Для директора «принять все зависящие от него меры» – это подать заявку на финансирование. По идее, если она не удовлетворена, и это документально зафиксировано, все претензии к директору должны быть сняты.
Если все-таки дело доходит до суда, свои права директор может отстоять и там. При этом нужно учитывать, что, хотя в России формально не существует «прецедентного» права, на практике оно есть. Судьи охотно используют в своей работе вступившие в законную силу решения других судов. Уже существуют судебные акты, согласно которым директора, обвинявшиеся в том, что не выполнил предписаний надзорных организаций, был признан невиновным, так как их заявку на финансирование не удовлетворили. На эти судебные решение можно ссылаться в любом российском суде.
Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация.
Таким образом, механизм, позволяющий директору защитить свои права в случае привлечения его к ответственности, существует. Однако отстоять свои права директору удается не всегда. Иногда директора все же «назначают крайним», и он становится объектом административного или уголовного преследования. Кроме того, сам процесс самозащиты – досудебной и, тем более, судебной занимает немало времени, которые директор отрывает от выполнения своих основных обязанностей. Зачастую, директора школ предпочитают не тратить время на бесконечные разбирательства, а оплачивать предписанные работы за счет внебюджетных средств, не дожидаясь бюджетного финансирования. Но далеко не у каждой школы есть такая возможность, ведь речь идет об очень серьезных для школы тратах.
К тому же сам механизм самозащиты известен не каждому директору, и здесь можно говорить о недостаточной информированности и правовой компетентности участников образовательного процесса.
Есть и еще одна причина, по которой директор платит штраф, самостоятельно ищет возможности для устранения выявленных нарушений, и не пытается отстоять свои права. Директора знают, что вступать с начальством в конфликт – себе дороже. Чиновники всегда найдут способ выжить ставшего неугодным директора из школы. А школьная жизнь превратится в сплошную череду проверок. Пострадают и дети, и учителя.
Поэтому до конца неясен сам факт привлечения к ответственности директоров, если в законодательстве четко прописано, что за финансирование образовательного учреждения отвечает его учредитель. Именно ему и должны выдаваться предписания, именно на него должны налагаться штрафы.
Следовательно, проблема самозащиты директора является актуальной и требует мер по ее разрешению.
5.14. Кейс: санитарно-эпидемиологическая служба (СЭС).
Санитарно-эпидемиологическая служба предъявляет сегодня к школам требования на основе Санитарно-эпидемиологических правил СанПиН 2.4.2.1178-02. Особенно серьезные требования сегодня предъявляются к следующим позициям:
— соблюдение санитарных норм в школьных столовых;
— обслуживание компьютерных классов;
— освещение помещений;
— наличие достаточного количества медицинских помещений;
— соблюдение требований по предельной наполняемости классов (не более 25 человек);
— соответствие мебели росту и возрастным особенностям школьников;
— соответствие реальной нагрузки учащихся объему максимально допустимой учебной нагрузки;
— расписание уроков: распределение учебной нагрузки в течение учебной недели, определенная последовательность учебных предметов в течение учебного дня;
— организация физического воспитания в образовательных учреждениях, в первую очередь для детей, имеющих отклонения в состоянии здоровья;
— и т. д.
Специалисты Санкт-Петербургского управления образованием подсчитали: чтобы выполнить все предписания СЭС, нужно как минимум 110-130 миллионов рублей на каждый район города ежегодно. Разумеется, в бюджете предусматриваются определенные суммы, но они в два-три раза меньше необходимой.
При этом в некоторых общеобразовательных заведениях привести все в соответствие с санитарными правилами просто невозможно. Так, например, более чем 40 процентов школ Москвы размещены в четырехэтажных и пятиэтажных зданиях.
Деятельность школ по выполнению требований СЭС нередко доведена до абсурда. Так, в одной из школ г. Челябинска параллельно существуют два расписания: рабочее и санитарное. По первому школа учится, по второму – заполняет журналы. В день проверок СЭС, рабочее расписание убирается со всех стендов, везде вывешивается санитарное, детей просят «не пугаться» и посещать уроки не по расписанию на стендах, а «как обычно». Более того, когда в апреле 2005 г., накануне очередной проверки СЭС, администрация школы выяснила, что есть «учителя-нарушители», которые заполняют журнал по рабочему расписанию (что абсолютно правильно в целях самозащиты учителя в определенных ситуациях – например, ученик совершил преступление в учебное время за пределами школы, и, если в журнале не будет отмечено отсутствие ученика на уроках, учитель может рассматриваться прокуратурой и судом как соучастник - с юридической точки зрения учитель отвечает за ребенка, пока он находится на уроке и расхождение формального и реального расписания создает для учителя сложности с отмечанием отсутствующих учащихся), вся школа в течение недели в авральном порядке переписывала все (!) журналы за весь учебный год. Естественно, в свободное от проведения уроков (то есть, в свое личное – журналы приходилось даже брать домой «на ночь») время, которое им никто не оплатил[1]. Зато школа смогла «сохранить лицо» во время проверки. Работать же по санитарному расписанию нереально: из школы разбегутся все учителя, недовольные тем, что при такой низкой зарплате, уроки у них раскиданы как попало, с большим количеством «окон» в течение дня. Составить же «идеальное» санитарное расписание тоже нереально, особенно в школах с большим количеством учащихся и педагогов.
