« В некоторых случаях (когда нам самим эти требования кажутся неверными) заставляем выполнять, даже если это полный абсурд. Иногда, если удается, спускаем на тормозах – но это редко.
С другой стороны, если через нас прошло – и мы спустили вниз – то заставляем выполнить. Нужна ведь и дисциплина в отрасли»
2.3.2.5.4 Критерии, по которым органы системы образования решают, что необходимо поддержать требования иных ведомств к школе
Были обнаружены два основных подхода.
Первый. В школу направляются все требования, которые соответствуют либо сложившейся практике, либо правовой базе либо представлениям работников органов образования о законности и правильности данных требований.
Второй подход, при котором вводятся дополнительные критерии.
Варианты таких критериев:
1) Разумность требований
2) Результативность (т. е. требования реально можно выполнить, они ведут, к какому-то результату)
3) Есть ли для выполнения требования ресурсы
4) Существует ли возможность внести коррективы и согласовать их на уровне органа управления образованием, а потом спускать вниз в школы
5) Когда это требования делопроизводства в мэрии – в этом случае чиновники органа управления образованием ничего сделать не могут (письмо поставлено на контроль)
6) Когда серьезные силы давят, лоббируя данные требования, то легче согласиться, поскольку сопротивление всем другим шагам органа управления образованием иначе будет просто катастрофическим.
7) Когда это соответствует представлениям о тенденциях в управлении или в содержании образовательного процесса. Из интервью: «Вот если реально, есть некоторая установка про гражданско-патриотическое воспитание. Или есть некоторая установка, связанная с усилением требования к расходованию бюджетных средств. И если сторонняя организация приходит в этом контексте, и тем самым, усиливая то, в отношении чего есть установка, то поддерживаем… Это не только требования, но тем самым прямо или косвенно и другое важное проталкиваешь».
8) В идеале, когда это соответствует направлению реформы
9) Иногда соглашение с требованиями, это экономия времени и ресурсов (легче выполнить), если не очень важно.
Примеры некоторых случаев, когда требования бывали поддержаны
«На мой взгляд, на многие письма можно было бы не отвечать, я не вижу из этого толка никакого. Но согласно законам там все построено так, что мы не просто не имеем права не ответить, это вообще исключено, а еще не выполнить ничего не можем. Однажды получила письмо, где одна бывшая учительница написала: «У меня дома стоит телевизор, через который за мной подглядывают и знают о каждом моем месте нахождения и т. д., еще я разработала систему ухода от налогов, и теперь меня киллеры ищут». А мне предписано снизу письма руководителем местного самоуправления, к которому она попала на прием, найти человеку работу. И я ей предлагала работу. И запросы в школы, где она работала, писала. Даже явно сумасшедших мы обязаны рассматривать и отвечать всем, и ладно отвечать - выполнить их просьбу. И это еще много, наш отдел работает еще не так, а есть отделы, которые не только этим занимаются, просто вынуждены этим заниматься, писем огромное море».
Примеры, когда требования были отклонены
«Мы отклоняем только то, в чем что-то не понятно. Например, получили предложение провести во всех школах в весенние каникулы военные сборы. Мы понимаем, что мы никогда это не сделаем, зачем директоров ставить в такую ситуацию. Или когда мы перешли на подушевое финансирование, а область не перешла, то соответственно все, что они присылали направленное на это, мы отклоняли. Или информация о каких-то курсах. А мы решили организовать эти курсы на своем уровне».
Опрошенные считают, что именно орган системы образования должен организовывать и структурировать коммуникации школ с иными ведомствами.
2.3.2.5.5 Насколько трудно школам выполнить все распоряжения органов образования
Все опрошенные считают, что выполнить все распоряжения органов образования школьному учреждению трудно. Степень затруднений была оценена респондентами по-разному. Трое из числа опрошенных считают, что достаточно трудно, большинство – что очень трудно, и три менеджера системы образования ответили, что все требования выполнить невозможно.
