Международная Ассамблея столиц и крупных городов (стр. 4 )

Цель разработки систем индикаторов - содействие совершенствованию процессов управления социально-экономическими преобразованиями путем создания баз данных (количественных измерителей и качественных характеристик) для диагностики ситуации при подготовке и реализации программ, планов, нормативно – правовых актов и оценке результатов их реализации.

Основными задачами при разработке систем индикаторов являются:

диагностика подготовки и реализации программ, планов, управленческих решений,

создание систем количественных измерений и качественных характеристик, которые позволят точно оценить реализацию плановых целей и задач,

предоставление информации пользователям в понятной и удобной форме.

Системы индикаторов могут применяться федеральными, региональными и местными органами законодательной и исполнительной власти, а также государственными и негосударственными организациями – всеми, кто принимает участие или заинтересован в разработке стратегических и текущих планов, нормативно-правовых актов, программ, а также в их реализации.

3.3.2. Основной признак и характеристики индикаторов

Появление в социально-экономических исследованиях измерителей, которые называются индикаторами, связано с необходимости найти такие показатели, которые бы помогли отслеживать выполнение разного рода программ. Их общим признаком является способность в максимально концентрированном виде измерить или охарактеризовать реализацию целей и задач экономической и социальной политики, программ, общественных систем управления, в том числе плановых документов. Таким образом, индикатор – это модель, упрощающая поставленные цели и задачи до ограниченного количества измерителей и оценок.

Основным признаком индикаторов является способность в максимально концентрированном виде измерить или охарактеризовать реализацию целей и задач общественных систем управления, в том числе плановых документов.

Без обоснования систем индикаторов, относительно целей и задач, любой их набор остается бесполезным инструментом, который мало пригоден или не пригоден вообще при принятии решений, обосновании планов и программ и мониторинге их реализации. Это и есть основной признак индикатора. И в этом смысле он может быть и статистическим показателем, и показателем, рассчитанным на базе статистических данных и оперативной информации, и качественной характеристикой.

3.3.3. Количественные и качественные индикаторы

В практике мониторинга принято выделять два типа измерений индикаторов: количественные и качественные. Обычно для мониторинга реализации планов и программ в такой сложном объекте как город используется комбинация обоих этих типов измерений.

Количественные значения индикаторов

Количественные значения индикаторов могут быть выражены числом единиц (в соответствующих измерениях), процентом, долей, пропорцией, то есть иметь количественную определенность. Основным признаком количественных индикаторов является то, что в основе их расчета лежит, как правило, статистическая или оперативная информация, представленная организациями – исполнителями плана.

Качественные характеристики индикаторов

Не все происходящие процессы можно понять с помощью количественных измерителей. При мониторинге стратегического плана, который по своему содержанию является документом, направленным на поиск управленческих решений, широко используется система качественных индикаторов.

В этом случае индикатор представляет собой опросный лист. В нем есть перечень интересующих вопросов с оценками «да», «нет», «неудовлетворительно», «удовлетворительно», «хорошо», «отлично» или иными. Обычно, это перечень вопросов, на которые должны ответить соответствующие потребители услуги или те, на кого в будущем будет воздействовать запланированная акция.

Количество таких индикаторов регламентируется, с одной стороны, потребностью, а с другой стороны, финансами, поскольку провести такие опросы дело достаточно дорогостоящее. Финансовые ограничения и характер задач диктуют различные методы проведения исследований для идентификации качественных характеристик индикаторов: интервью, опрос фокус-групп, анкетирование и другие.

3.3.4.Индикаторы управления планом и целевые индикаторы

Индикаторы стратегического плана – не первичные данные, а система, ориентированная, прежде всего, на мониторинг стратегических целей и конкретных задач в процессе реализации плана, что было подробно рассмотрено выше. Система индикаторов должна быть неотъемлемой частью стратегического плана, как инструмент управления планом. Без мониторинга плана через систему индикаторов отследить реализацию плана будет весьма затруднительно.

Стратегические планы социально-экономического развития городов не могут быть идентичны в виду вполне понятных причин, однако, все они в процессе реализации проходят несколько одних и тех же этапов, на каждом из которых необходимо осуществлять мониторинг и состоят из очень похожих частей. Эти части и этапы могут иметь в разных планах отличные друг от друга названия, но, как правило, одну и ту же сущность. Подобие этапов реализации планов и их составляющих позволяет выработать общие подходы к структурированию системы индикаторов.