Несмотря на то, что нарушения требований СЭС есть в каждой школе, как и в случае с пожарной охраной, даже если СЭС не подпишет акт о приемке школы, дети все равно будут учиться. Органы надзора в любом российском населенном пункте прекрасно понимают, что здания, которым уже перевалило за 30 (а в исторических частях городов — за 60 и более) лет, ветшают, рассыпаются, ведь при их проектировании никто не учитывал сегодняшних изменений ГОСТов. К тому же, при скудном финансировании системы образования нельзя создать в школе идеальных условий. Таким образом, врачи подписывают акты с недостатками, поскольку понимают это. А школы, в свою очередь, пусть черепашьими темпами, но обзаводятся тем, что необходимо для обеспечения санитарной безопасности детей.
Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация.
Так как, в первую очередь, проблема взаимоотношений школы и СЭС упирается в недостаток финансирования, данную проблему могли бы решить городские (областные, федеральные) адресные программы, но на сегодня, в их отсутствие каждая школа выкручивается как может.
Что же касается невыполнимости отдельных требований СЭС, то, может стоит в СанПиН предусмотреть несколько разные варианты санитарно-гигиенического обеспечения образовательного процесса в зависимости, в первую очередь, от возраста школьных зданий. При проектировании и строительстве новых школ смета на данное строительство должна уже включать расходы на то, чтобы новостройка изначально соответствовала СанПинам по максимуму.
Следовательно, проблема нормализации взаимоотношений школы и СЭС является актуальной и требует определенных действий, направленных на ее решение.
5.15. Кейс: электроснабжающая организация, теплоснабжающая организация и водоканал.
В январе 2005 г. в 70 школах Омска был отключен свет. Таким способом акционерная компания «Омскэнерго» решила «выбить» из администрации города долг. Война между мэрией и энергетиками идет уже больше года. Но в начале декабря Арбитражный суд Омской области отказал компании в удовлетворении иска о взыскании с властей Омска 153 миллионов рублей. Тогда энергетики решили взять школьников в «заложники».
С отключением от электроэнергии в школах перестают работать столовые, а на голодный желудок качество получаемого образования значительно снижается. Кроме того, т. к. в школах темно, во вторую смену дети могут учиться только на ощупь, что также явно противоречит принятым в Министерстве образования и науки стандартам обучения в средних школах. Не говоря уже о том, что в условиях отсутствия электроэнергии, не работают компьютерные классы и оборудование в школьных мастерских, поэтому срываются уроки информатики и технологии.
Надо отдать все же должное, на учебные заведения энергетики покусились лишь после того, как оставили без освещения городские улицы. В «Омскэнерго», очевидно, полагали, что омичи, покалечившись в вечернее время суток, понудят своими маршами протеста мэрию пойти на уступки монополисту, но горожане, хоть и страдали от недостатка освещения, но никаких при этом политических или экономических требований мэрии не предъявляли. После того как стало ясно, что ничем городских чиновников не проймешь, энергетики сделали крайними детей.
Первой терпение утратила городская прокуратура, возбудившая уголовное дело по факту обесточивания учебных заведений и пригрозившая арестами главных зачинщиков акции устрашения. Энергетики хоть и без особой радости, вернули свет в школы, намекнув, однако, что если мэрия и впредь будет проявлять признаки неуступчивости, в вопросе оплаты долгов и текущих платежей, то весь город вскоре погрузится во мрак и холод. Здание прокуратуры, кстати, в том числе.
Ситуация с отключением электроэнергии в школах Омска за долги городской администрации перед энергетиками не единственная в своем роде. В апреле 2004 г. были обесточены более 20 школ в Амурской области из-за долгов, составляющих в общей сложности 4 млн. рублей. Компания «Амурэнерго» заявила, что руководство районов и школ ничего не предпринимает для погашения долгов.
Подобные проблемы возникают и во взаимоотношениях школы с другими поставщиками ресурсов – теплоснабжающей организацией, водоканалом. Правда, существуют и другие причины, помимо задолженности городских бюджетов коммунальщикам, прекращения подачи ресурсов в школы. Школы остаются без тепла, света и воды из-за аварий (Москва), плохой подготовке к зиме (Дальний Восток), вызванных устаревшим оборудованием, износом фондов; из-за хищений цветных металлов (Пермь). В Пермской области был прецедент, когда горячую воду во всем городе (Березники), в том числе и в образовательных учреждениях, отключили накануне учебного года из-за крупных долгов энергетикам физических лиц.
Понять коммунальщиков, желающих получить свои деньги, можно. Услуга оказана, а деньги не уплачены. К тому же у них самих существуют денежные обязательства не только перед своими сотрудниками, но и перед поставщиками, например, угля. Требуют ремонта, а, следовательно, затрат, котельные, тепловые и электросети и т. п. И крайними в этой ситуации оказываются школы, т. к. предприятия-монополисты полагают, что местные власти не могут допустить длительного перерыва в учебном процессе и будут изыскивать возможности погашения долгов. Но администрации городов, с одной стороны, не торопятся погашать долги, с другой – «грозят пальчиком» коммунальщикам во всех возникающих случаях отключения, используя административный ресурс. Довольно апатичное поведение чиновников в таких ситуациях связано еще и с тем, что в большинстве случаев, в зданиях самих администраций есть и вода, и свет, и тепло, т. к. за них заплачено в полном объеме и где-то даже с опережением. А вот оплата подобных услуг для школ осуществляется, похоже, по остаточному принципу.
