Аналитический вестник (стр. 5 )

При разработке соответствующего проекта федерального закона также необходимо предусмотреть, что в случае отсутствия регистрации права на земельную долю в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним по истечении установленного для осуществления регистрации права срока, невостребованные земельные доли переходят в собственность муниципального образования, в границах которого они расположены.

Предложенный подход к решению указанной проблемы позволит упростить процедуру формирования муниципальной собственности за счет невостребованных земельных долей и повысить эффективность использования земель сельскохозяйственного назначения.

В настоящее время наиболее актуальными для землепользователей остаются вопросы приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с Федеральным законом -ФЗ, приватизация указанных выше земельных участков осуществляется с момента, установленного законами субъектов Российской Федерации.

Законом Волгоградской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области» -ОД предусмотрена возможность приватизации земель сельскохозяйственного назначения на территории Волгоградской области с 1 января 2012 года.

Пунктом 4 статьи 10 Федерального закона 24.07.2002 закреплено право гражданина или юридического лица
приобрести земельный участок в собственность по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, или по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации, по истечении трех лет с момента заключения договора аренды такого земельного участка при условии его надлежащего использования.

Одновременно с этим установлено, что перечень документов, которые могут подтверждать надлежащее использование земельного участка, должен быть определен Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.

Вместе с тем до настоящего времени не установлено, какими конкретно документами арендатор земельного участка должен подтверждать факт надлежащего использования земельного участка на праве аренды в течение трех или более лет.

Отсутствие нормативного правового акта, устанавливающего перечень указанных выше документов, препятствует реализации прав граждан и юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков сельскохозяйственного назначения на территории субъектов

Российской Федерации, законодательством которых предусмотрена возможность приватизации таких земельных участков.

Помимо изложенных выше вопросов, требующих скорейшего разрешения в целях повышения эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения, продолжает оставаться актуальным вопрос о расширении залоговой базы в сельском хозяйстве.

По мнению Мингосимущества Волгоградской области и Минсельхоза Волгоградской области, расширение залоговой базы в сельском хозяйстве может осуществляться за счет земельных долей, принадлежащих участникам долевой собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения.

Данная позиция основана на нормах гражданского законодательства, согласно которым участник общей долевой собственности может заложить свою долю в праве на общее имущество без согласия других собственников (пункт 2 статьи 246 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 7 Федерального закона -ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)».

Вместе с тем Федеральным законом не предусмотрена возможность передачи земельных долей в залог.

Таким образом, действующие нормы Федерального закона 24.07.2002 ограничивают право граждан и юридических лиц распорядиться своими земельными долями по своему усмотрению, ухудшая их правовое положение по сравнению с собственниками другого недвижимого имущества, находящегося в долевой собственности, и сдерживают развитие залоговой базы в сельском хозяйстве.

Указанная выше проблема была обозначена Губернатором Волгоградской области в рамках участия в заседании Президиума Госсовета Российской Федерации 09.10.2012 по вопросу повышения эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан.

Президент Российской Путин высказал мнение о значимости и необходимости решения указанной выше проблемы.

Следует отметить, что в 2011 году в Федеральный закон также были внесены положения, направленные на совершенствование механизмов принудительного изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника и принудительного прекращения иных прав на земельные участки.

Федеральным законом -ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» установлено, что земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Учитывая, что в соответствии с Федеральным законом -ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее именуется – Федеральный закон -ФЗ) плановые проверки использования земель сельскохозяйственного назначения могут проводиться один раз в три года, установить факт отсутствия использования индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом земельного участка в течение трех лет подряд не представляется возможным.

Указанное выше свидетельствует о неэффективности принятых на законодательном уровне мер по совершенствованию оборота земель сельскохозяйственного назначения и вовлечению неиспользуемых земель в экономический оборот.

Практика взаимодействия с органами местного самоуправления по вопросам осуществления муниципального земельного контроля показывает, что для целей выявления используемых не по целевому назначению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и дальнейшего их вовлечения в хозяйственный оборот требуется ежегодный финансово-экономический анализ эффективности землепользования, актирование нецелевого использования земель.

Анализ эффективности землепользования должен проводиться комплексно и включать в себя анализ основных целей использования земельных участков, анализ проведения работ по землеустройству и кадастровому учету земельных участков, анализ земельных правоотношений, анализ эффективности использования незастроенных частей земельных участков, финансово-экономический анализ земельных платежей, подготовку рекомендаций и предложений по повышению эффективности использования земельных участков.