Систему индикаторов стратегического плана следует разделить на две части. Индикаторы, отражающие реализацию целей и задач плана - целевые индикаторами, и индикаторы, характеризующие качество управления реализацией плана - индикаторами управления.

Мониторинг программы через индикаторы должен осуществляться на всех стадиях реализации плана:

Предварительная стадия. Индикаторы для оценки качества планового документа.

Стадия реализации. Индикаторы, отражающие выполнение плановых целей, задач, мероприятий и отражающие характер управления планом.

Завершающая стадия. Индикаторы завершающей стадии идентичны стадии реализации, но предназначаются для оценки результативности и эффективности плана, анализа причин неудач, принятия адекватных управленческих решений.

Индикаторы управления

На предварительной стадии разработки плана, когда формируется большой блок информации для определения содержания планового документа, а именно - определяются приоритеты городского развития, цели и задачи, индикаторы управления должны отражать полноту проведенных подготовительных работ.

Перечень подготовительных работ определяет содержание индикаторов управления. В наиболее общем виде он включает следующие мероприятия и исследования. Цели проведения ниже перечисленных работ отражаются в индикаторах и оценивают качество подготовительных работ.

- Сценарные прогнозы социально-экономического развития города.

- Сравнительные обзоры об условиях и качестве жизни российских городов и городов мира.

- Анализ нормативно-правовой базы местного самоуправления и возможностей города реализовать цели плана.

- Аналитические материалы международных и российских организаций по анализу перспектив и проблем урбанизации в целом, а также конкретных городов.

- Мероприятия по привлечению к процессу разработки плана городского сообщества (информация в газетах, на радио, по телевидению, выпуск специальных листков с информацией о разработке и обсуждениях стратегий развития в различных сферах городского хозяйства, общественные слушания в мэрии и т. д.)

- Создание комиссий, экспертных советов, тематических комиссий для подготовки плана и их состав.

- Организация активной группы представителей гражданского общества, заинтересованных в создании Стратегического плана

- Перечень проведенных опросов населения, фокус-групп, экспертов для определения приоритетов городского развития и использование современных средств обработки анкет.

На стадии реализации плана перечень индикаторов управления, разработанный на предварительной стадии частично или полностью повторяется, но осуществление мониторинга ежегодно вряд ли имеет смысл и, кроме того, занятие достаточно дорогостоящее. Целесообразно проводить его на стати реализации краткосрочных и среднесрочных целей и задач или с периодичностью один раз в 4-5 лет.

Кроме мониторинга выше названных мероприятий на стадии реализации в перечень индикаторов следует включить измерения, характеризующие характер и масштабы нормативно-правовой и административной поддержки выполнения плановых задач. Это одна из важнейших составляющих плана, без которой его осуществление невозможно.

Индикаторы управления, как правило, носят качественный характер, хотя могут быть выражены в неких условных единицах.

На завершающей стадии индикаторы управления помогут выявить все просчеты и ошибки, а также позитивный опыт стратегического планирования.

Целевые индикаторы

Целевые индикаторы предназначены для мониторинга реализации стратегических целей, задач и мероприятий плана. Строго говоря, оценка реализации через индикаторы необходима только для анализа целей и задач, поскольку мероприятия по реализации имеют, как правило, весьма четкие установки, характеризующие их выполнение, обычно, количественные. Поэтому они не требуют разработки специальных комплексных измерителей. Для понимания того, выполнены они и ли нет, достаточно пользоваться заложенными в них самих показателями. Однако в данном случае, чтобы не произошло исключение мероприятий из системы мониторинга, отнесем их также к перечню целевых индикаторов.

Соответственно разделам плана: стратегические цели, основные задачи и мероприятия разделим целевые индикаторы на группы: ключевые, основные, вспомогательные.

По своему назначению целевые индикаторы разделяются следующим образом.

- Для оценки изменившихся социально-экономических условий.

- Для оценки результатов в сравнении с запланированными.

- Для поиска наиболее эффективных путей реализации плана.

- Для анализа «затраты – результаты» в денежном исчислении.

- Для оценки воздействия решения плановой задачи на параметры городского развития.