Основные аргументы, сопровождающие позицию опрошенных, могут быть проиллюстрированы следующими примерами из текстов интервью.
«Я бы не сказал, что достаточно легко. Если все организовано нормально, менять что-то не вызывает сложности. Трудности и проблемы возникает в связи с тем, что плохая организация. Что на уровне отдела. Что на уровне школы, нужно, чтобы было четко прописано, что за что отвечает: этот за организацию, этот за финансовую часть и т. д. Все ветви упираются в директора.
А есть требования, которые очевидно невыполнимы. Бывает, приходят такие распоряжения, которые мы ну никак не успеваем выполнить в срок. Их 5-10 %. Пока оно к нам дошло, уже нужно на следующий день отчитаться, поэтому у школы нет времени на успевание».
« У нас изменилось, к сожалению, и пожарная норма, и вы знаете, в действие вступили новые санитарные нормы и т. д. Требования достаточно жесткие… А когда, извините, надо заменить всю электропроводку, заменить устаревшую автоматическую систему пожаротушения или пожарной сигнализации, тут уже проблема…. Конечно, бывают всякие вопросы, но тут есть объективные факторы, есть субъективные, пожарные тоже разные бывают, но требования жесткие стали, естественно моральный износ оборудования, зданий, физический износ достаточно высок, в связи с тем, что на протяжении многих лет капитального ремонта, еще раз подчеркиваю, капитального, не текущего во многих учреждениях не было, естественно тут проблема существует».
«Выполнить требование всех органов невозможно не только из-за нехватки денег, но из-за недостатка людских ресурсов. Например, было требование, чтобы все 10-классники прошли в весенние каникулы военную подготовку, для чего материальных ресурсов нет, но нет и людских ресурсов. Ведь для того, чтобы провести двухнедельные сборы, нужно направить туда людей, которые все это умеют делать, а разве у нас много таких, чтобы это был вчерашний полковник из действующей армии, который бы все это провел. Ресурсов нет, поэтому я не верю, что можно их выполнить. Я 15 лет проработала в школе. Это была неплохая школа, с активными родителями. Это была новая школа, потом она была из всего микрорайона самой престижной, и к нам шли родители, приносили деньги, и мы умели их собирать, у нас все было нормально. Но всех требований мы выполнить не могли. Это невозможно».
«Разные органы, они вводят требования максимально необходимые. И соответственно, не предусмотрев для этого специальных ресурсов, их выполнить никогда не будет возможно. А минимальных требований никто не предъявляет, только максимальные»
«Отрасль не настроена, в ней все непрозрачно. Стали менять.
Объем сопротивления очень велик был особенно в прошлом году. А сейчас стал поменьше. Но ведь правила образования как отрасли еще не до конца сформулированы.
Вот директора и думают: «Может, отсижусь или уболтаю». Все меняется, а у них нет своего отбора, против чего не надо сопротивляться, а сразу надо закреплять».
2.3.2.6. Ресурсы, которые необходимы школе для выполнения всех распоряжений органов образования, в месяц в среднем
2.3.2.6.1 Количество ресурсов
Мнения опрашиваемых разошлись в определении ресурсов, которые необходимы школе для выполнения всех распоряжений органов образования.
Варианты прозвучавших мнений:
1. Необходимы 10 рабочих дней полностью для всех представителей администрации школы.
Из интервью: «Когда я работала завучем, то приблизительно 90% моего времени тратилось на выполнение рекомендаций, т. е. чтобы отчитаться перед районом»
«Если сразу все налаживать как систему, то администрация школы в свое рабочее время все может успеть»
«У меня, когда я работал директором, 20% рабочего времени уходило на то, чтобы организовать работу по исполнению этих требований.… А по аналогии с органами управления образованием, вот про это, и это вполне серьезно, мы это даже обсуждали. Получалось так. Реально, нам нужно, чтобы сидело 3 человека на бумагах, они бы занимались регулярно тем, что встречали чиновников, поили их чаем, угощали бы чем-нибудь, отвечали на все вопросы, а параллельно шла бы такая практическая работа».
