Аналитические материалы по результатам изучения практики управления и административных барьеров в системе образования (дебюрократизация) (стр. 2 )

Причины недостаточной автономности:

—  Не сформулированы пределы вмешательства учредителя в деятельность школы, как хозяйствующего субъекта;

—  Не поделена ответственность между школой и учредителем;

—  Не определена компетенция органов образования разных уровней по отношению к образовательному учреждению;

—  Не установлена ответственность за вмешательство в деятельность образовательного учреждения и за создания препятствий такой деятельности;

—  На школу возлагается ответственность за последствия действий и решений третьих лиц;

—  Часть требований к школам как к хозяйствующему субъекту и к действиям учредителя формулируется на федеральном уровне и не обеспечивается ресурсами;

—  Для школ существуют поля вмененного взаимодействия с другими органами (медики, военкоматы, казначейство и др.);

—  Слабая квалификация сотрудников;

—  Отсутствие навыков самозащиты от необоснованных претензий;

Большинство проблем связано с тем, что, закрепив за школой статус юридического лица ни органы управления образованием, ни муниципальные власти не собираются отказываться от управленческих функций по отношению к ОУ.

В связи с отсутствием реальной автономности у школы возникают следующие затраты:

—  рабочее время руководителя на выполнение указаний органов управления образованием и муниципальных властей;

—  денежные средства на выполнение указаний (копирование бумаг, поездки на совещания и т. п.);

—  увеличение нагрузки на персонал, задействованный в выполнении поручений и требований федеральных и региональных властей, а также учредителей.

1.6.  Недостаток ресурсов и компетенции по поддержанию имущественного комплекса

Школа не обладает ни полномочиями, ни ресурсами для управления имуществом, закрепленным за ней на праве оперативного управления.

Требования к имуществу, которое должно быть передано в управление школе, содержатся в федеральном и региональном законодательстве. Именно там утверждаются строительные нормы и правила в отношении школьных зданий и прилегающей территории. Передача зданий в управление школе производится муниципалитетами. Ни директор, ни школа в целом не имеют возможности оказывать влияние на объем закрепленного за школой имущества и его соответствие установленным требованиям.

В то же время субъектом контроля со стороны контрольно-надзорных органов, является не собственник имущества (муниципалитет), а руководитель школы. От него требуется соблюдение установленных требований по целевому назначению подсобных помещений школьного здания, соблюдение требований по безопасности, пожарных норм и т. п. В процессе контроля вопрос о том, соответствовало ли школьное имущество установленным требованиям в момент закрепления его за школой, вообще не рассматривается.

Кроме того, часть требований к образовательному учреждению появляется ситуационно, в связи с техногенными или природными катастрофами, либо отдельными мероприятиями. Средства на выполнение этих требований бюджетом школы не предусматриваются. Директор вынужден либо искать возможность перераспределения бюджета, либо использовать для выполнения требований средства родителей или доходы от платных услуг.

Причины сложностей с управлением имуществом:

—  Отсутствие знаний обо всех существующих на сегодняшний день требованиях в отношении имущества образовательного учреждения;

—  Недостаток информации об изменении обязательных требований к имуществу образовательного учреждения;

—  Отсутствие ресурсов, позволяющих устранить несоответствие переданного имущества обязательным требованиям;

—  Нечеткое разделение полномочий и ответственности между образовательным учреждением и учредителем;

—  Недостаточная квалификация специалистов контролирующих органов;

—  Отсутствие у директоров школ знаний и навыков, позволяющих защититься от неосновательных претензий;

—  Отсутствие переходных положений и сроков устранения несоответствия новым нормам (постепенность введения новых норм)

Издержки:

—  рабочее время педагогов на подготовку здания к проведению контрольных мероприятий;

—  время и средства родителей на выполнение установленных требований в отношении содержания школьного имущества;

—  рабочее время директора на участие в контрольных мероприятиях, общение с инспекторами, разрешение возникающих конфликтных ситуаций, поиск средств, для устранения выявленных нарушений.

—  финансовые затраты на выполнение новых требований, не учтенных при составлении годового бюджета

1.7.  Сложность администрирования бюджетного процесса

Школа не может быстро и качественно составить бюджетную заявку, пройти все необходимые процедуры и своевременно получить из бюджета средства, израсходовать их и отчитаться в установленный срок.