Конечно, максимально было бы иметь такие индикаторы, которые могли бы помочь выявить весь ареал влияния реализации той или иной задачи, но, практически, это невозможно. Поэтому в каждом конкретном случае следует делать выбор и находить оптимальный вариант содержания и целевого назначения индикатора.

Мониторинг плана через целевые индикаторы производится на всех этапах реализации плана, а также на завершающей стадии.

Целевые индикаторы чаще всего это индикаторы количественные, но могут быть и качественными оценками.

Проведение мониторинга плана через целевые индикаторы должно происходить чаще через индикаторы управления.

Схематичное изображение построения системы индикаторов дано на Рисунке 3.2.

3.3.5. Информация для индикаторов и последовательность выполнения работ по созданию системы индикаторов

Информация

Одним из основных условий получения качественных оценок является хорошая информация. Источники информации для количественных индикаторов – это, прежде всего, статистика и оперативная информация, предоставленная организациями города и подразделениями местной администрации. Оценки процессов через систему «качественных» индикаторов производятся путем проведения различного типа опросов.

Однозначность информации достигается конкретизацией следующих параметров.

- Территориальная определенность.

- Обозначение групп населения, по которым собранна информация (мужчины, женщины, сельское население, безработные...).

- Временная определенность (год, месяц, период).

- Наличие ссылки на источник информации (статистический сборник, книга, статья, экспертная оценка).

Создание системы индикаторов

Работы по созданию системы индикаторов – это неотъемлемая часть общих работ по мониторингу, который можно рассматривать, как отдельный проект или целевую программу, необходимую для реализации план.

Создание системы индикаторов начинается одновременно с началом работ по подготовке плана.

Предплановая стадия

На предплановой стадии разрабатывается система индикаторов управления качеством планового документ. Эти индикаторы отражают полноту, характер и качество проведенных на предплановой стадии аналитических работ, а также масштаб вовлеченности в процесс планирования городского сообщества.

Большая часть этих индикаторов имеет форму ответов на вопросы. Какие организации приняли участие в обсуждении транспортных проблем города? Какая доля опрошенных респондентов не удовлетворена системой предоставления жилищных субсидий? Сколько общественных организаций приняли участие в обсуждении проекта концепции стратегического плана? И так далее.

Стадия разработки концепции плана и его реализации

На данном этапе разрабатывается система целевых индикаторов:

- ключевые индикаторы, отражающие стратегические цели;

- основные индикаторы, отражающие конкретные задачи;

- вспомогательные индикаторы, предназначающиеся в дальнейшем для мониторинга реализации целевых программ и мероприятий.

Разработка целевых индикаторов проводится одновременно с разработкой концепции, хотя время проведения первого мониторинга может значительно отстоять во времени от этого момента. Смысл разработки индикаторов вместе с разработкой концепции состоит в том, что на этом этапе разработки плана имеется возможность широкого обсуждения перечня индикаторов со специалистами, работающими над планом.

По этому же принципу разрабатываются целевые индикаторы для мониторинга программ и мероприятий, которые направлены на выполнение задач и целей. Вполне логично в состав программ включать специальный раздел по мониторингу с разработкой индикаторов, как специальной части раздела по мониторингу. Эти работа может быть поручена составителям данных программ.

Практически ни одна новация не может быть внедрена в практику хозяйствования без нормативно-правовой поддержки. Поэтому в системе индикаторов следует иметь блок, характеризующий правовое обеспечение реализации плана, иначе говоря, индикаторы качества управления планом. Они могут быть определены частично на этапе подготовки концепции плана, частично позднее, при уточнении перечня разрабатываемых документов.

4. ЦЕЛИ ГОРОДСКОГО РАЗВИТИЯ И СИСТЕМЫ ГОРОДСКИХ ИНДИКАТОРОВ, БЛОКИ ИНДИКАТОРОВ И ИХ СООТВЕТСТВИЕ СТРАТЕГИЧЕСКИМ ЦЕЛЯМ. РАНЖИРОВАНИЕ ИНДИКАТОРОВ.

4.1. Блоки индикаторов управления качеством планового документа[28]

4.1.1. Индикаторы оценки качества и полноты проведения аналитических работ по оценке социально-экономической ситуации в городе

Любое планирование начинается с обстоятельного анализа экономической и социальной структуры города, где предметом изучения являются тенденции в развитии социальной сферы, численности и составе населения в целом и трудовых ресурсов в частности, инфраструктуры города, имеющихся у города финансовых ресурсов, а также производственного сектора экономики.