Бюджет давно уже не финансирует школу в необходимом объеме. Образовательные учреждения вынуждены выкручиваться сами, привлекая внебюджетные, в первую очередь, родительские средства. Но неужели родители обучающихся должны оплачивать еще и поставку в школы энергоресурсов и воды?
Экспертное предположение о том, насколько актуальна данная ситуация.
Государство должно своевременно финансировать школы, чтобы они могли рассчитываться с энергоснабжающими организациями, водоканалом, поскольку штрафные санкции у них очень высокие. У школы № 000 Санкт-Петербурга, кстати, был прецедент: она выиграла процесс в арбитражном суде у Ленэнерго. В течение двух лет ее не финансировали, и Ленэнерго школе как юридическому лицу предъявило претензии. Администрации школы удалось доказать, что задолженность случилась не по вине образовательного учреждения, но таких прецедентов в принципе быть не должно.
Речь здесь может идти также и о повышении личной ответственности всех участников данных взаимоотношений: муниципалитетов – за несвоевременную оплату услуг, коммунальщиков – за срыв учебного процесса (что в конечном итоге может рассматриваться как нарушение конституционного права каждого гражданина на образование).
Еще одним из возможных вариантов решения проблемы взаимодействия школы с предприятиями – поставщиками коммунальных ресурсов может быть привлечение в «коммуналку» частного бизнеса, который сможет наладить экономику предприятий, оказание услуг надлежащего качества и сбор платежей за них.
6. АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ В СИСТЕМЕ ШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ С ПРИМЕНЕНИЕМ ИНСТРУМЕНТАРИЯ НОВОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ.
В той мере, в какой административный барьер представляет собой правило, согласно которому действуют агенты, и поддерживается механизмом принуждения к исполнению данного правила, можно выделить его компоненты.
Любое правило содержит пять компонентов[2]:
— ситуацию (условие приложения правила);
— адресата (агента, которому предписано выполнение правила);
— предписываемое действие (содержание правила);
— санкции за неисполнение предписания;
— гарант правила (субъект, применяющий санкции к нарушителю).
Правила выполняют две важные функции: координационную и распределительную. Координация происходит за счет установления определенных стереотипов взаимодействия, которым должны следовать все адресаты правила. Таким образом, происходит настройка ожиданий в отношении поведения адресатов и гаранта, в связи с чем снижается уровень неопределенности окружающей среды. Некоторые исследователи выделяют отдельно ограничительную функцию правила[3] - посредством этой функции экономятся усилия агентов по совершению несанкционированных действий (по крайней мере, если нарушение правила не приведет к превышению выгод над издержками). В то же время любое правило содержит компонент распределения: наделение правами одного из агентов, как правило, сопровождается перераспределением ресурсов в его пользу. Перераспределение может происходить и в пользу гаранта правила.
Соответственно административные барьеры ведения хозяйственной деятельности можно определять как правила, препятствующие созданию стоимости, возложением на субъектов хозяйственной деятельности непроизводительных издержек, имеющих характер перераспределения стоимости, превышающих позитивное воздействие координирующей и ограничительной функции[4].
Доминирование распределительной функции, являющееся барьером создания стоимости реализуется в двух случаях:
— в формулировке правила не содержится четкого описания его компонентов, что затрудняет реализацию координационной функции (примером может служить ситуация, складывающаяся с применением неформальных правил: аутсайдеру бывает крайне трудно понять является ли он адресатом некоторого правила и какие именно действия ему предписываются, поскольку отсутствуют источники ознакомления с правилом до вступления в отношения с членами сообщества, однако подобная ситуация может складываться и в отношении формальных правил[5]);
— правилом предусматривается перераспределение ресурсов в пользу агентов (включая как адресатов, так и гаранта), которые не имеют сравнительных преимуществ в создании стоимости.
С точки зрения отдельного субъекта хозяйственной деятельности административные барьеры можно определять как формальные обязательные правила ведения хозяйственной деятельности на рынках товаров и услуг, устанавливаемые органами государственной власти и местного самоуправления, частные издержки от введения которых для хозяйствующего субъекта, подпадающего под их, превышают его частные выгоды с учетом эффекта дохода[6]. Дополнительным критерием для отделения качественных административных барьеров от количественных служит сопоставление величины общественных издержек и выгод. Качественные административные барьеры предполагают, что не только частные издержки превышают частные выгоды, но и социальные издержки больше социальных выгод. Если социальные выгоды превышают социальные издержки, то барьер является количественным.
Очевидно, что ситуация, когда частные издержки больше частных выгод, а общественные издержки больше общественных, требует наибольшего внимания, поскольку препятствие созданию стоимости возникает на всех уровнях. Единственным агентом, оказывающимся в выигрыше в данной ситуации, может являться гарант правила, в чью пользу перераспределяется рента экономических агентов. Именно гарант в этом случае будет препятствовать отмене неэффективного правила. Подобное противодействие получило в экономической литературе название эффекта блокировки[7].
В то же время, неэффективное правило может существовать какое-то время в силу другого феномена – зависимости от траектории предшествующего развития. Правило, эффективно регулировавшее взаимодействие агентов при другой системе отношений, создает препятствие созданию стоимости в рамках новой институциональной среды. Однако если в его отмене не заинтересованы индивиды, ответственные за принятие решений в данном вопросе, то правило может существовать продолжительное время.
