Методический аппарат оптимизации программ защиты населения и территорий в чрезвычайных ситуациях (стр. 3 )

Дифференцируя соотношение (11), находим, что малое изменение dF в МПЖ вследствие того или иного вида деятельности в СЭС определяется уравнением:

dF/F = (1 - w) dT/T + w dC/C, (12)

В этом уравнении dC может представлять либо экономические затраты на внедрение технических или организационных мер на снижения риска (dC - отрицательно), либо экономическую прибыль благодаря внедрению в экономику СЭС новой технологии (dC - положительно). В то же время dT определяет изменение в СОППЖ вследствие изменения уровня риска для населения, обусловленного внедрением в практику рассматриваемого вида деятельности: dT - положительно, если уровень риска снизился, и dT - отрицательно, если уровень риска возрос. Рассматриваемую деятельность можно считать оправданной, если чистая выгода dF от нее является положительной, т. е.

(1-w) dT/T + w dC/C > 0 (13)

В качестве примера рассмотрим решение на ввоз в Россию для переработки и захоронения отработавшего ядерного топлива (ОЯТ). В пределе (без учета затрат) это приведет к экономической прибыли на душу населения dC=+20×109$/(150×106 чел.´10 лет) = 66,7 долл./(чел.×год). Из табл. 5 определяем для РФ ВНП С = 4,76 долл./(чел.×год), Т = 65 лет.

При реализации данного проекта уровень риска для населения возрастет из-за радиационного риска, связанного с возможностью облучения лиц из персонала и населения при нормальных процессах транспортирования, переработки и хранения, а также радиационных авариях ОЯТ в процессе их транспортирования. Первой составляющей можно пренебречь. Радиационные аварии с ОЯТ, как правило, не будут сопровождаться взрывом, поэтому большая часть облученных будет лицами из персонала.

Однако даже при Чернобыльской катастрофе коллективная эффективная доза, полученная 119416 ликвидаторами последствий аварии, составила 12481,1 чел.×Зв. Известно, что доза в 1 чел.×Зв ведет к сокращению СОППЖ на 1 чел.×год. Это соответствует потере 12481,1 чел.×лет жизни населения страны или сокращению СОППЖ в стране на dT = -12481,1 чел.-лет/чел. = 8,4×10-5 чел.×лет/чел.

Подставив полученные данные в формулу (13), для w = 0,125 получим

(1-0,125) = 0,875 + 1,752 = 2,627.

Следовательно, даже для крайне консервативных допущений решение о ввозе в РФ для переработки ОЯТ является вполне оправданным.

Графическая интерпретация уравнения (12) и критерия оправданности хозяйственной деятельности (13) представлены на рис. 4. На диаграмме показаны точки, соответствующие местоположению радиус-векторов, характеризующих изменение модернизированной продолжительности жизни, связанное с использованием ядерной энергетики, гидроэнергетики и энергетики на угле.

 

Рис. 4. Диаграмма "модифицированной продолжительности жизни"

На диаграмме каждому виду деятельности, который реализуется в экономике СЭС или предполагается к внедрению, соответствует радиус-вектор с координатами dT/T и dC/C. В частности, вектор D, изображенный на диаграмме, соответствует деятельности, обеспечивающей прирост ВНП (dC/C - положительно) и одновременное увеличение СОППЖ (dT/T - положительно). Естественно, что этот вид деятельности удовлетворяет критерию (13) и его использование в экономике СЭС является оправданным (чистая выгода dF > 0). Критерию (13) также удовлетворяют все те виды деятельности, которые характеризуются радиус-векторами, находящимися на диаграмме (рис. 4) в области выше прямой, соответствующей условию dF = 0. Виды деятельности, характеризуемые векторами, попадающими в область ниже этой прямой линии, следует рассматривать неоправданными для использования в экономике СЭС, так как чистая выгода от их использования отрицательна (dF < 0).

Ведутся исследования по количественным оценкам стоимости продления жизни St вследствие принятия мер технического или организационного характера в том или ином виде деятельности с целью повышения уровня безопасности населения, создаются банки данных для этих величин. В табл. 6 представлены данные для St, заимствованные из банка данных по стоимостям продления жизни с помощью мер безопасности в различных видах деятельности США, созданного в Гарвардском центре по анализу риска.