2. Приблизительно 3 дня времени преподавателей тратится на выполнение требований ежемесячно.
3. Лишь в одном интервью опрашиваемый сказал, что, по его мнению, на выполнение всех требований и собственно образовательный процесс необходимы средства в размерерублей на одного ребенка.
При этом все опрашиваемые заявили, что ресурсов у школы имеется явно недостаточно.
2.3.2.6.2 Какого ресурса, прежде всего, не хватает школам для выполнения всех распоряжений органов образования
Респонденты считают, что, прежде всего не хватает денежных средств, и материального обеспечения, 2 респондента отметили, что необходимы ставки специальных работников.
Всего 2 респондента отметили, что школам не хватает иного: «новой мотивации и четкого осознания, что пришел руководить школой не на год», «прозрачных общеотраслевых правил»
Из интервью: «Ресурсов имеется недостаточно, написал я. Опять таки все сложно, надо ли под это находить ресурсы, находя под это ресурсы, фактически ты принимаешь правила игры, да?»
2.3.2.6.3 Источники недостающих ресурсов
По мнению респондентов типичная ситуация для директора в условиях отсутствия средств следующая.
В первую очередь он пытается собрать какую-то часть средств с родителей, во вторую очередь занимается выбиванием средств из бюджета, затем ищет спонсоров. Лишь после этого директор пытается организовать платные услуги (образовательные или иные).
Всего три респондента отметили в качестве источника ресурсов распределение дополнительной неоплачиваемой нагрузки на персонал.
Из интервью: «Если ресурсов не хватает, то, что делает школа? Часть школа получает из бюджета. Какой-то части денежных ресурсов в смете нет. Вот, например, решил городской комитет в связи с проблемой лицензирования, выдать по такой-то сумме каждой школе. Если этих денег недостаточно школе, то, конечно, привлекают внебюджетные средства. Среди них, конечно, родительские сборы. Внебюджетные средства могут быть разными: могут быть родители, могут быть платные услуги, могут быть спонсоры. Но в реальности основная масса - это родительские деньги».
«Вот просто бесит, что все они (директора) с протянутой рукой. …Платные услуги всегда можно оказывать. У меня в бытность директором школы валовые показатели были до 3 миллионов рублей. Ни о каком спонсорстве речи не шло».
2.3.2.7. Распределение по целям распоряжений органов образования
Опрашиваемым было предложено оценить цели направления распоряжений органов образования в школы, распределив их в группы.
При достаточном разбросе мнений, картина в среднем выглядит следующим образом.
- Улучшение качества образования 10 %
- Сбор статистики 30-50 %
- Материальное обеспечение школ 30-40 %
- Разъяснение требований законодательства 10 %
- Передача информации от других ведомств 10 %
- Иное 5 %
2.3.2.7.1 Какие негативные последствия обнаружатся, если школы не станут выполнять распоряжения, не касающиеся образовательного процесса, например, сбор статистики и заполнение отчетов?
Варианты ответов из интервью:
« Будут страшные дисбалансы в отрасли. Большая часть средств будет уходить в небольшое количество отдельных школ, деньги будут расходоваться непроизводительно».
« Неправильное планирование Невозможно ничего спланировать, если не будешь знать ситуацию, поэтому мы вынуждены собирать статистическую информацию. Когда я работала в школе, я спокойно относилась к этому, потому что это необходимо. Другое дело, что нужно объяснять для чего. А то наши специалисты в районах умудряются сказать: сами не знаем, с нас запросили. Конечно, тогда в школе будут возмущения. А если объяснить: это для того, чтобы тебе спланировали определенное количество средств на приобретение какого-то оборудования.