В случае качественного административного барьера необходимо понять причины его существования и либо организовать действия по прерыванию зависимости от траектории предыдущего развития, либо изолировать гаранта, препятствующего отмене правила.
Если частные издержки превышают частные выгоды, но при этом общественные выгоды выше частных издержек, то по первичному признаку мы тоже можем говорить о существовании административного барьера, однако в данном случае барьер не качественный, а количественный и при отмене данного правила выше будет уровень Паретто-неэффективности, поскольку наряду с выгодами для субъектов хозяйственной деятельности это может принести потери не только гаранту, но и некоторым другим членам общества.
В случае количественного административного барьера на первом этапе необходимо рассмотреть возможность осуществления деятельности, приносящей убытки субъекту хозяйственной деятельности, другими агентами. Далее возможны два варианта действий. Если другой агент сможет осуществлять деятельность с меньшими трансакционными и трансформационными издержками, то совокупный выигрыш от передачи ему соответствующих прав и обязанностей возрастет, поскольку общество будет по-прежнему получать социально важный продукт хозяйственной деятельности, но производить его будет агент с меньшими издержками. Если же в результате исследования обнаружится, что, несмотря на понесенные убытки данный субъект хозяйственной деятельности производит продукт с наименьшими издержками, то возникает ситуация аналогичная существованию положительных внешних эффектов, когда усилия агента, увеличивающие общественный выигрыш, оплачиваются в недостаточной мере. Данная ситуация приводит к недопроизводству социально важной продукции субъектом хозяйственной деятельности. Подобные проблемы решаются путем интернализации внешних эффектов. Наиболее распространенным способом является субсидирование агента заинтересованной стороной. Однако выбор конкретного способа зависит от величины трансакционных и трансформационных издержек, которые влечет за собой реализация каждой альтернативы.
Вместе с тем, рассматривая систему школьного образования трудно оперировать понятиями частных издержек и выгод. Очевидно, основным субъектом деятельности рассматриваемой сферы является директор школы, но его частные выгоды в денежной форме представляют собой фиксированную величину заработной платы и официально несущественно зависят от показателей деятельности учебного заведения. Вместе с тем, проведенные опросы позволяют полагать, что директора школ рассматривают процветание вверенной им школы как неотъемлемую составляющую собственного благополучия. В целевую функцию директора, как правило, с положительным знаком входит высокое качество образовательного процесса, стабильная работа педагогического коллектива, хорошее состояние здания школы и пришкольной территории, а также множество других компонентов, свидетельствующих о качественном выполнении школой своих прямых и дополнительных функций. Кроме того, процесс образования нового поколения является важнейшей социальной функцией. Вот почему выполнение основных функций школой заведомо приводит к превышению общественных выгод над общественными издержками.
Следует отметить, что проблемы превышения частных издержек над частными выгодами возникают в следующих случаях: когда школе и директору ставят многочисленные препятствия в выполнении основной образовательной функции, что предполагает несение последним больших затрат, либо когда школа выполняет несвойственные ей функции за которые не получает адекватного вознаграждения. Если эти функции также социально значимы как и образовательный процесс и именно школа может выполнять их с наименьшими издержками, то необходимо найти пути интернализации создаваемых деятельностью школы положительных внешних эффектов.
С учетом вышесказанного необходимо переформулировать определение административных барьеров, в целях его большего соответствия предмету исследования.
В рамках данного исследования под административными барьерами подразумеваются правила взаимодействия с внешними агентами, исполнение которых:
— связано с необходимой школе функцией, но организовано обременительным для неe образом (не обеспечено ресурсами, вызывает дополнительные издержки);
— не связано с реализацией ни одной из возложенных на школу задач, при этом не обеспечено ресурсами или может (должно) исполняться иными лицами;
— может быть прекращено без ущерба для школы, государства и общества.
В ходе анкетирования и интервью было выявлено, что школы практически не выполняют функций третьего типа. Все функции школы оказываются социально важными и большинство из них непосредственно или косвенно связано с образовательным процессом. Таким образом, функции можно разделить на две группы, соответствующие первому и второму типу административных барьеров. При этом большая группа функций носит скорее переходный характер.
К первой группе относятся следующие функции непосредственно связанные с образовательной деятельностью:
— прием и выпуск учеников (проведение собеседований и экзаменов);
— набор квалифицированных педагогических кадров (обеспечение преподавателей ставками и соответствующей нагрузкой);
— обучение детей (проведение занятий педагогами);
— обеспечение образовательного процесса учебными и методическими материалами (ознакомление с новыми методиками и программами, покупка учебников, реактивов, лабораторного оборудования, компьютеров и т. п.);
— обеспечение помещений для занятий (ремонт помещений, обеспечение электричеством, теплом, водой);
— обеспечение мебели для занятий (покупка парт, стульев, досок, стендов);
Очень близко к первой группе функций находится деятельность школы, связанная с обеспечением воспитательного процесса, а также здоровья и безопасности учеников[8]. В эту переходную группу функций по результатам опросов можно отнести следующие:
— забота о здоровье учеников (обеспечение здорового питания и медицинской помощи);
— забота о безопасности учеников и педагогов (охрана школы и пришкольной территории, обеспечение противопожарной безопасности);
— воспитание детей (проведение тематических уроков, участие в мероприятиях, посвященных различным праздникам, культурно-массовые мероприятия, в том числе выездные, участие в уборке помещений и субботниках);
— обеспечение досуга во внеучебное время (организация групп продленного дня, кружков и секций, летних лагерей детского отдыха).