Обычно, в рамках разработки стратегического плана, при проведении анализа социально-экономической ситуации используют самую последнюю статистическую отчетность или оперативную информацию. Между тем крайне важно увидеть город в динамике его развития. Поэтому целесообразно для обоснованности выводов исследовать ситуацию за последние, как минимум, пять лет.

Выбор показателей оценки социально-экономического развития города должен, на наш взгляд, осуществляться с учетом особенностей местного сообщества как объекта наблюдения, а также особенностей структуры экономики города. При этом система показателей оценки должна по возможности быть адекватна имеющейся в городе статистике. Однако, не всегда разработчики плана имеют возможность получить полную информацию о городе от органов статистики, что связано с особенностями организации статистической отчетности, о чем говорилось в предыдущих главах. В этом случае сведения могут быть предоставлены соответствующими подразделениями местной администрации, а также предприятиями и организациями города. Целесообразно рассмотреть действующие в городе целевые программы и их реализацию, чтобы определить, какие из них в наибольшей степени способствуют улучшению условий проживания и жизнедеятельности граждан, а также помогают городу удержать или укрепить свои позиции в конкурентной борьбе в тех отраслях экономики, которые считаются наиболее перспективными с точки зрения будущего развития. Таким образом, несмотря на трудности, которые могут встретиться, максимально широкий и объективный анализ социально-экономической информации является необходимым условием разработки стратегического плана.

Аналитическая записка, относительно тенденций развития города, содержащая выводы, должна быть обязательной завершающей частью работ по анализу социально-экономической ситуации в городе. В ней должны быть ответы на следующие основные вопросы.

-  Какие наиболее важные проблемы следует решить в ходе реализации стратегического плана?

-  Почему решение этих проблем важно для города?

-  Насколько масштабна проблема для города?

-  Какой информацией мы обладаем о масштабности и природе данной проблемы?

-  Какая дополнительная информация нам потребуется для определения важности или масштабности данной проблемы?

Ответы на эти вопросы:

-  помогают определить масштаб и фокусы разрабатываемых стратегий;

-  фиксируют базисное состояние;

-  представляют основные информационные материалы ресурсы для будущей оценки успешности реализации стратегии.

Для оценки качества предплановых работ по оценке социально-экономической ситуации в городе можно предложить индикаторы «Полнота проведения работ по анализу социально-экономического ситуации в городе», «Анализ реализации целевых программ в городе», «Качество проведения анализа социально-экономической ситуации в городе»[29].

4.1.2. Индикаторы качества проведения аналитических работ «Город в урбанизированном мире»

Включение в перечень предплановых работ аналитических материалов, которые показывают, по существу, место города среди огромного множества городских поселений, необходимо для понимания конкурентных преимуществ и слабых сторон города, то есть определение его рейтинга, или как часто говорят, маркетинговой позиции. К сожалению, эта цель очень часто не достигается, а результаты проведенных расчетов используются в политическом пиаре, что ни в коей мере не является основанием для исключения методических приемов межгородских сравнений для использования их результатов при определении направлений городского развития.

В некоторых регионах России по инициативе, как правило, городских администраций или в рамках исследовательских работ проводились рейтинги городов по различным секторам экономики, а в последнее время особенно активно ряд субъектов Федерации ведут сравнительный анализ муниципальных образований в отношении реализации Национальных проектов. Однако, комплексных исследований по всему кругу важнейших городских проблем практически нет.

Сравнительный анализ городов с целью определения преимуществ и отставаний городского развития – это процесс, требующий, прежде всего, определения таких параметров, которые позволяют максимально представительно и лаконично отвечать на поставленные вопросы. Наиболее важным, с нашей точки зрения, являются такие измерители, которые позволяли бы в максимальной степени соотносить их с сущностной целью стратегического планирования, о чем шла речь в предыдущих главах, а следовательно найти возможности оценить уровень развития в городе человеческого капитала и инфраструктуры, посредствам которой обеспечивается предоставление общественных услуг горожанам. Такие сравнения невозможно сделать с помощью отдельного показателя, Требуется совокупность нескольких показателей, которые могут быть агрегированы в некие индексы.

