Базовое направление реформирования «Повышение качества финансового менеджмента» (стр. 4 )

В рамках действующего бюджетного законодательства и ограниченности бюджетных ресурсов Петрозаводского городского округа, альтернатив планируемых к реализации мероприятий в рамках тактической задачи «Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий» не существует.

Вариант погашения кредиторской задолженности за счет привлечения иных долговых обязательств не может быть принят к реализации по причине установления предельного размера муниципального долга и роста расходов местного бюджета на его обслуживание.

Однако существуют альтернативные варианты в способах и методологиях реализации того или иного мероприятия по реализации тактической задачи.

1). Альтернативность проведения инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения, за гг. и 1 полугодие 2009 г. может проявляться, во-первых, в поливариантности перечня подтверждающих документов; во-вторых, в количестве этапов проверки достоверности предоставляемых данных. В рамках тактической задачи реализуемым является наиболее сбалансированный вариант, с точки зрения затрат на проведение мероприятия и качества результатов проводимой проверки.

2). Альтернативность разработки плана мер по реструктуризации просроченной кредиторской задолженности проявляется, в первую очередь, в уровне детализации описания процедур, входящих в порядок реструктуризации просроченной кредиторской задолженности. Наилучший вариант, в данном случае, с одной стороны, обеспечит гибкость взаимодействия бюджетных учреждений и их кредиторов. С другой стороны - будет требовать наименьших трудовых и финансовых затрат на контроль за исполнением процедуры.

3). Альтернативность разработки порядка мониторинга кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа выражается в выборе показателей качества управления кредиторской задолженностью местного бюджета и бюджетных учреждений. Процедура определения значений данных показателей должна быть оптимальна с точки зрения трудоемкости процесса сбора и проверки информации и способности обеспечить органы местного самоуправления достоверными данными.

Факторы риска: оценка и способы регулирования

Наиболее отрицательное влияние на реализацию мероприятий, направленных на решение тактической задачи «Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий» оказывают риски субъективного характера, в первую очередь – это риск отказа кредиторов от реструктуризации задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий.

В целом, можно выделить следующие виды рисков, влияющих на степень достижения планируемых результатов в рамках поставленной задачи:

Внешние риски

Внешние риски объективного характера	Внешние риски субъективного характера
Наименование риска	Способ устранения негативного влияния риска на реализацию мероприятия	Наименование риска	Способ устранения негативного влияния риска на реализацию мероприятия
Юридический риск, связан с вероятностью изменений в законодательстве федерального уровня в области бухгалтерского учета и порядка переоформления просроченной кредиторской задолженности в форму иных обязательств.	Юридический риск, оценивается как несущественный Защитой от негативных последствий реализации риска может служить постоянный мониторинг изменений в законодательстве Российской Федерации относительно порядка реструктуризации, погашения просроченной кредиторской задолженности; требований ведения бухгалтерского учета и отчетности.	Риск отказа от реструктуризации задолженности, связанный с тем, что кредиторы бюджетных учреждений могут отказаться от реструктуризации просроченной кредиторской задолженности, перевода ее в форму других обязательств.	Риск отказа от реструктуризации задолженности оценивается как существенный В целях минимизации потерь от негативного воздействия риска необходимо нормативно закрепить порядок списания задолженности с истекшими сроками исковой давности и задолженности перед ликвидированными кредиторами.
Экономический риск, связан с фактическим поступлением доходов не в полном объеме, по сравнению с запланированными, вследствие непредвиденных изменений экономической конъюнктуры, наличия временных кассовых разрывов	Экономический риск оценивается как умеренный Для минимизации ущерба от последствий реализации риска необходимо планирование расходов на погашение кредиторской задолженности с учетом возможного поступления доходов в местный бюджет не в полном объеме, по сравнению с запланированными; формирование кассового плана и прогнозирование объемов возникновения временных кассовых разрывов.