Как уже было сказано, эти функции не относятся непосредственно к образовательному процессу, однако думающие о еде и возможности пожара дети, не сделавшие уроки, поскольку провели все время вне школы на улице, могут принимать лишь ограниченное участие в учебном процессе.
Во вторую группу функций (соответствующую второму типу административных барьеров) по результатам опросов можно отнести следующие:
— работа с комиссиями по делам несовершеннолетних и другие формы работы с трудными и социально незащищенными детьми;
— работа с призывными комиссиями;
— работа с избирательными комиссиями;
— проведение дополнительных занятий, курсов, секций для учеников и преподавателей других школ (в том числе сдача в аренду помещений для этих целей).
Таким образом, большинство функций, выполняемых школой, так или иначе, связано с образовательным процессом. Выполнение остальных функций важно для общества в целом. Вместе с тем по результатам опросов можно сделать вывод, что, выполнение всех функций, включая основные, организовано обременительным для школы образом: практически все респонденты отмечали нехватку материальных и людских средств для обеспечения основной и вспомогательной деятельности.
Для того, чтобы выявить основные источники проблем, а также дать рекомендации по их устранению, необходимо рассмотреть отношения школ с внешними агентами, возникающие в процессе выполнения функций. Если функция непосредственно или опосредованно относится к образовательному процессу, то необходимо понять каким образом интернализовать положительный внешний эффект от образования для общества, уравнивая частные издержки и выгоды участников образовательного процесса – директора и других педагогов.
Рекомендации также могут касаться отмены неэффективных правил, вызванных существованием эффекта блокировки и зависимостью от траектории предшествующего пути развития.
Рассмотрим, прежде всего, отношения директора школы с вышестоящими организациями.
Формально директор школы подчиняется органам управления образованием. Непосредственно он общается с районными или городскими представителями комитета образования, но при этом подчиняется распоряжениям, спускаемым по соответствующей вертикали с федерального, регионального и местного уровня. При этом, большинство директоров школ в интервью отмечали, что именно местный уровень власти ответственен за выпуск наиболее неразумных требований.
Итак, территориальный орган образования устраивает периодические (примерно раз в неделю) совещания, на которых директора получают помимо устной большой объем печатной информации. Многие респонденты отмечали, что совещания часто назначаются в неудобное для директоров время.
На основании опросов работников системы образования удалось выяснить доли различных источников для формирования распоряжений по системе образования. Из них вышестоящие распоряжения в системе образования составляют в среднем 25 % (по некоторым оценкам 50%); 30% распоряжений готовится на уровне учреждения во исполнение законодательства (без инструктивного письма свыше); 15% - требования муниципалитета; 20% - требования контролирующих органов (СЭС, пожарные и пр.), основанное на законодательстве; 7% - пожелания иных организаций и ведомств, не основанные на законодательной обязанности школ; иное 3%. В этом потоке информации и требований по признанию как директоров, так и работников системы образования существуют как действительно важные сведения, экономящие издержки директоров по сбору информации и координации действий, так и менее важные, в том числе заведомо невыполнимые или неразумные требования. По мнению руководителей органов системы образования до 90% распоряжений можно было бы в школы не передавать. При этом как директора, так и руководители органов управления образованием осознают, что выполнить все требования и распоряжения невозможно.
Таким образом, у всех респондентов создается ощущение, что деятельность сотрудников и руководителей органов системы образования направлена не на сокращение, а на увеличение трансакционных издержек в системе образования. Эти издержки перекладываются на директоров образовательных учреждений, вынужденных самостоятельно отфильтровывать важную информацию и выбирать направления использования ограниченных людских и материальных ресурсов для выполнения требований.
Подобная система была бы оправдана при большей автономии школ: когда бы органы управления не имели представления о положении дел в каждой школе и не имели намерения контролировать выполнение всех распоряжений. Однако на данный момент дело обстоит иначе.
Орган управления системой образования требует также от директоров школ составления планов деятельности школы на учебный год, а также по проведению отдельных мероприятий. Работники управлений системы образования считают, что планов готовится в среднем 10-15 в год, директора школ оценивают их ежегодное количество в 20 штук.
В результате опросов были выявлены следующие проблемы:
— большое количество подготавливаемых планов, на составление которых требуется время педагогического коллектива и директоров;
— неудобство планирования на года, а не на более обозримый срок, например, четверть;
— отсутствие учета уже имеющихся данных по запланированным школами мероприятиям при направлении распоряжений о проведении разовых кампаний. В результате у директора может не хватить не только педагогов, но и учеников для участия сразу во всех мероприятиях.
Создается впечатление, что планы, собираемые с директоров, не представляют для вертикали управления системой образования информативной ценности, а служат лишь для возможности сведения по району в целом, далее по городу, по региону для направления в центр.
По итогам выполнения планов с директоров собираются отчеты. Расхождения в оценках их ежегодного количества еще более разительны: директора считают, что их не менее 90, руководители органов управления системой образования говорят о 15-17 отчетах, из которых только 2-3 штуки требуются на федеральном уровне. Снова можно предположить, что основная ценность отчетов в том, что их можно суммировать для передачи в вышестоящие инстанции.