Т. е. если не выполнять, то Неправильное планирование и как следствие этого будут проведены неточные мероприятия».
«Да по-разному. Какие-то отчеты - фикция одна, и не нужны они никому. Но ведь директора не знают, какой нужен, какой не нужен. А потом и вообще дисциплины не будет»
А в смысле последствия, сложно очень разделить, потому что, строго говоря, вдруг нам сказали посчитать количество столбов на участке, да потом еще и смерить, какого они размера. Мы не взяли на себя ответственность измерить их линейкой, но посчитали количество столбов. И когда попробовали возмущаться, пришли к специалистам, а они говорят: « Слава богу, вам еще не сказали измерить напряжение». И при этом … вполне доходчиво объяснили, какое это отношение имеет к образовательному процессу. … Другое дело, если не объяснят ничего, типа, упал, отжался».
« Теоретически можно ли выделить какую-то статистику, которая необходима для общества, так скажем. Предположим, статистика по регионам, по единому государственному экзамену. Она дает какую-то картину или не дает какую-то картину? Нужно ли собирать или не нужно. Статистика по состоянию здоровья школьников. Т. е. вероятно не все статистические данные, которые требуется собирать, действительно нужны, но может быть какие-то нужны.
«С точки зрения того, кто собирает, то это все нужно. Другое дело, что на практике, я четко знаю, что максимум, что мне надо, максимум эффективно, это собрать со школы некоторые данные, потом обобщить и в анализ, все. Что с этим анализом дальше произошло, я, честно говоря, не знаю. А часто это просто стандартная форма отчета, о котором меня спрашивают: Школы сдали? Я прочитал, ну сдали. Где? Там-то. А какой результат из-за этого? Не знаю.
2.3.2.7.2 Что будет, если органы образования будут отказывать всем ведомствам в передаче их требований школам, если они не основаны на законодательстве
Варианты ответов:
«Как это отказывать, это в принципе невозможно, какие-то рамки все же должны быть»
« А у всех реформы, так как отказать. Не отказываем»
« Ну, понимаете субботник. Мы все граждане одного города. Я думаю, если у школы есть территория, то ее нужно содержать должным образом. Т. е. есть постановление в учебном процессе - содержание в чистоте учебного заведения, если превратим школьную территорию в помойку, то у нас что лучше будет процесс? Если одна школа откажется от проведения субботника, то я буду привлекать директора этой школы к исполнению, потому что возникает несоблюдение санитарных норм и т. д.»
«В конечном итоге это приведет к тому, что на высоком уровне будут вынуждены придумать схемы координации, распределение ресурсов и ответственностей под координирование системы».
«В чем-то будет больше порядка – поскольку станем формировать правила. А в чем-то меньше: законодательство не успевает, а задачи в переходный период надо как-то решать. Но главный удар должны брать на себя органы образования, а не школы».
3. АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ ДОКУМЕНТОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В ПРАКТИКЕ РАБОТЫ ШКОЛ И СОДЕРЖАЩИХ ПРОТИВОРЕЧИЯ, ПРИВОДЯЩИЕ К ТЕМ ИЛИ ИНЫМ АДМИНИСТРАТИВНЫМ БАРЬЕРАМ В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ.
3.1. Объект анализа
Нормативные акты, регулирующие взаимодействие школы с субъектами внешней социальной среды, рассматриваемых законодательством в качестве обладающих самостоятельной право- и дееспособностью (далее – внешние агенты).
В ходе исследования были проанализированы следующие документы:
— Закон РФ от 01.01.01 г. № 000-1 «Об образовании» (в редакции на 29 декабря 2004 г.)
— Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая от 01.01.01 г. (в редакции от 01.01.01 г.)
— Бюджетный кодекс Российской Федерации от 01.01.01 г. (в редакции от 01.01.01 г.)
— Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (в редакции от 01.01.01 г.)