Соответственно такой показатель, как стоимость продления жизни, присущ и всей социально-экономической системе в целом, в которой осуществляется рассматриваемая деятельность. Ее величина в денежном выражение определяется уровнем экономического развития данной СЭС: чем он выше, тем выше стоимость продления жизни в этой СЭС. Развитие каждой СЭС помимо таких общепринятых показателей, как валовой национальный продукт (ВНП), определяющий уровень экономического развития, и национальный доход (НД), определяющего уровень потребления в обществе, характеризуется еще одним показателем - стоимостью продления СОППЖ, определяющей эффективность системы безопасности, существующей в этом обществе. Оценки SСЭС для некоторых стран, отличающихся друг от друга уровнем социально-экономического развития, приведены в табл. 4.

Сопоставление стоимости продления жизни в СЭС в целом (табл. 4) с аналогичным показателем для того или иного вида деятельности (табл. 6) позволяет достигнуть максимальной полезности данной деятельности - оптимизировать затраты на системы безопасности в этом виде деятельности. Системы безопасности на той или иной технологии имеют право на внедрение в практику, если стоимость продления жизни с их помощью не превышает стоимости продления жизни, присущей данной СЭС в целом.

Таблица 6

Оценка стоимости продления жизни St вследствие принятия мер технического или организационного характера с целью повышения уровня безопасности

Технические системы и меры организационного характера для снижения техногенного риска	St, межд. долл. за год дополнительной жизни
Контроль за качеством пищевых продуктов	1×103
Вакцинация против гриппа	1×103
Хлорирование питьевой воды	3×103
Автомобильные привязные ремни безопасности	80×103
Надувные автомобильные мешки безопасности	320×103
Противопожарные детекторы дыма	(80-500) ×103
85 % улавливание серы на угольных ТЭС: высокосернистый уголь низкосернистый уголь	(0,1-1,4) ×106 (0,7-10,0) ×106
Готовность к природным катастрофам	1,1×106
Сейсмостойкое строительство	17,7×106
Технические системы безопасности на АЭС: системы аварийного охлаждения активной зоны реактора противоаварийная защитная оболочка реактора рекомбинаторы водорода	0,1×106 4,0×106 > 3000×106

1.3 Рациональное распределение затрат на превентивные

меры и реагирование

Управление должно быть рациональным. Так, в последнее десятилетие в РФ и во всем мире проявилась негативная тенденция увеличения потерь от стихийных бедствий, аварий и катастроф. В качестве одной из причин этого явления следует назвать направленность государственной политики обеспечения безопасности населения и объектов хозяйства в основном на ликвидацию последствий ЧС, а не на их профилактику. Необходимость экономии расходов государства потребовала переоценки представлений о сложившемся (как правило, стихийно) соотношении затрат на превентивные меры (по снижению рисков и смягчению последствий ЧС) и на ликвидацию последствий ЧС. Целесообразность проведения мер защиты должна быть обоснована с учетом экономических (в условиях жестких финансовых ограничений) и социальных факторов. Известно, что повышение уровня защищенности объектов на один порядок требует больших усилий в научно-технической сфере и существенных затрат, сопоставимых с 10-20 % стоимости проекта.

Правовая основа экономического регулирования деятельности по снижению рисков и смягчению последствий ЧС определена Конституцией РФ, федеральными законами «О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об использовании атомной энергии», «О безопасности гидротехнических сооружений», постановлением Правительства РФ «О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте».

Государственная политика в области безопасности проводится на основе прогнозирования социально-экономических последствий ЧС. Исходя из условия максимума предотвращенного ущерба в хозяйственном комплексе страны обосновываются превентивные меры защиты, снижающие риск ЧС, силы и средства, предназначенные для ликвидации последствий ЧС, размеры резервных (страховых) фондов на возмещение ущерба.

Основными механизмами экономического регулирования деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС являются финансирование (включая создание условий, стимулирующих инвестирование в сферу предупреждения ЧС), страхование, кредитование, лицензирование деятельности в области промышленной безопасности. Основными влияющими факторами в этой системе являются частота ЧС, ущерб, эффективность мероприятий по их предупреждению и ликвидации, оценка влияния затрат по предупреждению ЧС на социальные и экономические показатели развития страны, оценка эффективности механизмов, включаемых в систему экономического регулирования.

Исходя из реально существующего и приемлемого уровней рисков проводится финансирование мероприятий защиты. При этом вначале следует определить рациональное распределение ресурсов на превентивные меры защиты и меры по смягчению последствий происходящих ЧС. Это соотношение зависит от типа инициирующих ЧС событий (степени их предсказуемости). Так, для опасных явлений экстремума рациональная стратегия уменьшения ущерба должна состоять в комбинации превентивных мер и мер по ликвидации последствий (выплате страховок, использованию специальных запасов, другим видам помощи). Это подтверждается близостью сложившихся на практике затрат на превентивные мероприятия и восстановительные работы для опасных явлений экстремума.