Внутренние риски

Внутренние риски объективного характера	Внутренние риски субъективного характера
Наименование риска	Способ устранения негативного влияния риска на реализацию мероприятия	Наименование риска	Способ устранения негативного влияния риска на реализацию мероприятия
Экономический риск, связан с фактическим поступлением доходов не в полном объеме, по сравнению с запланированными, вследствие допущения ошибок в процессе планирования доходов местного бюджета.	Экономический риск оценивается как существенный Уменьшить риск позволит оптимизация прогнозирования доходов местного бюджета, повышение качества претензионной работы с дебиторами местного бюджета.	Риск «сопротивления» со стороны руководителей муниципальных учреждений, связанный с опасностью выявления фактов заключения договоров сверх установленных лимитов бюджетных обязательств	Риск сопротивления со стороны руководителей муниципальных учреждений оценивается как существенный. Снижается за счет осуществления постоянного и оперативного контроля за ходом проведения инвентаризации и урегулирования кредиторской задолженности. Внедрение системы мониторинга кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий.

Тактическая задача 11 «Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов»

Нормативное правовое обеспечение решения

тактической задачи

- Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями);

- Налоговый кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями);

- Земельный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями);

- Федеральный закон от 01.01.2001 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

- Федеральный закон от 01.01.2001 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

- Закон Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000-1 «О налогах на имущество физических лиц» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов»;

- Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 28н Федеральной налоговой службы России № САЭ-3-10/58 «Об утверждении периодичности, сроков и формы предоставления информации в соответствии с правилами, утвержденными Постановлением правительства Российской Федерации от 01.01.01 года № 000»;

- Решение Петрозаводского городского Совета от 01.01.2001 г. № XXIII/XXVI-418 «Устав Петрозаводского городского округа» (с изменениями и дополнениями);

- Решение Петрозаводского городского Совета от 01.01.2001 г. № XXIV/XIII-253 «Об установлении ставок налога на имущество физических лиц на территории муниципального образования г. Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями);

- Решение Петрозаводского городского Совета от 01.01.2001 г. № XXV/XXI-195 «О введении системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности на территории муниципального образования г. Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями);

- Решение Петрозаводского городского Совета от 01.01.2001 г. № XXV/XXI-196 «Об установлении и введении в действие на территории муниципального образования города Петрозаводска земельного налога» (с изменениями и дополнениями).

- Решение Петрозаводского городского Совета от 01.01.2001 г. № XXVI/XIV-181 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Петрозаводском городском округе».

Анализ исходного состояния

на момент разработки Программы реформирования

В соответствии с федеральным законодательством перечень местных налогов и сборов сократился до двух: налог на имущество физических лиц и земельный налог. Полномочия муниципальных образований по предоставлению налоговых льгот определены Налоговым кодексом Российской Федерации. В этой связи льготы для отдельных категорий плательщиков могут быть предоставлены только по местным налогам, неналоговым доходам, в части, зачисляемой в бюджет муниципального образования.

В соответствии с решением Петрозаводского городского Совета от 01.01.2001 г. № XXVI/XIV-181 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Петрозаводском городском округе», Петрозаводский городской Совет, как участник бюджетного процесса, обладает полномочиями по введению местных налогов и сборов, а также установлению размера ставок по ним и предоставлению льгот по их уплате.

На основании решения Петрозаводского городского Совета от 01.01.2001 г. № XXV/XXI-196 «Об установлении и введении в действие на территории муниципального образования города Петрозаводска земельного налога» (с изменениями и дополнениями) от уплаты земельного налога с 01 января 2006 года освобождены следующие категории плательщиков:

- ветераны труда;

- ветераны военной службы;

- физические лица, получающие трудовую пенсию по старости;

- инвалиды;

- физические лица, чей доход ниже прожиточного минимума (с 1 января 2008 года).

Кроме того, ряду категорий налогоплательщиков установлены ставки налога ниже максимально возможного размера, предусмотренного Налоговым кодексом Российской Федерации:

- 0,1 процента от кадастровой стоимости земельного участка в отношении земельных участков, занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса;

- 0,3 процента от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков:

§  отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;

§  под домами индивидуальной застройки;

§  предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства
;

§  предоставленных для жилищного строительства;

§  предоставленных организациям, не осуществляющим предпринимательскую деятельность, для размещения коллективных гаражей;

- 0,6 процента от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков:

§  под объектами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

§  под административно-управленческими и общественными объектами;

§  под объектами физической культуры и спорта;

- 0,8 процента от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков, отнесенных к землям учреждений и организаций народного образования.