— Федеральный закон от 01.01.01 г. «О воинской обязанности и военной службе»
— Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об утверждении Федеральной программы развития образования»
— Федеральный закон от 01.01.01 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
— Постановление Правительства Российской Федерации от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Положения о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе»
— Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Положение о лицензировании образовательной деятельности»
— Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» (с изменениями от 01.01.01 г.)
— Постановление Правительства Российской Федерации от 3 марта 2001 г. № 000 «О порядке финансирования расходов, связанных с реализацией Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»
— Приказ Минобразования РФ от 01.01.01 г. № 000 «Положение о порядке лицензирования образовательных учреждений»
— Приказ Минобразования РФ от 01.01.01 г. № 000 «Положение о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений»
— Письмо Минобразования РФ от 4 мая 2001 г. № 000/13-13 «О порядке проведения учебных сборов в образовательных учреждениях, реализующих программу среднего (полного) общего образования по курсу ОБЖ»
— Приказ Минобороны РФ и Минздрава РФ от 01.01.01 г. № 000/168 «Об организации медицинского обеспечения подготовки граждан Российской Федерации к военной службе»
— Приказ Минобразования РФ от 1 июля 2003 г. № 000 «О предоставлении государственными и муниципальными образовательными учреждениями религиозным организациям возможности обучать детей религии вне рамок образовательных программ»,
а также документы ненормативного характера:
— Письмо Минобразования РФ и ГАК РФ от 11, 14 сентября 1998 г. N /31-16, НФ/6401 «Рекомендации Минобразования России и ГАК России о проведении проверок образовательных учреждений»
— Письмо Минобразования РФ от 01.01.01 г. № /20-07 «О сметах доходов и расходов по средствам, полученным от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности»
— Письмо Минобразования РФ от 01.01.01 г. № /31-13 «Примерную форму учредительного договора о создании и обеспечении деятельности общеобразовательного учреждения»
— Письмо Минфина РФ от 01.01.01 г. № /03-3183 «О финансировании учреждений и государственных унитарных предприятий за счет средств арендной платы».
—
3.2. Предмет анализа
Предметом анализа являются отношения, возникающие при взаимодействии школы с внешними агентами и могущие повлечь за собой возможность возникновения административного барьера вследствие неполноты или противоречиях при регулировании этих отношений законодательством.
3.3. Цель анализа
Определение пробелов или противоречий в законодательстве, влекущих за собой возможность возникновения административных барьеров.
3.4. Нормативные условия взаимодействия с внешними агентами
3.4.1. Общие условия
Согласно статьи 3 Закона РФ «Об образовании» законодательство в сфере образования состоит из нормативных правовых актов РФ и нормативных правовых актов субъектов РФ. Таким образом, из законодательства в сфере образования исключаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Вместе с тем основная деятельность при обеспечении реализации такой формы образования как основное общее образование осуществляется на уровне муниципального образования и на их материальной базе. Исключение из числа нормативных актов в сфере образования нормативных актов муниципального образования приводит к тому, что деятельность в сфере образования на муниципальном уровне строится либо на уровне неформальных взаимоотношений школы и учредителя (муниципального образования), либо частично закрепляется в уставе школы или договоре школы с ее учредителем (разработка примерной формы такого договора опять же остается на усмотрение органа местного самоуправления).
Вместе с тем отдельные положения федерального законодательства в сфере образования позволяют предположить о возможности осуществления такого регулирования на уровне муниципального образования. Такая ситуация приводит к тому, что при отсутствии соответствующего федерального или регионального (субъекта РФ) нормативного регулирования и недостаточной финансовой поддержки реализации программ основного общего образования муниципальные образования вынуждены осуществлять реформирования существующей системы общего образования без какого-либо нормативного регулирования.