Превентивные меры защиты, экстренное реагирование в ЧС, восстановительные мероприятия осуществляются различными министерствами и ведомствами (бюджет МЧС России, государственный резерв и т. д.). Поэтому задача рационального распределения затрат на превентивные меры и реагирование в ЧС решается Правительством РФ и Государственной Думой РФ при принятии Государственного бюджета РФ. При этом в существующее соотношение вносятся коррективы, отражающие направленность государственной политики на повышение эффективности функционирования системы в целом.

Рассмотрим исходные предпосылки и международный опыт для определения направленности этой политики.

По ряду показателей состояние защиты населения и территорий РФ от ЧС в настоящее время не соответствует предъявляемым требованиям и необходимы неотложные меры по его улучшению. По оценкам отечественных ученых и специалистов МЧС России масштабы прямого ущерба от ЧС, затраты на их ликвидацию и реабилитацию пострадавшего населения и территорий ставят под сомнение возможности экономики по восполнению этих потерь и переход РФ к устойчивому развитию без резкого повышения уровня и эффективности предупреждающих мер, уменьшающих существующие опасности, угрозы и ущербы от ЧС.

Переход РФ на анализ и управление рисками как на основополагающую систему регулирования безопасности населения и территорий должен обеспечить преодоление негативной тенденции роста числа ЧС природного и техногенного характера и потерь от них. Так, например, в тех странах Западной Европы, где осуществлялись государственные меры регулирования с целью снижения риска ЧС, число аварий и катастроф сократилось за десять лет (девяностые годы) в раз. Подобные меры оказываются менее затратными и в экономическом отношении.

Финансирование деятельности по снижению рисков и смягчению последствий ЧС осуществляется из средств федерального бюджета, резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации ЧС, ресурсов органов исполнительной власти субъектов РФ, средств органов местного самоуправления и организаций территориальных подсистем РСЧС.

В соответствии с федеральным бюджетом на 2000 год резервный фонд Правительства РФ по предупреждению и ликвидации ЧС и последствий стихийных бедствий определен в объеме 2,7 млрд. руб., что позволило, в основном, обеспечить поддержку регионам, на территории которых произошли ЧС, по финансированию аварийно-спасательных, первоочередных аварийно-восстановительных работ, оказанию единовременной материальной помощи населению РФ и гуманитарной помощи населению зарубежных стран, пострадавшему от стихийных бедствий. На мероприятия по предупреждению ЧС денежные средства из резервного фонда фактически не выделялись.

В 2000 г. по представлению МЧС России Правительством РФ принято 62 решения о выделении денежных средств из вышеуказанного фонда на общую сумму 2 566 млн. рублей, в том числе: 4 министерствам РФ на сумму 460 млн. руб. (без учета МЧС России); 57 субъектам РФ на сумму 1 489 млн. руб.; на оказание гуманитарной помощи пострадавшему населению 10 зарубежных стран на сумму 28 млн. руб.; на 364 государственных жилищных сертификата гражданам, лишившимся жилья в результате ЧС, на сумму 109 млн. руб.

На выполнение задач по ликвидации ЧС на территории РФ и за рубежом решениями Правительства РФ МЧС России выделено 357 млн. руб., в том числе: на восстановление расходов за проведенные поисковые, аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также формирование и доставку материальных ресурсов для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения РФ 341 млн. руб.; на формирование и доставку грузов гуманитарной помощи пострадавшему населению зарубежных стран 15,5 млн. руб.

Финансирование мероприятий по ликвидации последствий ЧС в субъектах РФ в 2000 г. проводилось в основном из областных и республиканских бюджетов. Анализ данных по финансированию деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС природного и техногенного характера в субъектах РФ за 2000 г. показал, что расходы распределились следующим образом:

предупреждение возникновения ЧС – 1506 млн. руб.,

снижение масштабов и ущерба от ЧС – 97 млн. руб.,

ликвидация ЧС – 2781 млн. руб.

Таким образом, доля расходов на предупреждение возникновения ЧС составляет 1/3 (34 %) от всех расходов на предупреждение и ликвидацию ЧС.

Недостаточное бюджетное финансирование и невысокий уровень методического обеспечения в распределении выделяемых средств по приоритетным направлениям и территориям не позволяют пока создать серьезные предпосылки к снижению риска возникновения ЧС и смягчению их последствий. Существующая система экономического регулирования пока малоэффективна.