С 1 января 2007 года снижены ставки земельного налога следующим категориям налогоплательщиков:

- за земельные участки, предоставленные для коллективных погребов и овощехранилищ с 1,5 до 0,3 процентов;

- в отношении земельных участков, отнесенных к землям учреждений и организаций народного образования с 0,8 до 0,6 процента;

- под объектами учреждений и организаций здравоохранения и социального обеспечения, культуры и искусства с 1,5 до 0,6 процента.

Результаты ежегодной оценки объема налоговых льгот по каждому виду налогов за годы показали, что годовой объем потерь местного бюджета от предоставления налоговых льгот в 2007 году увеличился на 5,55% (Таблица 1). При этом объем налоговых льгот по земельному налогу уменьшился на 1,8% за счет сокращения налогооблагаемой базы физических лиц, подлежащей льготному налогообложению в соответствии с решениями Петрозаводского городского Совета, а объем потерь местного бюджета от предоставления льгот по уплате налога на имущества физических лиц, предоставленных федеральным законодательством, увеличился на 58%.

Таблица 22

Предоставление налоговых льгот по видам налогов (тыс. руб.)

	2006 год	2007 год	Прирост за 2007 год
Земельный налог юридических лиц	44681	45674	+993
в том числе:
- по льготам, установленным п.5 ст. 391, ст. 395 НК РФ	2372	2323	-49
- по льготам, установленным решениями Петрозаводского городского Совета	42309	43351	+1042
Земельный налог физических лиц	4131	2252	-1879
в том числе:
- по льготам, установленным п.5 ст. 391, ст. 395 НК РФ	0	0	0
- по льготам, установленным решениями Петрозаводского городского Совета	4131	2252	-1879
Налог на имущество физических лиц	6757	10715	+3958
в том числе:
- по льготам, установленным федеральным законодательством	6757	10715	+3958
- по льготам, установленным решениями Петрозаводского городского Совета	0	0	0
ИТОГО:	55569	58641	+3072

Оценка объема предоставленных налоговых льгот проводится финансовым управлением администрации Петрозаводского городского округа на основании сведений, включенных инспекцией Федеральной налоговой службы России по г. Петрозаводску в годовой отчет формы «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по местным налогам».

Однако в данном отчете отсутствуют сведения о предоставлении налоговых льгот в разрезе отраслей экономики, в этой связи оценка объема предоставленных льгот в разрезе отраслей не проводится.

Таким образом, проведенный анализ показал, что отсутствие определенных нормативных правовых механизмов делает невозможным проведение оценки степени влияния предоставления налоговых льгот той или иной категории налогоплательщиков на развитие отдельных отраслей экономики городского округа и целесообразности предоставления и пролонгации налоговых льгот.

План реформирования:

обоснование мероприятий и ожидаемые результаты

В рамках реализации первого этапа Программы реформирования, прежде всего, необходимо провести оценку объема предоставленных налоговых льгот в разрезе отдельных видов налогов за последние три отчетных года и текущий финансовый год. В целях проведения более детального анализа политики администрации Петрозаводского городского округа в сфере льготного налогообложения необходимо сформировать запрос в инспекцию Федеральной налоговой службы России по г. Петрозаводску о предоставлении в администрацию Петрозаводского городского округа сведений о предоставленных налоговых льготах по земельному налогу в разрезе отдельных категорий налогоплательщиков.

Затем планируется разработать и утвердить порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот и установить запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности.

Порядок оценки бюджетной и социальной эффективности должен определить процедуру и критерии оценки отраслевыми управлениями администрации, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), социальной и (или) экономической эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот.

Для оценки социальной и (или) экономической эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению налоговых льгот необходимо использовать следующие критерии:

- оценка экономической эффективности от инвестиционной деятельности организаций, которая предусматривает определение коэффициента эффективности налоговых льгот, предоставленных субъектам инвестиционной деятельности;

- оптимизация расходов бюджета городского округа, которая предусматривает сокращение встречных финансовых потоков при одновременном снижении налоговой нагрузки на организации, полностью или частично финансируемые из бюджета Петрозаводского городского округа, и объема бюджетного финансирования;

- повышение уровня жизни населения (социальная эффективность).

На втором этапе Программы реформирования необходимо:

- провести на основании утвержденного Порядка оценки эффективности предоставленных и планируемых к предоставлению льгот по налогам и сборам в части платежей в бюджет Петрозаводского городского округа оценку эффективности предоставленных льгот за гг.;

- опубликовать в СМИ и (или) разместить в сети Интернет http://petrozavodsk-mo.ru данные об объемах предоставленных налоговых льгот и оценке их эффективности;

- при выявлении неэффективности налоговых льгот подготовить проекты решений Петрозаводского городского Совета об отмене налоговых льгот и вынести их на рассмотрение сессии Петрозаводского городского Совета.