3.4.2. Деятельность, основанная на гражданско-правовых отношениях
3.4.2.1. создание образовательного учреждения
Закрепление в законе РФ «Об образовании» такого названия как для организации, реализующей одну или несколько образовательных программ, как «образовательное учреждение» привело к тому, что на практике при регистрации общественного объединения, за исключением общественного учреждения, отказывают во включении в число видов деятельности, которые предполагает осуществлять общественное объединение, образовательной деятельности. В качестве причины отказа указывают на форму организации, определенную статьей 12 Закона РФ «Об образовании», «образовательное учреждение». Использование в названии слова учреждение привело к возникновению такого подхода к толкованию возможности осуществления школой своей деятельности в иной организационно-правовой форме.
3.4.2.2. взаимодействие с собственником (учредителем)
Согласно закона РФ «Об образовании» и постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» школа создается в качестве общеобразовательного учреждения. Образовательные учреждения могут быть государственного и негосударственного типа.
Отношения между учредителем и школой регулируются договором, заключаемым между ними в соответствии с законодательством РФ. В качестве учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления. Письмом Минобразования РФ от 01.01.01 г. № /31-13 рекомендована для применения примерная форма учредительного договора о создании и обеспечении деятельности общеобразовательного учреждения. Минобразованием РФ рекомендованы примерные формы договоров между образовательным и учредителем для других форм образовательных учреждений. Указанный договор регулирует вопросы организационно-технического взаимодействия между образовательным учреждением и ее учредителем. Примерной формы договора данного вида для общеобразовательного учреждения обнаружить не удалось. Вероятная причина связана с тем, что учредителем общеобразовательных учреждений, как правило, являются органы местного самоуправления, и, соответственно, указанная форма должна была быть разработана органами местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 1 статьи 120 Гражданского кодекса РФ одним из признаков учреждения как юридического лица является его финансирование собственником, создавшим учреждение, полностью или частично. Вопросы финансирования государственных, муниципальных общеобразовательных учреждений регулируются Бюджетным кодексом РФ. Согласно статьи 177 Бюджетного кодекса РФ финансирование бюджетного учреждения должно осуществляться в соответствии с нормативами финансовых затрат. Однако указанная статья до настоящего времени не уступила в силу, поскольку не разработаны и не утверждены федеральным законом минимальные государственные стандарты. На сегодняшний день это позволяет произвольно определять сумму бюджетных обязательств в законах о бюджетах на текущий год. Вопросы зачета сумм, полученных школой в ходе хозяйственной деятельности, регулируются, как правило, на основе общих принципов законодательства в отношении учрежденных органами государственной власти и органами местного самоуправления организаций, а также толкований их применения, данных в актах ненормативного характера. Например, письмо Минфина РФ от 01.01.01 г. № /03-3183 «О финансировании учреждений и государственных унитарных предприятий за счет средств арендной платы».
Отсутствие в полном объеме финансирования образовательных учреждений со стороны государственных органов и органов местного самоуправления, что в итоге приводит к нарушению Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации об образовании. Планируемые в бюджетах расходы не учитывают, как того требует закон, нормативы, рассчитанные с учетом потребностей для покрытия средних текущих расходов, связанных с образовательным процессом и эксплуатацией основных зданий, сооружений и оборудования образовательных учреждений, а обеспечивают только зарплату работников образовательных учреждений.
Постановлением Правительства РФ утверждено Типовое положение об общеобразовательном учреждении, которое является обязательным при разработке уставов образовательных учреждений государственного и муниципального типа. Однако данный нормативный акт не добавляет дополнительных условий при взаимодействии школы и ее учредителя (собственника), оставляя решение этих вопросов на усмотрение этих субъектов. Как уже указывалось, такая ситуация приводит к тому, что для решения вопросов, связанных с существованием прежней системы школьного образования, используются в первую очередь неформальные отношения, характер которых в первую очередь зависит от органов местного самоуправления, школа и ее коллектив вынуждены им только подчиняться.