В целях ее совершенствования необходимо:

постепенно увеличивать долю средств на предупреждение ЧС, в частности, за счет ФЦП (в среднем по всем видам опасности до 50 %);

внедрять эффективные экономические рычаги, способствующие реализации защитных мер, разработке и реализации системы налоговых льгот, льготных кредитов банков, государственных инвестиций, санкций для предприятий, пренебрегающих вопросами промышленной безопасности;

проводить обязательное государственное страхование риска опасных объектов, населения, проживающего в потенциально опасных зонах. При этом государство должно выступать гарантом регулирования отношений в области страхования риска и ответственности организаций, эксплуатирующих потенциально опасные объекты;

аккумулировать средства на защиту граждан и государства от аварий на опасных производственных объектах во внебюджетном фонде промышленной безопасности за счет, во-первых, отчислений страховыми компаниями пяти процентов страховых взносов организаций, страхующих ответственность за причинение вреда, во-вторых – установленной части платы за рассмотрение вопроса о выдаче лицензии на деятельность, связанную с опасным производственным объектом, а также пожертвований частных лиц и организаций;

продолжить формирование нормативной правовой базы по реализации надзорных функций в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера и обеспечению персональной ответственности руководителей предприятий и органов исполнительной власти.

2 Методический аппарат рационального распределения ресурсов на

защиту между территориями

2.1 Определение относительной опасности территорий на основе

экспертного оценивания в сочетании с теорией нечетких множеств

2.1.1 Показатели опасности территорий для жизнедеятельности

Осуществление государственной политики в области снижения рисков и смягчения последствий ЧС требует определения рациональных пропорций при выделении средств на эти цели. Очевидно, что доля выделяемых средств на защиту должна соответствовать не только численности населения на рассматриваемых территориях или их площади, но и степени опасности для жизнедеятельности. Регионы и субъекты РФ в силу их специфического географического положения, плотности населения, природных условий, уровня экономического развития, состояния промышленных объектов и инфраструктуры различаются с точки зрения опасности возникновения ЧС природного и техногенного характера. Различная опасность регионов для жизнедеятельности населения проявляется в различных частотах ЧС, числе пострадавших и погибших, размере материального ущерба и др.

В качестве показателей опасности для жизнедеятельности населения регионов могут быть использованы абсолютные и относительные показатели. К абсолютным показателям опасности относятся (табл. 6):

количество N ЧС природного и техногенного характера в год;

социальные потери - количество пострадавших и погибших в ЧС в год

где ni - количество пострадавших (погибших) в i-й ЧС;

количество людей с нарушенными условиями жизнедеятельности (отражает снижение качества жизни в результате ЧС);

материальный ущерб Wчс от ЧС в год (отражает возможности регионов по ликвидации последствий ЧС и поддержанию качества жизни населения).

Показателями потенциальной опасности территорий могут являться:

число различных видов потенциально опасных объектов;

площади Sп зон, в которых возможно действие поражающих и вредных факторов ЧС (сейсмоопасных зон с заданным уровнем балльности, зон возможного затопления в случае разрушения гидротехнических сооружений или наводнений в период весеннего половодья, зон возможного радиоактивного загрязнения в результате радиационных аварий, зон возможного химического заражения, зон поражения взрывопожароопасных объектов и др.);

численность Mп населения, проживающего в указанных зонах и др.

Могут использоваться объединенные показатели потенциальной опасности для жизнедеятельности, например, средняя плотность населения в зонах возможного поражения в случае ЧС

, чел./км2.