Еще один компонент потока информации от школы к вышестоящим органам состоит из статистических данных, запрашиваемых на разных уровнях управления системы образования, а также различными подразделениями городских и областных администраций. Эти потоки также проходят в основном через соответствующий уровень управления системой образования, пересылающий школам требования о сборе данных, впоследствии агрегирующий их. Представляется целесообразным иметь в органе управления образованием уже готовые базы наиболее востребованных данных для пересылки, поскольку требования различных подразделений не согласованы между собой и школам приходится посылать одни и те же данные по несколько раз.
Требование большого количества информации (планов, отчетов, статистики) от педагогов и главным образом директоров, не позволяет последним качественно готовить соответствующие документы. Здесь можно говорить как об отсутствии навыков, так и о нехватке времени.
Таким образом, по итогам анализа отношений школ и органов управления системой образования можно сделать следующие выводы.
Сфера взаимодействия директоров и органов управления системой образования охватывает не только собственно образовательный процесс, но часто распространяется на выполнение школой дополнительных функций, поскольку многие организации предпочитают предъявлять свои требования не напрямую школам, а через органы управления системой образования.
Название органов свидетельствует о том, что их сотрудники должны владеть управленческими навыками в большей степени, чем директора школ, следовательно, иметь возможность сокращать издержки последних по обработке информации, а также планированию действий. Это тем более возможно, что, несмотря на провозглашенное в ходе реформ повышение автономии школ, органы управления системы образования собирают с последних все планы, отчеты и статистические данные, т. е. теоретически должны быть чрезвычайно хорошо осведомлены обо всех деталях функционирования каждого образовательного учреждения. Следовательно, именно на этом уровне, сотрудники которого имеют большую переговорную силу, чем отдельно взятые директора возможна фильтрация явно невыполнимых требований, а также придание приоритетов тем распоряжениям, которые относятся непосредственно к образовательному процессу и направлены на повышение его качества.
Однако по признанию большинства респондентов, сотрудники органов управления системы образования, отдающие себе отчет в невыполнимости и неразумности части проходящих через них распоряжений, а также требуемых от школ планов и отчетов (и в этом их мнение совпадает с мнением директоров школ), предпринимают минимальные усилия по снижению издержек директоров. Учитывая отмечаемую экспертами тенденцию роста управленческого аппарата, а, следовательно, перераспределение в его пользу средств, выделяемых на образование из бюджетов всех уровней, можно сделать вывод о существовании в данной системе отношений административных барьеров, повышающих частные издержки субъектов образовательной деятельности. Более того, можно предположить, что необходимость оправдания деятельности возрастающей армии чиновников приводит к возрастанию требований по предоставлению им для обработки массивов информации, а также росту количества распоряжений и требований, что приводит к росту частных издержек директоров школ, но при этом не повышает социальные выгоды, поскольку не используются преимущества от специализации сотрудников органов управления на соответствующей функции.
Отмена данного административного барьера затруднена одновременным действием эффекта блокировки (противодействием сотрудников органов управления системой образования), а также зависимостью от траектории предыдущего пути развития, когда через соответствующие органы шло также распределение средств, что требовало пристального контроля за деятельностью каждого образовательного учреждения. Вместе с тем, наличие административного барьера очевидно и требует действий по изменению соответствующих правил.
Существуют также административные барьеры среди правил, регулирующих взаимодействие школ с организациями, призванными контролировать выполнение школой функций, связанных косвенным образом с осуществлением образовательного процесса: обеспечение здоровья и безопасности учеников. Представители санитарно-эпидемиологических станций проверяют чистоту и освещенность помещений, качество питания, соответствие оборудования и мебели требованиям санитарных норм и т. п. Представители службы противопожарной безопасности контролируют вверенную им сферу, также как и представители органов безопасности. При этом директора школ отмечают, что пожарные являются источником 31% неразумных и невыполнимых требований, а от СЭС поступает 21% подобных требований. Большая доля внешних агентов понимает, что школе не хватает денежных средств (83%), материального обеспечения (42%), ставок специальных работников (25%) для выполнения их требований.
Вместе с тем издержки школы возрастают также в связи с тем, что:
— требования отдельных организаций часто противоречат друг другу (установка решеток на окнах);
— ранее согласованные с конкретной организацией действия затем оспариваются ее представителями (окраска стен масляной краской или оклейка обоями);
— требования выдвигаются внезапно, на их выполнение нет ни средств, ни времени (установка заборов вокруг школьной территории за 15 дней),
— не учитывается дата постройки и планировка зданий (примером служит требование построить душевые рядом со спортзалом).
Даже если требования передаются через органы управления системой образования, чьи работники хорошо осведомлены о финансовом состоянии школ, их противоречивость и невыполнимость редко отслеживается, практически не предпринимаются попытки защиты школ от произвола конкретных представителей контролирующих организаций, с которыми могли бы быть разработаны планы каждой проверки.
Поскольку все участники взаимоотношений понимают невыполнимость всех требований, существуют неформальные правила урегулирования отношений с контролирующими органами: либо директора сами пытаются наладить отношения, либо конфликт переходит на уровень органа управления системой образования. Однако неформальное решение вопросов повышает риски директоров: им предписывается открыть школы в начале учебного года, и они делают это, несмотря на неподписанные протоколы проверок. При этом директора несут личную административную ответственность, а в случае чрезвычайных ситуаций (пожар в школе, повлекший гибель детей) и уголовную.