Законодательством на образовательное учреждение возлагаются обязанности по содержанию имущества, находящегося в собственности или на ином вещном праве у учреждения. Требования, предъявляемые законодательством к образовательным учреждениям, по содержанию этого имущества такие же, как и у других организаций, имеющих статус юридического лица. Каких-либо особенностей в регулировании отношений, возникающих у образовательного учреждения в связи с находящимся в его распоряжении, имуществом законодательством не предусмотрено.
3.4.2.3. взаимодействие с жилищно-коммунальными службами
Законодательство не устанавливает специального порядка взаимодействия школы и жилищно-коммунальных служб. На отношения, возникающие в связи с предоставлением школе коммунальных услуг, распространяются общие требования гражданского законодательства с учетом особенности организационно-правовой формы, в которой осуществляет свою деятельность школа – образовательное учреждение. Таким образом, характер и условия взаимодействия между школой и коммунальными службами определяется договором и соответствующими нормами гражданского законодательства. Важным элементом этих отношений является то, что школа при отсутствии денежных средств по вине собственника (учредителя) не должна нести ответственность за несвоевременную оплату коммунальных услуг.
Такая ситуация приводит к тому, что при отсутствии финансирования школы, а, следовательно, возникновения задолженности перед коммунальными службами пострадавшей стороной становятся участники образовательного процесса, в первую очередь школа как самостоятельное юридическое лицо, вынужденная либо снижать качество условий организации образовательного процесса, либо идти на нарушение законодательства, организуя «добровольную» помощь со стороны родителей.
3.4.2.4. предпринимательская деятельность школы
Вопросы взаимодействия школы с внешними агентами при осуществлении хозяйственной деятельности оставлены на ее самостоятельное определение. Ограничениями при осуществлении этой деятельности могут выступать условия использования имущества, переданного школе на праве оперативного управления, а также ограничения на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности, установленные учредителем при создании школы.
Осуществление активной предпринимательской деятельности школой путем предоставления платных образовательных услуг или сдачей в аренду имеющегося у его имущества сдерживается не столько отсутствием нормативного регулирования или его противоречивостью, сколько малоэффективной системой бухгалтерского учета и согласования использования имеющихся у школы ресурсов с учредителем.
3.4.3. Деятельность по обеспечению соответствия предоставляемых образовательным учреждением услуг государственным стандартам
3.4.3.1. взаимодействие с лицензирующими (аккредитующими) органами
Согласно статьи 28 закона РФ «Об образовании» определение порядка лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений находится в компетенции РФ. Постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Положение о лицензировании образовательной деятельности», Приказами Минобразования РФ от 01.01.01 г. № 000 и 22 мая 1998 г. № 000 определены порядок лицензирования образовательных учреждений и порядок аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений соответственно.
Большое количество документов, требуемых для проведения процедуры лицензирования, аккредитации и аттестации, а также необходимости проведения экспертизы в отношении характера и качества реализации учебных программ при отсутствии четких критериев проведения экспертизы создает условия для субъективной оценки отдельных параметров деятельности образовательного учреждения. Следовательно, это влечет за собой возможность возникновения значительного числа административных барьеров, форму и содержания которых сложно исчерпывающе предположить.
Кроме того, затраты на проведение аттестации оплачиваются образовательным учреждением. При этом нормативы трудозатрат для определения стоимости этих работ нормативно не определены, а устанавливаются органом (службой), проводящим аттестацию.
3.4.3.2. взаимодействие с органами здравоохранения
Порядок взаимодействия школы и учреждений здравоохранения получил достаточно подробное регулирование в законодательстве. В соответствии со статьей 51 Закона РФ «Об образовании» распределены обязанности между органами здравоохранения и школой по обеспечению здоровья обучающихся. На органы здравоохранения возлагается обязанность по медицинскому обслуживанию, а на школу обязанность по предоставлению помещения для работников здравоохранения.