Таблица 6

Абсолютные показатели опасности регионов и субъектов РФ

Субъект федерации	Среднегодовое количество ЧС природного и техногенного характера в 90-х годах	Количество потенциально опасных объектов	Площадь Sп зон поражения при ЧС, тыс. кв. км	Численность Mп населения, проживающего в зонах возможного поражения при ЧС, тыс. чел.	Средняя плотность населения в зонах возможного поражения rп, чел./км2
Центральный регион
Белгородская обл.	5	85	3,5	560	160
Брянская обл.	6	71	0,6	570	950
Владимирская обл.	13	106	2,9	775	267
Воронежская обл.	20	420	18,2	1800	99
Ивановская обл.	9	138	2,4	600	250
Калужская обл.	7	60	4,0	530	133
Костромская обл.	12	74	2,4	370	154
Курская обл.	9	98	3,6	730	203
Липецкая обл.	8	57	0,7	450	643
г. Москва	60	280	0,7	4100	5857
Московская обл.	65	315	3,6	4200	1167
Орловская обл.	8	49	0,7	240	343
Рязанская обл.	12	54	1,2	540	450
Смоленская обл.	11	60	6,5	330	51
Тамбовская обл.	10	80	4,7	500	106
Тверская обл.	12	70	5,6	850	152
Тульская обл.	13	200	3,0	835	278
Ярославская обл.	7	53	4,0	845	211
Итого за регион	287	2319	68,3	18825	276
Северо-Западный регион
Архангельская обл.	16	160	47	650	14
Вологодская обл.	15	115	3	650	213
Карелия	9	95	0,2	230	1150
Коми	23	105	0,6	200	333
Ленинградская обл.	31	150	8	1400	135
Мурманская обл.	13	100	10	725	73
Новгородская обл.	14	135	2	370	185
Псковская обл.	16	165	1	400	400
г. Санкт-Петербург	29	200	1,1	3900	3545
Итого за регион	166	1325	74,4	8525	115
Приволжский регион
Башкортостан	32	185	2,0	2100	1050
Кировская обл.	11	102	4,2	370	88
Коми-Пермяцкий АО	4	39	8,7	15	2
Марий-Эл	14	82	2,4	350	146
Мордовия	8	88	0,6	240	400
Нижегородская обл.	28	290	8,8	2500	284
Оренбургская обл.	37	204	1,7	650	382
Пензенская обл.	9	85	0,2	250	1250
Пермская обл.	29	190	4,3	1890	440
Самарская обл.	26	300	5,3	2400	453
Саратовская обл.	16	182	8,2	1370	167
Татарстан	18	136	4,4	1880	427
Удмуртия	12	134	3,8	660	134
Ульяновская обл.	9	110	3,7	385	104
Чувашия	8	77	0,9	645	134
Итого за регион	261	2244	59,2	15705	265
Северо-Кавказский регион
Адыгея	19	54	4,2	180	43
Астраханская обл.	9	114	13	460	27
Волгоградская обл.	18	242	40	1420	36
Дагестан	15	82	33	600	18
Ингушетия	3	51	2,6	70	27
Кабардино-Балкария	6	119	10	370	37
Калмыкия	4	46	6	39	7
Карачаево-Черкессия	10	74	12	130	14
Краснодарский край	25	419	24	2980	124
Ростовская обл.	26	490	26	2760	106
Северная Осетия	9	44	7,4	360	49
Ставропольский край	20	294	39	1380	35
Чечня	3	32	13,6	470	35
Итого за регион	167	2061	243,8	11259	46
Уральский регион
Курганская обл.	9	134	12,3	360	29
Свердловская обл.	25	289	18,0	2690	149
Тюменская обл.	26	216	24,0	680	28
Ханты-Мансийский АО	3	96	67,0	350	5
Челябинская обл.	19	231	15,0	2430	162
Ямало-Ненецкий АО	2	69	120,0	270	2
Итого за регион	84	1035	256,3	6780	26
Сибирский регион
Агинский Бурятский АО	3	6	15	54	4
Алтай	9	49	72,5	85	1
Алтайский край	10	180	132	800	6
Бурятия	16	74	220	700	3
Иркутская обл.	29	120	565	1340	2
Кемеровская обл.	31	290	79	1380	23
Красноярский край	18	310	358	1990	6
Новосибирская обл.	13	360	143	1550	11
Омская обл.	16	240	39	1024	26
Таймырский АО	4	40	260	47	0,2
Томская обл.	19	195	100	854	9
Тыва	7	53	150	150	1
Усть-Ордынский Бурятский АО	1	7	12	90	8
Хакасия	5	90	40	430	11
Читинская обл.	35	110	290	472	2
Эвенкийский АО	2	8	210	19	0,1
Итого за регион	222	2132	2685,5	11385	4
Дальневосточный регион
Амурская обл.	26	164	32	500	16
Еврейская АО	13	46	5,2	75	14
Камчатская обл.	19	96	89	347	4
Корякский АО	9	32	149	13	0,1
Магаданская обл.	14	52	660	113	0,2
Приморский край	34	194	84	1370	16
Саха (Якутия)	27	85	380	265	0,7
Сахалинская обл.	33	110	57	448	8
Хабаровский край	39	210	410	1340	3
Чукотский АО	8	18	420	34	0,1
Итого за регион	226	1007	2286	4513	2
Калининградская обл.	6	72	0,4	470	1135
Итого за РФ	1419	12195	5673,9	77462	14

Более половины населения РФ проживают в зонах возможного действия поражающих и вредных факторов ЧС. При площади территории РФ 13580 тыс. кв. км зоны возможного действия поражающих и вредных факторов ЧС составляют 32 % ее территории. При средней плотности населения в 8 чел./км2 средняя плотность населения в зонах возможного действия поражающих факторов ЧС почти в 2 раза выше (14 чел./км2). Наибольшая плотность населения в зонах возможного поражения при ЧС наблюдается в Центральном, Приволжском и Северо-Западном регионах.