По сведениям муниципальных земельных инспекторов, наиболее частыми правонарушениями, совершаемыми в сфере земельных правоотношений, являются использование земельного участка без соответствующих правовых оснований и использование земельного участка не по целевому назначению.

В действующей редакции Федерального закона -ФЗ указанное правонарушение не подпадает под действие статьи 10 и, соответственно, исключается возможность проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по данным основаниям, что влечет безнаказанность за столь существенное нарушение земельного законодательства.

В целях совершенствования механизма земельного контроля, Мингосимуществом Волгоградской области в рамках законодательной инициативы подготовлен проект федерального закона о внесении изменений в статьи 9 и 10 Федерального закона -ФЗ (внесен Губернатором Волгоградской области на рассмотрение в Волгоградскую областную Думу 25 июня 2012 года № 01-12/14156).

Предлагаемые поправки к Федеральному закону -ФЗ направлены на сокращение срока между проведением плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих пользование землями сельскохозяйственного назначения в рамках государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля с трех лет до одного года, а также на расширение перечня оснований, являющихся поводом для проведения внеплановой проверки (поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах самовольного занятия земельного участка (использование земельного участка без соответствующих правовых оснований) и использования земельного участка не по целевому назначению).

Следует отметить, что органы местного самоуправления Волгоградской области, уполномоченные на проведение муниципального земельного контроля, полностью поддерживают законодательную инициативу Мингосимущества Волгоградской области и считают принятие предлагаемых норм необходимой и обоснованной мерой для совершенствования механизмов земельного контроля и предотвращения (прекращения) нарушений земельного законодательства.

Полагаем, что принятие данных поправок позволит органам местного самоуправления повысить оперативность осуществления муниципального земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, усилить степень их ответственности за неиспользование по назначению принадлежащих им земель, в том числе земель сельскохозяйственного назначения, и в конечном итоге будет содействовать эффективному использованию земельных ресурсов.

Кроме того, вопросы, связанные с установлением и изменением вида разрешенного использования земельного участка, в земельном законодательстве решены недостаточно четко. Анализ норм законодательства показывает, что в нем отсутствует ясность и последовательность в подходах к понятию разрешенного использования земельных участков и его месту в системе земельных правоотношений.

Понятие разрешенного использования земельного участка Земельным кодексом РФ (далее – ЗК РФ) не определено, и в науке единое мнение по этому поводу также отсутствует.

Понятие «разрешенное использование» четко привязано ЗК РФ к зонированию территорий: статья 7 говорит о разрешенном использовании «в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов». Зонирование же территорий по ЗК РФ относится только к землям населенных пунктов, в которых согласно статьи 85 в соответствии с градостроительными регламентами устанавливаются территориальные зоны. Иные категории земель не упоминаются.

По смыслу норм Градостроительного кодекса РФ (далее – Гск РФ) при отсутствии градостроительного регламента вид разрешенного использования не устанавливается.

Однако в последние годы сложилась практика установления вида разрешенного использования при оформлении документов на земельный участок, независимо от категории и вида земель, на которых он расположен. Даже Федеральный закон от 01.01.01 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» в статье 7 в составе сведений государственного кадастра недвижимости о земельном участке как объекте недвижимости, наряду с категорией земель, к которой отнесен земельный участок, называет разрешенное использование. Причем оговорка о том, что это требование распространяется только на земельные участки, на которых действуют градостроительные регламенты, или на земельные участки в установленных законом случаях, отсутствует.

Но поскольку ни ЗК РФ, ни ГсК РФ не говорят об обязательности определения вида разрешенного использования любого земельного участка, то и порядок такого определения в случаях отсутствия градостроительного регламента они не закрепляют. Соответственно, не ясно, каким образом происходит определение вида разрешенного использования земельного участка.

Наиболее очевидным решением данного вопроса было бы законодательное закрепление для земельных участков, в отношении которых не устанавливаются градостроительные регламенты и на которые

такие регламенты не распространяются, порядка определения вида разрешенного использования по принципу, который применяется к остальным земельным участкам: устанавливать актами соответствующих органов власти перечни видов разрешенного использования для каждой территории, на основании чего заинтересованное лицо самостоятельно выбирает вид разрешенного использования земельного участка, права на который он оформляет. Однако поскольку речь идет в основном о землях, предполагающих особый режим использования и охраны, то к расположенным на них земельным участкам должно применяться иное правило - вид разрешенного использования должен выбираться в соответствии с решением уполномоченного органа.