По итогам выполнения данных мероприятий планируется достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором объем налоговых льгот составляет менее 5 % налоговых доходов бюджета Петрозаводского городского округа за последний отчетный год.

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 11 «Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов», представлена в таблице 23.

Таблица 23

Комплексная система мероприятий,

обеспечивающих решение тактической задачи 11 «Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов»

№	Наименование мероприятия	Обоснование необходимости реализации мероприятия	Срок реализации мероприятия	Ответственное подразделение администрации городского округа / ответственный сотрудник подразделения (ф. и.о., должность, контактный телефон)	Взаимодействующие подразделения администрации городского округа / ответственный сотрудник подразделения (ф. и.о., должность, контактный телефон)	Юридический результат реализации мероприятия (итоговый формализованный документ)	Фактический результат реализации мероприятия
1.	Оценка объема налоговых льгот по каждому виду льгот за 2008 г. и прогнозная оценка налоговых льгот по каждому виду льгот в 2009 г.	Анализ нормативных правовых актов, устанавливающих льготы по местным налогам и сборам. Инвентаризация действующих налоговых льгот с целью определения объема недополученных доходов местного бюджета.	Июнь2009 г.	Финансовое управление (заместитель председателя комитета по вопросам экономики и финансов – начальник финансового управления;	Инспекция Федеральной налоговой службы по г. Петрозаводску	Аналитическая записка	Перечень предоставленных налоговых льгот по местным налогам в разрезе отраслей экономики. Определение объема недополученных доходов местного бюджета вследствие предоставления налоговых льгот.
2.	Утверждение порядка ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот	Необходимо регламентировать порядок проведения оценки эффективности налоговых льгот и разработать систему критериев для проведения такой оценки.	Июнь 2009 г.	Финансовое управление (заместитель председателя комитета по вопросам экономики и финансов – начальник финансового управления;	Нормативно-правовое управления (начальник нормативного правового управления;	Постановление Главы Петрозаводского городского округа «Об утверждении порядка оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот»	Методика проведения оценки бюджетной и социальной эффективности налоговых льгот, критерии оценки Порядок взаимодействия структурных подразделений при проведении оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот.
3.	Утверждение запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности	Необходимо нормативно установить запрет на предоставление налоговых льгот без проведения предварительной их оценки бюджетной и социальной эффективности или при низком результате оценки.	Июнь 2009 г.	Финансовое управление (заместитель председателя комитета по вопросам экономики и финансов – начальник финансового управления;	Нормативно-правовое управления (начальник нормативного правового управления;	Постановление Главы Петрозаводского городского округа «Об утверждении запрета на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке финансовой эффективности»	Предписание для запрета предоставления налоговых льгот по местным налогам и сборам в случае низкой оценки бюджетной и социальной эффективности, а также в случае отсутствия результатов такой оценки.
4.	Ежегодное опубликование в СМИ и (или) размещение в сети Интернет данных об объемах предоставляемых налоговых льгот и оценки их эффективности	Обеспечение информационной открытости налоговой политики администрации Петрозаводского городского округа.	Июнь 2010 г.	Финансовое управление (заместитель председателя комитета по вопросам экономики и финансов – начальник финансового управления;	Отдел информатизации (начальник отдела; Пресс-центр (начальник;	Публикация	Доведение информации об объемах предоставляемых налоговых льгот и об оценке их бюджетной и социальной эффективности до населения и юридических лиц.
5.	Объем налоговых льгот составляет менее 5 % налоговых доходов местного бюджета за последний отчетный год	Непосредственный индикатор выполнения тактической задачи «Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов»	Июнь 2010 г.	Финансовое управление (заместитель председателя комитета по вопросам экономики и финансов – начальник финансового управления;	-	Аналитическая записка, статистические и табличные материалы	Результат реализации оптимальной налоговой политики, при которой, с одной стороны, осуществляется поддержка социально-незащищенных слоев населения, инвестиционных проектов, отдельных отраслей экономики, с другой стороны, соблюдение бюджетных интересов.

Альтернативные способы реализации мероприятий