Эксперты рекомендуют снижать частные издержки и риски директора путем направления бумаг по результатам каждой проверки в казначейство с требованием средств на выполнение требований. Однако такая практика повышает социальные издержки: растет по факту бесполезный бумагооброт, а процесс обучения проходит в небезопасных условиях.
В связи с проблемами обеспечения требований безопасности упомянем также правила, регулирующие отношения образовательных учреждений с их учредителями – муниципалитетами. Именно муниципалитеты в соответствии с законодательством должны отвечать за имущество образовательного учреждения. Директора школ считают, что поток неразумных и невыполнимых требований к школе существенно снизится, если требования контролирующих органов (СЭС и пр.) направлять муниципалитету, как собственнику имущества (это самый популярный ответ, таково мнение 76% респондентов). Вместе с тем, существующая система неформальных правил направлена на одностороннее повышение частных издержек субъектов школьного образования. Фактическая ответственность за состояние школьного имущества (в том числе здания школы) и соответствие его требованиям контролирующих органов переложена на директора, но при этом муниципалитет может отдавать школе распоряжения о выполнении функций, не связанных с образовательным процессом.
Основной проблемой обеспечения образовательного процесса является нехватка у школ денежных средств. Новые правила финансирования образовательных учреждений не способствуют ее решению. В них также легко найти признаки административных барьеров, повышающих частные издержки субъектов процесса образования и дополнительно социальные издержки.
Для получения денежных средств школа составляет запрос казначейству. При этом респонденты отмечают, что возникают следующие проблемы:
— бюджетный год не совпадает с учебным и соответственно сложно планировать требуемое количество средств на период с сентября по декабрь следующего учебного года;
— у представителей администрации школ нет навыков составления финансовых планов и отчетов, при этом в интервью отмечается, что существенно облегчить эту деятельность могли бы разработанные специально для образовательных учреждений бухгалтерские программы и алгоритмы, однако этим не занимаются ни представители казначейства, ни органов системы образования;
— школам также не выделяют ставки для найма профессиональных бухгалтеров.
В то же время процесс выделения денег таков, что школам оказывается не обязательно грамотно планировать все расходы, поскольку одной из функций работников казначейства, судя по наблюдаемой практике, является необоснованное урезание школьных бюджетов. Как директора школ, так и их контрагенты, отмечают в интервью, что школы должны испытывать нехватку денежных средств для выполнения всех предъявляемых требований. При этом 71% директоров считает, что выделяемых средств не хватило бы даже для выполнения разумных и выполнимых требований.
Как административный барьер, повышающий издержки школы, можно охарактеризовать и существующий механизм траты денежных средств, получаемых из казначейства. Несмотря на упоминавшееся уже повышение автономии школы, часто директора вынуждены согласовывать направление траты средств, а перед покупкой каких-либо материальных ресурсов проводить тендер, победитель которого и будет поставлять школе требуемую продукцию или услуги. При этом возникает ряд, отмеченных в интервью проблем:
— сроки утверждения поставщика путем проведения тендера таковы, что возможно изменение цен и тогда процедуру приходится начинать сначала;
— длительность процедуры особенно неприемлема в случае необходимости ликвидации последствий аварии или других непредвиденных случаях, требующих быстрой реакции;
— в случае проведения тендера вышестоящими организациями, директорам часто навязывались поставщики, услуги которых были явно не самыми дешевыми на рынке, что позволяет говорить о недобросовестности проводящих тендеры или о существовании системы «откатов».
Школы вынуждены финансировать выполнение необеспеченных материально функций за счет привлечения средств родителей и спонсоров. При этом родители оказываются в зависимом положении. Во-первых, нередки ситуации шантажа, когда от величины спонсорских взносов зависит прием ребенка в школу и его будущие оценки. Во-вторых, с родителей, как правило, собираются деньги на обеспечение образовательного процесса и связанных с ним функций (например, обеспечение безопасности детей), за что родители в принципе готовы платить. Бюджетные же деньги при этом могут быть потрачены на выполнение функций второй группы. При этом директора отмечают, что сбор денег с родителей является также наиболее значимой статьей (35%) финансирования не связанных с образовательным процессом функций (дополнительные средства из бюджета и спонсорские поступления составляют соответственно 28% и 27%). Внешние агенты, хотя в их ответах рейтинги указанных источников иные, также считают, что спонсорские и родительские деньги составляют важную часть финансирования их требований. О том, что школа взыскивает недостающие средства, прежде всего с родителей знают и в органах управления системой образования. То есть существующая практика если и не легализована формально, то воспринимается всеми участниками отношений как нормальная.
Попытки легализовать данную систему также приводят к возникновению правил, повышающих издержки школ. По мнению экспертов в ряде регионов источники внебюджетных средств школы поступают в казначейство, таким образом, школа вновь сталкивается с препятствиями на пути траты самостоятельно собранных средств. Как альтернатива может быть создан фонд, на счет которого перечисляются деньги ряда школ, в том числе оплата учениками факультативных занятий, однако за легализацию денежных потоков фонд удерживает 30% перечисленных средств. Возможно содержание счета школой, однако условия налогообложения таковы, что основная часть средств также не достается школе. Наименее затратной следует считать практику создания при школах попечительских советов, которые, имея свой счет, могут оплачивать расходы школы. Вместе с тем, по опросам директоров, решения попечительских советов имеют лишь рекомендательный характер для руководства школы. Это означает, что в отличие от частной школы спонсоры имеют ограниченное влияние на повышение качества образовательного процесса.