Поэтому необходимо установить перечень полномочий органов власти, действующих в отношении тех или иных земельных участков, порядок и сроки принятия ими решений, перечень необходимых для этого документов, способы обжалования принятых решений и т. д. Кроме того, представляется, что принимаемое решение должно согласовываться с лицом, оформляющим права на земельный участок. При этом важно установить, по каким основаниям полномочным органом будет определяться вид разрешенного использования конкретного земельного участка. Должен ли такой орган утверждать перечни видов разрешенного использования по территориям, на которых не действуют градостроительные регламенты, или они утверждаются законом?

Данное правило должно быть четко сформулировано в федеральном законе (поскольку речь идет о правах граждан и юридических лиц) - и это должен быть ЗК РФ (а не ГсК РФ), так как норма будет касаться земельных участков, не предназначенных под застройку.

До настоящего времени местные органы власти произвольно определяли вид разрешенного использования каждого участка. В 2007 г. Минэкономразвития России разработало Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов. В этом документе был установлен перечень видов разрешенного использования для данной категории земель. Аналогичные классификаторы установлены и для земель иных категорий (в том числе земель промышленности, сельскохозяйственного назначения). На местном уровне эти классификаторы использовались органами власти при принятии решений о разрешенном использовании земельных участков; однако методические рекомендации не являются общеобязательным документом.

В 2010 г. ЗК РФ был дополнен положением о том, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Пока соответствующий документ не принят.

К настоящему времени виды разрешенного использования большинства земельных участков уже установлены, однако зачастую это происходило с нарушениями прав землепользователей и собственников зданий (строений, сооружений). Помимо прочего названный выше классификатор может не содержать в своем перечне отдельные виды разрешенного использования. Такая правовая неопределенность делает актуальным вопрос о порядке изменения вида разрешенного использования земельного участка.

ГсК РФ установлено, что порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков определяется правилами землепользования и застройки. На период до 2012 г. действует норма п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 01.01.01 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», согласно которой решение об изменении принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний.

Учитывая названные выше причины, можно прогнозировать необходимость изменения видов разрешенного использования значительного количества земельных участков, в связи с чем следует предусмотреть упрощенный порядок такого изменения в течение определенного периода.

Кроме того, и после 2012 г. останутся территории, на которых не будут установлены правила землепользования и застройки, а вопрос о том, в каком порядке на них должно производиться изменение разрешенного использования, остается неурегулированным.

В соответствии с п. 5 ст. 37 ГсК РФ решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. Очевидно, имелись в виду специальные законы, регулирующие режим использования отдельных видов земель (например, Лесной и Водный кодексы РФ, Федеральный закон от 01.01.01 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и др.), но сегодня ни один из них порядок принятия указанных решений не устанавливает. Общие нормы о порядке установления и изменения вида разрешенного использования на таких землях должны быть определены ЗК РФ.

Заметим, что установление норм, о которых идет речь, особенно важно для земель сельскохозяйственного назначения.

Необходимо внести в ЗК РФ и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» изменения, направленные на установление следующих моментов: кто, на основании каких документов, по какой процедуре принимает решение об изменении вида разрешенного использования сельскохозяйственных угодий. Данным полномочием должны быть наделены субъекты РФ как органы исполнительной власти, уполномоченные на изменение категории земель сельскохозяйственного назначения. Но для предупреждения возможности нарушения прав и законных интересов правообладателей основные параметры процедуры изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения необходимо установить на федеральном уровне, предоставив субъектам РФ право уточнять отдельные положения, например сроки принятия решения.

Что касается порядка изменения вида разрешенного использования земельных участков, на которые распространяются градостроительные регламенты, то здесь также возникает несколько существенных вопросов.

Обоснованность действующей на период до 2012 г. нормы п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» вызывает сомнения, так как для вынесения решения главой местной администрации об изменении вида разрешенного использования земельных участков требуется сложная и малоэффективная процедура публичных слушаний (результаты которой носят рекомендательный характер), но нет надобности в согласии правообладателя. Это создает возможность для нарушения прав лиц, использующих земельные участки. Видимо, следует признать целесообразным определение на уровне закона основных моментов того порядка изменения видов разрешенного использования земельных участков, который будет устанавливаться правилами землепользования и застройки.