Обеспечение здоровья обучающихся производиться на основе рекомендаций, разработанных на основе «Гигиенических требований к расписанию уроков, рекомендованных Гигиеническими требованиями к условиям обучения школьников в различных видах современных общеобразовательных учреждениях» (Санитарные правила СП 2.4.782-99, утвержденные Минздравом России, 1999 г., приложение 6) и согласованных с органами здравоохранения. Можно отметить, что требования к организации образовательного процесса с точки зрения охраны здоровья в школах не соотносятся с сегодняшними условиями финансирования образовательных учреждений, о чем упоминалось выше.
Постановление Правительства РФ от 01.01.01 г. № 000 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» уточняет характер взаимодействия между указанными субъектами и указывает на необходимость закрепления органом здравоохранения за соответствующей школой медицинского персонала. Однако в положении не уточняется уровень власти, к которому принадлежит орган здравоохранения.
Отдельно урегулированы в законодательстве вопросы взаимодействия школы и органов здравоохранения при призыве обучающихся на военную службу.
3.4.3.3. взаимодействие школы с внешними агентами, осуществляющими контрольные функции за исполнением школой действующего законодательства
Условия взаимодействия школы с внешними агентами, осуществляющими контрольные функции по исполнению действующего законодательства, не имеют специфических особенностей по сравнению с иными субъектами, становящимися объектами осуществления этого контроля.
Проблемы соблюдения требований СНиПов и САНПиНов связаны, как правило, с причинами организационного и финансового характера в деятельности школы.
3.4.3.4. налоговый и бухгалтерский учет
В настоящее время устранены разночтения, возникавшие между налоговым законодательством и законодательством в сфере образования, касавшиеся предоставления льгот по налогообложению.
Нецелесообразным остается только необходимость предоставления школой налоговых деклараций в тех случаях, когда она освобождена от налогообложения.
3.4.4. Организация образовательного процесса
3.4.4.1. взаимодействие с органами, обеспечивающими реализацию прав детей в качестве основной цели деятельности
К органам, обеспечивающим реализацию прав детей в качестве основной цели деятельности, относятся: комиссии по делам несовершеннолетних, отделы, комитеты, департаменты по защите прав детей, образования, социальной защиты, органы опеки и попечительства, по молодежной политике. Единые документы, регулирующие характер и порядок взаимодействия школы с указанными агентами, отсутствуют, за исключением, отдельных направлений деятельности или совершения отдельных правоустанавливающих действий. Например, статья 19 закона РФ «Об образовании» обязывает школу согласовывать вопросы исключения детей из школы с органами опеки и попечительства, но не определяет порядок и форму проведения данного согласования.
Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» включает в число обязательств, возлагаемых на органы, осуществляющие деятельность в сфере защиты прав детей, необходимость рассмотрения обращений школ, контроля, учета за их деятельностью без нормативного порядка урегулирования реализации этих процедур.
3.4.4.2. взаимодействие с органами внутренних дел
Форма и характер взаимодействия школы с органами внутренних дел в законодательстве не определены, за исключением общих требований, предполагающих характер такого взаимодействия по отдельным направлениям деятельности. В частности, по вопросам, связанным с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. К компетенции органов внутренних дел отнесена необходимость проведения мероприятий, направленных на информирование школы о нарушениях, допущенных несовершеннолетним, причинах и условиях, способствующие этому, выявления нарушений, совершаемых в отношении самих несовершеннолетних.
3.4.4.3. взаимодействие с религиозными организациями в процессе осуществления образовательной деятельности
Вопросам взаимодействия религиозных организаций и школы посвящен приказ Минобразования РФ от 1 июля 2003 г. № 000, в соответствии с которым школе предоставлена возможность самостоятельно определять вне рамок образовательных программ условия преподавания религиозными организациями религии. Возражение в данном вопросе вызывает не наличие административных барьеров, а их отсутствие, что к фактическому навязыванию школой необходимости религиозного обучения. Необходимость наличия просьбы родителей и получения согласия детей не является таким препятствием, поскольку они находятся от школы в зависимом положении.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 |