На сегодняшний день на уровне города имеются, на наш взгляд, два наиболее полезных индекса. Это, во-первых, объем внутреннего городского продукта, соотнесенный с численностью населения города, представляющий собой аналог ВВП на уровне города, который призван оценивать объем городского производства и, во-вторых, индекс развития города (ИГР), который, отражает в концентрированном виде благосостояние граждан и их обеспеченность городскими удобствами.

Таблица 4.1.

Компоненты индекса городского развития

Субиндексы	Компоненты для расчета субиндексов
Инфраструктура	Обеспеченность домохозяйств водопроводом, канализацией, электричеством, телефоном
Отходы	Очистка сточных вод, удаление твердых отходов
Здравоохранение	Средняя продолжительность жизни, детская смертность
Образование	Грамотность, численность учащихся
Городской продукт	Городской продукт

Один из способов расчета индекса развития города был предложен ООН-ХАБИТАТ. В таблице 4.1. представлены компоненты, из которых формируется этот индекс.

Методика, используемая для построения индекса развития города, аналогична той, которая применяется Программой развития ООН (ПРООН) для построения индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП), однако, для оценки городского развития он служит, безусловно, лучшим показателем, чем ИРЧП.

Индекс развития городов показывает высокий рейтинг городов стран с переходной экономикой и г. Москвы в мире.(См. Таблицы 4.2. и 4.3.)

Таблица 4.2.

Индекс развития городов по регионам (данные на 1998 г.)

Регион	ИГР	Субиндексы
Городской продукт	Инфраструктура	Отходы	Здравоохранение	Образование
Африка	42,85	49,69	36,17	26,04	50,39	51,96
Арабские государства	64,55	66,52	69,79	45,87	77,18	63,39
Азиатско-Тихоокеанский регион	65,35	62,90	67,75	44,40	78,27	73,43
Высокоразвитые страны	96,23	90,60	99,21	100,00	94,26	97,10
Страны Латинской Америки и Карибского бассейна	66,25	62,93	70,42	39,50	82,71	75,68
Страны с переходной экономикой	78,59	71,62	90,64	55,93	85,80	88,94

Таблица 4.3.

Индекс городского развития и компоненты индекса по отдельным городам (данные за 1998 г.)

Регионы	ИГР	Субиндексы
Городской продукт	Инфраструктура	Отходы	Здравоохранение	Образование
Стокгольм	97,4	93,5	99,5	100,0	94,0	99,8
Мельбурн	95,5	90,0	99,8	100,0	93,7	94,1
Сингапур	94,5	91,6	99,5	100,0	92,7	88,6
Гонконг	92,0	89,4	99,3	99,0	90,9	81,3
Москва	89,9	81,0	98,7	86,8	83,8	99,3
Сеул	86,0	65,3	98,4	100,0	88,7	77,7
Рио-де-Жанейро	79,4	82,3	86,2	62,6	81,9	84,3
София	79,1	70,9	93,7	58,5	86,2	86,3
Ханой	74,2	59,6	72,0	90,0	80,6	69,0
Гавана	71,0	65,0	74,8	50,0	80,7	84,7
Джакарта	69,2	66,2	57,3	46,7	80,2	95,7
Улан-Батор	68,4	53,7	59,0	90,0	72,5	66,7
Лахор	61,1	71,1	78,5	50,0	64,9	40,8
Коломбо	58,4	46,9	68,6	45,0	86,2	45,3
Бангалор	58,0	51,1	82,7	31,3	76,5	48,5
Дхака	48,4	55,6	45,3	27,5	64,6	48,7
Вьентьян	47,1	44,0	58,0	0,0	62,3	71,3
Аккра	46,6	49,4	50,0	0,0	71,4	62,0
Пном-Пень	43,5	40,2	33,0	27,0	47,2	69,9
Порт-Морсби	39,3	69,0	18,1	10,0	59,1	40,2
Лагос	29,3	42,1	29,5	2,0	44,0	29,1
Ниамей	21,7	40,0	22,0	0,0	78,3	14,9

Информация для расчета ИРГ формируется в ООН-ХАБИТАТ на основе применения системы городских индикаторов, разработанной этой международной организацией. Любой город может воспользоваться методикой ООН-ХАБИТАТ для расчета ИГР, если сочтет это необходимым. Изложение методики расчета Индекса развития города не входит в задачи данного доклада, но познакомиться с ней можно на сайтах ООН-ХАБИТАТ.