С целевым использованием земель связана и еще она проблема. Действующим земельным законодательством достаточно детально регулируются отношения, связанные с переводом земель из одной категории в другую. Соответствующие нормы содержатся в ст. 8 ЗК РФ, а также Федеральном законе «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Однако остается нерешенным вопрос об изменении целевого использования сельскохозяйственных угодий - земель, занятых пашней, сенокосами, пастбищами, т. е. непосредственно используемых для выращивания сельскохозяйственной продукции, когда необходимо разместить на них объекты, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

В ст. 1 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» закрепляется принцип сохранения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, в целях обеспечения реализации данного принципа необходимо законодательно закрепить процедуру изменения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения.

По мнению Минсельхоза Волгоградской области, в федеральном земельном законодательстве необходимо закрепить классификацию сельскохозяйственных угодий в зависимости от их качества, продуктивности и возможности их наиболее эффективного использования

в сельскохозяйственном производстве. В ЗК РФ сейчас есть понятие «особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья» Если есть такое понятие, то очевидно, что должно быть и понятие просто ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий. К таким угодьям следует отнести пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.).

Целесообразно, с нашей точки зрения, классифицировать такие виды сельскохозяйственных угодий, как пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями, путем определения приоритета использования одних угодий по отношению к другим в зависимости от природно-климатических и экономических условий ведения сельского хозяйства. Отраслевые направления ведения сельскохозяйственного производства (растениеводство, животноводство
) обусловлены природно-климатическими и экономическими условиями, в которых находится сельскохозяйственный производитель.

Пашни, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями, следовало бы классифицировать на ценные и менее ценные угодья, т. е. малопродуктивные сельскохозяйственные угодья применительно к соответствующему району в зависимости от конкретных условий ведения сельскохозяйственного производства. Решение этого вопроса следовало бы отнести к компетенции органов местного самоуправления.

Необходимо законодательно закрепить понятие «малопродуктивные сельскохозяйственные угодья».

Малопродуктивными сельскохозяйственными угодьями следует считать сельскохозяйственные угодья, почвы которых характеризуются отрицательными природными естественными свойствами, низким уровнем плодородия и хозяйственное использование которых по целевому назначению является экономически неэффективным.

Кроме того, нужно законодательно определить и понятие «земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства». Необходимо также закрепить, точнее говоря, восстановить понятие «земли, непригодные для ведения сельского хозяйства». (До принятия Федерального закона от 01.01.01 г. (СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). ст. 5276) термин «земли, непригодные для ведения сельского хозяйства» использовался в п. 2 ст. 79 ЗК).

Такими землями следовало бы считать солончаки, солонцы, сильно выщелоченные и смытые земли, каменистые земли и др. К этим же землям следовало бы отнести овраги, пески, полигоны отходов, свалки, оползни и другие земли, не используемые для сельскохозяйственного производства. Законодательное определение этих понятий необходимо для того, чтобы обеспечить обоснованное правовое регулирование трансформации (перевода) сельскохозяйственных угодий, устранить возможность необоснованного перевода ценных сельхозугодий в малопродуктивные.

Сельскохозяйственный производитель, использующий землю, должен иметь право выбора направления ведения сельскохозяйственного производства, специализации своего хозяйства. Поэтому в ст. 79 ЗК следует предусмотреть право лица, использующего земли сельскохозяйственного назначения, по своему усмотрению решать вопросы перевода равнозначных или примерно равноценных с экономической точки зрения одних сельскохозяйственных угодий в другие на основании классификации сельскохозяйственных угодий в том или ином районе.

Перевод ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в малопродуктивные угодья, как правило, обусловлен действием природных факторов, экономической целесообразностью. Для такого перевода должны быть соответствующие основания.

Так, основанием для перевода пашни в малопродуктивные сельскохозяйственные угодья могли бы быть несоответствие агропроизводственных почвенных характеристик земель их фактическому использованию, ухудшение мелиоративного состояния земель. Для такого перевода многолетних насаждений основанием следовало бы считать предельный возраст насаждений, их изреженность, неудовлетворительный породный или сортовой состав, неблагоприятные почвенные характеристики земель. Основаниями для перевода сенокосов в малопродуктивные угодья следовало бы признать вырождение луговой растительности, опустынивание земель, ухудшение мелиоративного состояния земель, а для пастбищ - сбитость.

