскохозяйственных угодий, имеющихся в нашей стране, что сопоставимо с площадью сельскохозяйственных угодий Канады (68,0 млн. га, в том числе 49,9 млн. га пашни), производящей в год до 50 млн. тонн зерна.

Особое значение при охране земель сельскохозяйственного назначения от изъятия для несельскохозяйственных целей и перевода в менее ценные угодья имеет их правовой режим, определяемый отнесением земель к категориям, составляющим земельный фонд Российской Федерации.

«Основы государственной политики использования земельного фонда на годы», утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации -р и Президиум Госсовета от 9 октября 2012 г. фактически одобрили порядок определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории.

С точки зрения теории и практики землеустройства отмена категорий земель является возможной. Однако при осуществлении этих законодательных и практических действий необходимо учитывать следующие условия.

Во-первых, категорийность земель сельскохозяйственного назначения может быть заменена видами разрешенного использования земельных участков в соответствии с зонированием сельских территорий. Для этого потребуется установить рядом федеральных законов общие принципы, порядок и требования зонирования, изменить большую часть земельного законодательства, видов статистической отчетности, административных и производственных регламентов и соответствующей им технической документации. А это очень большая работа, которую надо организовать.

Во-вторых, градостроительным зонированием территории и градостроительными регламентами в настоящее время охватываются только земли населенных пунктов и другие территории, где размещены объекты капитального строительства. Это всего 3% от общей площади страны. Кроме этого, более 50% муниципальных образований до сих пор не имеют схем территориального планирования, отсутствие которых с 1 января 2013 г. остановит земельный оборот на территориях, находящихся в их ведении. Поэтому градостроительная документация не может применяться при установлении видов разрешенного использования на землях сельскохозяйственного назначения, для которых должна быть разработана землеустроительная документация в виде схем землеустройства. В составе этих схем землеустройства (за рубежом они называются планами землепользования) или в качестве самостоятельного вида землеустроительных работ проводят зонирование сельских территорий, служащее основой для утверждения землеустроительных (сельскохозяйственных) регламентов.

В-третьих, основой зонирования сельских территорий служат данные по оценке качества и выделению классов земель по их пригодности для использования в сельском хозяйстве, которые базируются на почвенных, геоботанических, агрохимических, землеустроительных, почвенно-эрозионных и других видов обследований. По оценке специалистов имеющиеся доброкачественные материалы в этой сфере охватывают всего не более 20 % сельских территорий.

В-четвертых, только на проведение землеустроительных работ по зонированию сельских по всем муниципальным образованиям России, не считая почвенных обследований, оценки качества земель и корректировки планово-картографического материала, будет нужно примерно 54,0 млрд. руб., а при бесперебойном финансировании, правильной организации и нормативном обеспечении работ – 4-5 лет.

Землеустроительное обеспечение оборота сельскохозяйственных земель должно также способствовать реализации Федерального закона от 29 декабря 2012 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения», дающего правовую основу для выделения земельных участков в счет земельных долей в праве общей собственности на земли сельскохозяйственного назначения.

Законом предусматривается определение размеров и местоположения границ земельного участка или земельных участков, которые могут быть выделены в счет земельной доли или земельных долей на основе проекта межевания. Проекты межевания земельных участков подготавливаются кадастровыми инженерами.

Министерством экономического развития Российской Федерации приказом от 3 августа 2011 г. № 000 были утверждены «Требования к проекту межевания земельных участков».

Если исходить из этих требований, то выделяемый по проекту в счет земельных долей земельный участок или земельные участки рассматриваются не как реальные, а как виртуальные, вне связи с окружающей хозяйственной территорией и ее устройством. Учитывая то, что в настоящее время заказчиками проектов межевания земельных участков являются обеспеченные юридические и физические лица, к которым не относится большинство сельских товаропроизводителей, то произойдут следующие социально-несправедливые и негативные изменения:

- большинство лучших по плодородию и местоположению земель перейдет в руки обеспеченных слоев не всегда сельского населения;

- продолжится процесс появления недостатков землевладения и землепользования (чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, дальноземелья и др.), который будет способствовать дальнейшему выводу земель сельскохозяйственного назначения из оборота вследствие неудобств в их использовании (отсутствия подъезда, мелкоконтурности, разобщенности, неудовлетворительного мелиоративного состояния и т. д.);

- государство и муниципалитеты навсегда потеряют контроль над использованием земель.