Еще одним правилом, представляющим собой административный барьер, повышающий частные издержки участников процесса образования является система оплаты труда директора и членов педагогического коллектива.
Описанные ранее проблемы, связанные с взаимодействием школы с органами управления системой образования и казначейством, приводят к чрезмерному увеличению нагрузки, ложащейся, прежде всего, на директора. Ставки заработной платы таковы, что кто-либо из персонала школы не может сосредоточиться на функциях управления. Люди вынуждены брать также преподавательскую нагрузку, что не позволяет получать выгоды от специализации. Почти половина внешних контрагентов школы отмечала, что их требования школа выполняет путем увеличения неоплачиваемой нагрузки преподавателей.
На первый взгляд может показаться, что при этом снижаются издержки общества за счет экономии средств, однако это далеко не так и данный административный барьер является качественным, поскольку высокими оказываются как частные, так и общественные издержки. Кроме уже упомянутых недостатков отсутствия системы специализации и невозможности школы нанять квалифицированных менеджеров и бухгалтеров, существует также кадровая проблема с педагогическим составом.
Выделяемых из бюджета средств не хватает на наем достаточного количества квалифицированных педагогов, а также другого персонала школ. Многие директора отмечали, что существующие ставки заработной платы не привлекают молодых учителей. Непрестижность профессии и ее низкая оплачиваемость приводят к тому, что в педагогические ВУЗы идут не самые одаренные выпускники школ, что со временем должно негативно казаться на качестве образования.
В заключение рассмотрим функции из второй группы выполняемые школой. Эти функции не связаны непосредственно с образовательным процессом. Однако они воспринимаются всеми участниками отношений (в том числе большинством директоров школ) как традиционная, но вместе с тем обременительная нагрузка. Исключение составляет проведение дополнительных занятий, курсов, секций для учеников и преподавателей других школ (в том числе сдача в аренду помещений для этих целей). Директора рассматривают это как возможность привлечения внебюджетных средств. Вместе с тем, мы уже упоминали о том, что школы испытывают множество проблем с получением и использованием этих денег. Таким образом, реализация этой функции могла бы быть организована с меньшими издержками для школы.
Внешние агенты также признают, что школы не получают достаточно средств для выполнения не связанных с образовательным процессом функций. Второй по популярности ответ относительно снижения количества невыполнимых требований (68% респондентов из числа директоров) это обязательное предоставление дополнительных ресурсов (денег и пр.) при предъявлении нового (разового) требования. Можно предположить, что этот относится и к функциям из второй группы.
42% респондентов из числа внешних агентов считают, что возложенные на школу функции могли бы выполнять другие организации, но они также признают, что это более затратно и менее эффективно.
Действительно, именно централизованное обращение в образовательное учреждение позволяет комиссиям по делам несовершеннолетних, призывным комиссиям или медицинским учреждениям получать не только сведения об интересующих детях, но организовывать, например, прохождение диспансеризации и медицинской комиссии для призывников с наименьшими издержками.
Те же выводы можно сделать и относительно отношений между школой и избирательной комиссией. Последняя рассматривает помещение школы как наиболее удобное и дешевое место проведения выборов, поскольку не оплачивает аренду и дезинфекцию всего помещения школы. В то же время, директора не против выполнения этой функции школой. Некоторые из них весьма довольны тем, что в преддверии выборов удается получить средства на ремонт помещений. В сельской местности альтернатива школьному зданию для проведения выборов может вообще не существовать.
Таким образом, следует признать, что школа генерирует, как и в случае с функциями первой группы, положительный внешний эффект, который требует интернализации.
[1] Если учесть, что обычно учитель из-за низкой зарплаты ведет не ставку (18 часов), а две и более, а переписывание журнала одного только класса с еженедельной нагрузкой педагога в нем 2 – 3 часа в неделю занимает 1,5 – 2 часа, нетрудно посчитать общие затраты времени одного педагога на переписывание всех журналов.
[2] Институциональная экономика: новая институциональная экономическая теория. // Под ред. . М.: Инфра-М, 2005.
[3] Шаститко институциональная экономическая теория. М.: ТЕИС. С. 112.
[4] Административные барьеры в экономике: институциональный анализ. // Под ред. , . М.:ИИФ «СПРОС» КонфОП, 2002. с. 20.
[5] Неформальными называются правила, существующие в памяти участников различных социальных групп, в роли гранта которых выступает любой участник группы, заметивший нарушение. Формальными называются правила, существующие в форме официальных текстов или удостоверенных третьей стороной устных договоренностей, в роли гарантов которых выступают индивиды, специализирующиеся на этой функции.
[6] Административные барьеры в экономике: институциональный анализ. // Под ред. , . М.:ИИФ «СПРОС» КонфОП, 2002. с. 22.
[7] Эффектом блокировки называется создание препятствий изменению правил организациями, получающими распределительные выгоды от использования действующих правил.
[8]Деление условное, поскольку сложно предположить, что нужнее для нормального образовательного процесса: тепло в помещении или регулярное питание.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 |