Иногда возникает необходимость перевода особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в другие менее ценные угодья. Решить этот вопрос на основании норм федерального земельного законодательства невозможно, поскольку он не урегулирован. Поэтому следовало бы в ст. 79 ЗК предусмотреть норму о том, что перевод особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в иные виды сельскохозяйственных угодий допускается только в случаях утраты ими особого ценного значения.

Особое значение имеет решение проблемы перевода ценных сельскохозяйственных угодий в несельскохозяйственные земли для строительства и эксплуатации зданий, строений, сооружений, необходимых для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, т. е. для внутрихозяйственного строительства. Весьма близко к проблемам предоставления и изъятия сельскохозяйственных земель для государственных и общественных надобностей примыкает проблема занятия сельскохозяйственных земель самими сельскохозяйственными землепользователями для внутрихозяйственного строительства. Эта проблема была и остается актуальной, поскольку сейчас она не решена на законодательном уровне.

В свое время действовали Правила выбора участков и оформления на размещение колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями объектов внутрихозяйственного строительства на закрепленных за ними орошаемых и осушенных землях, пашне и на землях, занятых многолетними плодовыми насаждениями, утвержденные Приказом Министерства сельского хозяйства РСФСР от 01.01.01 г. Согласно п. 3 ст. 35 Закона СССР от 01.01.01 г. N 8998-XI «О кооперации в СССР» колхоз или другой сельскохозяйственный кооператив должен был согласовывать с органами по охране природы размещение объектов внутрихозяйственного строительства (животноводческих комплексов, хранилищ минеральных удобрений и ядохимикатов и др.), которые могут оказывать негативное воздействие на состояние окружающей среды. В настоящее время вопросы перевода сельскохозяйственных угодий для внутрихозяйственного строительства остаются неурегулированными.

Вполне понятно, что существует необходимость перевода сельскохозяйственных угодий для внутрихозяйственного строительства. Для этого имеет смысл переводить эти угодья в несельскохозяйственные земли только в тех случаях, когда отсутствует возможность использовать для этих целей уже имеющиеся несельскохозяйственные земли. При этом следует закрепить в ст. 79 ЗК норму о том, что такие объекты должны размещаться прежде всего на землях, непригодных для ведения сельскохозяйственного производства, на малопродуктивных сельскохозяйственных угодьях.

Обоснованность необходимости перевода особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в иные виды угодий, ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в малопродуктивные угодья должна определяться по результатам почвенных, геоботанических обследований и изысканий, оценки качества земель и инвентаризации земель - землеустроительных работ, предусмотренных ст. 11, 12, 13 Федерального закона «О землеустройстве».

Что касается обоснованности перевода ценных сельскохозяйственных угодий в несельскохозяйственные земли в составе земель сельскохозяйственного назначения, то этот вопрос следует решать на основе результатов внутрихозяйственного землеустройства.

На ценных сельскохозяйственных продуктивных угодьях объекты внутрихозяйственного строительства могут быть размещены только при отсутствии иных вариантов мест размещения таких объектов на основании проектов внутрихозяйственного землеустройства, прошедших государственную экспертизу землеустроительной документации по согласованию с территориальными органами управления сельским хозяйством и территориальными органами архитектуры и градостроительства.

Земля как объект правового регулирования

, ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, к. ю.н., эксперт Комитета Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию

Следует признать, что поиск правовых средств и механизмов, которые обеспечили бы эффективное регулирование отношений по поводу использования земли, до сих пор продолжается. Теоретические взгляды ученых на развитие правового регулирования данной сферы не всегда совпадают. Анализ законотворчества последнего времени позволяет сделать вывод, что разработка и принятие законопроектов не укладываются в систему, а законодательный процесс не отличается достаточной согласованностью. В большинстве случаев законы, принимаемые в земельно-правовой сфере, решают хотя и насущные, но довольно узкие проблемы, касающиеся пробелов и противоречий нормативного регулирования.

Вместе с тем, сложность ситуации, сложившейся вокруг земельного правопорядка в России, вызвана не только недостатками законодательства. Законодательное регулирование земельных отношений в России по содержанию и системе в целом отвечает основным потребностям общества, принципам правового регулирования. Земельное законодательство формировалось с учетом особенностей развития в стране земельных отношений в непростых исторических условиях[9].