С этой проблемой школа сталкивается:

-  на этапе составления бюджетной заявки;

-  на этапе взаимодействия с казначейством;

-  при взаимодействии с централизованной бухгалтерией

-  в процессе расходования бюджетных средств;

-  при подготовке отчетов;

-  при прохождении контроля использования бюджетных средств

Перевод образовательных учреждений на казначейское исполнение обязательств начался сравнительно недавно. Он сопровождается становлением системы бюджетного финансирования. Поэтому зачастую источником проблем является сам факт участия в реформируемой системе.

Как показывает исследование, казначейское исполнение бюджета требует специальной подготовки, профессиональной бухгалтерии, что у школьного учреждения отсутствует.

В силу специфики бюджетного процесса финансовый год совпадает с календарным годом. Для школы это крайне неудобно, т. к. календарный год не совпадает с жизненным циклом образовательного учреждения. Ни директор школы, ни бухгалтер, ни даже централизованная бухгалтерия не в состоянии подготовить адекватный экономический прогноз об уровне затрат на полтора года вперед. Поэтому многие цифры бюджета указываются произвольно. При получении денег возникают реальные проблемы с перераспределением средств из одной статьи доходов в другую.

Кроме того, в силу специфики работы казначейства деньги по утвержденным бюджетам поступают к концу первого квартала (иногда позднее). Произвести траты и подготовить отчет необходимо не позднее 15 ноября, т. к. далее казначейство будет занято подготовкой общих годовых отчетов. Поэтому самый пик расходования средств приходится на летний период, когда большинство учителей в отпуске.

Причины сложности администрирования:

—  Несоответствие задачи уровню квалификации сотрудников образовательного учреждения;

—  Несовпадение учебного и финансового года;

—  Неконкретность норм и правил, связанных с получением бюджетных средств;

—  Школа не является приоритетным агентом казначейства;

—  Постоянное изменение правил внутри бюджетного процесса;

—  Отсутствие квалифицированных кадров внутри казначейства и централизованных бухгалтерий;

Участие в бюджетном процессе сопряжено со следующими издержками:

—  рабочее время бухгалтера, директора, педагогов;

—  дополнительные денежные средства для покрытия затрат в период между завершением трат по бюджету одного года и получением средств по бюджету следующего года;

1.8.  Недостоверный учет затрат и неадекватное планирование ресурсов

Фактические затраты школы не совпадают с запланированными ресурсами, прежде всего бюджетным финансированием.

Бюджеты школ с разными характеристиками очень похожи, при разном уровне затрат. Например, сельская и городская школы могут иметь одинаковые бюджеты, но сельская школа тратит больше средств на проезд работников в орган управления образованием или централизованную бухгалтерию.

Фактические затраты школ неизвестны, особенно трудно оценить затраты школ на деятельность, не связанную с образовательным процессом: социального агента, участника мероприятий иных ведомств или проводящихся в местном сообществе. Внешние агенты очень низко оценивают их обременительность для школ. Часть расходов скрыта от учета, т. к. покрывается родителями и часто в виде предоставления материальных ценностей.

Неизвестен общий объем выполняемых школой требований, даже руководители системы управления образованием затруднились в оценки их объема. Высок разброс оценок и среди директоров школ.

Проблемы с учетом и планированием проявляются при составлении и исполнении бюджета, а также при выполнении школой требований, не связанных с образовательным процессом.

Причинами ненормального состояния учета и планирования являются:

—  Отсутствуют нормативы финансирования, дифференцированные по параметрам, влияющим на уровень расходов (удаленность, состояние здания, контингент учащихся и пр.)

—  Отсутствует учет общих фактических затрат школы, особенно при выполнении функций, не связанных с образованием

—  Отсутствует учет всех выполняемых школой функций.

В результате применения неполноценной системы учета и планирования школы несут издержки:

—  возникает неоплаченная нагрузка на персонал деятельности

—  возникают дополнительные расходы родителей

—  требуется поиск спонсоров

1.9.  Принуждение к исполнению функций социального агента

Школы организуют участие школьников в мероприятиях других ведомств, в ряде случаев предоставляя для этого помещение и персонал. Большинство мероприятий проводится в учебное время. В сельской местности школы решают также проблему организованного проезда учащихся к месту проведения мероприятия.