Как неоднократно отмечалось в литературе, основными проблемами обеспечения правовой стабильности земельных отношений являются высокая степень коррупции в этой сфере и недооценка необходимости соблюдения закона практически всеми участниками процесса. Кроме того, частые и многочисленные поправки федерального законодательства, далеко не всегда обоснованное дробление правового регулирования отрицательно сказываются на авторитете закона. Причем оперативно реагировать на изменения федеральной законодательной базы не успевают как землепользователи, так и законодательные органы субъектов РФ, которые согласно ст. 72 и 76 Конституции РФ обязаны вносить соответствующие поправки в собственное законодательство [10].

В этих условиях первоочередным шагом является укрепление земельного правопорядка, изучение и совершенствование практики реализации земельного законодательства. Причем требуются активные действия со стороны не только публичной власти, но и граждан.

В то же время продолжаются попытки кардинального изменения институтов земельного законодательства. В частности, на рассмотрение Государственной Думы РФ направлены проекты Федеральных законов N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подразумевающего в том числе изменение вещных прав на землю); N 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»; N «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающего изменение порядка предоставления земельных участков из публичной собственности. В каждом из названных законопроектов не только предлагаются разные варианты регулирования смежных отношений, но и учитываются разные концептуальные подходы.

Для переходного периода, который имеет место сегодня, существование разных взглядов на дальнейшую судьбу регулирования земельных отношений не является чем-то исключительным. Однако влияние процессов становления государственной земельной политики и правовой теории на реальные земельные отношения очевидно.

Учитывая ограниченные рамки статьи, мы не можем рассмотреть все аспекты регулирования использования земли, поэтому обратимся к одному из самых существенных - пониманию в праве объекта земельных отношений. Это представляется особенно актуальным, так как земельный участок как объект прав включен практически во все земельные отношения, связанные с возникновением и реализацией вещных прав на землю и охраной земель[11].

Кроме того, вопрос о правовой форме объекта земельных отношений и его соотношении с сущностью земли как объекта природы и ресурса остается нерешенным.

Названным выше проектом Федерального закона N 47538-6 предусматривается введение в ГК РФ гл. 19.2 «Право собственности на земельные участки и иные природные объекты». Однако предметом регулирования гражданского законодательства являются прежде всего имущественные отношения (ст. 2 ГК РФ), поэтому подобное название главы по меньшей мере некорректно. К тому же в Российской Федерации действует система отраслей законодательства, регулирующих отношения, складывающиеся по поводу природных объектов и ресурсов: экологическое, земельное, лесное, водное право. При этом данные отрасли права принципиально исходят из понимания объекта отношений (природного объекта, ресурса) как сложного и не подпадающего в полной мере под определение имущества.

Так, земельное законодательство обращается прежде всего к свойству земли - быть основным ресурсом хозяйственной деятельности. На это направлены ключевые положения о делении земель на категории и зонировании земель. Это подтверждается и большим количеством специальных норм, закрепленных федеральными законами и направленных на урегулирование использования и оборота земли в различных целях хозяйственной деятельности (сельское хозяйство, транспорт, производство, строительство, энергетика и т. д.). Поэтому неверным является предложение законопроекта об отмене п. 3 ст. 129 ГК РФ, согласно которому земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При отмене п. 3 ст. 129 ГК РФ невозможно будет учесть все особенности перехода природных ресурсов и земли от одного лица к другому. Эти особенности учитываются природоресурсным и земельным законодательством.

Вместе с тем приходится признать, что земельный участок, территория, зона и иные правовые формы, обеспечивающие включение земли в правовые отношения, соотнесены в законодательстве между собой не в полной мере. Не всегда прослеживается связь между правовыми актами в части установления правового режима разных объектов. В одном случае законодатель имеет в виду земли или земельные участки (Федеральный закон от 01.01.01 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»), в другом - земельные участки и территории (Федеральный закон от 01.01.01 г. N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»), в третьем - территории, зоны и земельные участки (ГсК РФ, Федеральный закон от 01.01.01 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).

Основными объектами земельных отношений в соответствии со ст. 6 ЗК РФ являются земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков. Земельный участок, признанный и ГК РФ, и ЗК РФ объектом недвижимости и объектом имущественных прав, оказывается не единственным в перечне. Правовые характеристики каждого конкретного земельного участка во многом зависят от местоположения, вхождения или пересечения его с охранными и иными зонами, особо охраняемыми природными территориями и др.