Для органов здравоохранения школы организуют медицинские осмотры и вакцинацию, для военных комиссариатов – призывные комиссии, для органов опеки и попечительства – контроль над сиротами и социальными сиротами, для комиссий по делам несовершеннолетних – коррекционную работу с подростками. Школы также принимают участие в разовых кампаниях других ведомств, в основном по информированию школьников, например, о правилах дорожного движения

Школа рассматривается всеми в качестве оптимального социального агента для категории школьников, т. к. она концентрирует целевой контингент на 100% и является агентом, действующим постоянно и готовым к работе ежедневно, исключая два месяца летних каникул. Альтернативные способы (почтовые сообщения, работодатели в отношении работников с детьми и пр.) не отработаны, не дают 100% охвата и не являются бесплатными. Школе же по сложившейся традиции не компенсируется работа в качестве агента.

Причинами перегруженности школы вмененными функциями социального агента являются:

—  Устойчивое общественное мнение о целесообразности и оправданности участия школы в реализации функций социального агента. Это мнение разделяется даже персоналом школы, который в большей степени недоволен отсутствием оплаты такой работы, чем самой необходимостью ее выполнять.

—  Традиция выполнения функций социального агента без дополнительного финансирования.

—  Недооценка тяжести исполнения школой этой функции, отсутствие данных о реальных затратах и обременениях, вызываемых такой работой.

—  Не существует исчерпывающего перечня функций школы

—  Некритическое отношение органов управления образованием к получаемым ими от иных ведомств требованиям. Органы управления образованием даже сами генерируют заказы на исполнение такого рода требований, например, в виде проведения олимпиад по предметам.

—  Школы не имеют механизмов противостояния требованиям, не существует такого опыта.

Исполнение функций социального агента оборачивается для школы следующими издержками:

—  персонал отвлекается от основной деятельности

—  персонал выполняет дополнительную неоплачиваемую работу

—  нарушается нормальное функционирование школы

—  появляются дополнительные управленческие проблемы (поиск транспорта, денег и т. п.)

—  появляются дополнительные расходы, возмещаемые родителями или спонсорами

1.10.  Принуждение к исполнению функций инфраструктуры иных ведомств

Школы вынуждены организовывать специальную деятельность для разных ведомств

Школы по запросам собирают данные и составляют периодические и разовые отчеты, проводят мероприятия в рамках общероссийских, региональных и местных кампаний (празднование Дня Победы, усиления мер безопасности и т. п.) Кампании обычно сопровождаются необходимостью подготовки планов их проведения. Школы также предоставляют помещения и частично персонала для проведения выборов и референдумов всех уровней. Запрашиваемые отчеты часто построены на одних и тех же исходных данных, различаясь только по форме представления и компоновки.

Обращение ведомств к школе частично обусловлено объективными причинами: например, в сельской местности часто кроме школ негде проводить голосование избирателей. Но основным побудительным мотивом ведомств, как представляется, является практика безвозмездного обслуживания школой запросов ведомств: школа не требует финансирования работ или иного выделения ресурсов, хотя ведомства в ответ иногда предоставляют услуги или «закрывают глаза на нарушения».

Высокая степень вовлеченности школы в деятельность разных ведомств объясняется следующими причинами:

—  Органы управления образованием не имеют четких критериев допустимости запросов ведомств.

—  Не существует исчерпывающего перечня функций школ.

—  Запросы крайне редко отклоняются, так как органы управления образованием рассматривают их целесообразность не с точки зрения школы и интересов образовательного процесса.

—  Школы не имеют механизмов противостояния требованиям органов управления образованием.

Деятельность школ по запросам иных ведомств приводит к ряду издержек:

—  персонал отвлекается от основной деятельности

—  персонал выполняет дополнительную неоплачиваемую работу

—  нарушается нормальное функционирование школы, смещаются приоритеты т. к. требования ведомств обычно необходимо исполнить в сжатые сроки

—  появляются дополнительные управленческие проблемы (поиск информации и т. п.)

—  «нецелевое» использование имущества, ухудшение его состояние

1.11.  Принуждение к участию в жизни местного сообщества

Школа по заданиям органов местного самоуправления организует мероприятия для населения на прилегающей к школе территории или участвует в общих мероприятиях муниципального образования.

Основными видами таких мероприятий являются субботники по уборке территории и праздники, в рамках которых проводятся тематические уроки, встречи с ветеранами, концерты, шествия и т. п. действа. Кроме самих мероприятий школа оказывается вовлеченной и в процесс планирования – составляются многочисленные планы юбилейных торжеств. Вся совокупность этих планов выполнена быть не может, поэтому все стороны понимают, что составляются они только «для галочки».

Часть мероприятий муниципалитеты проводят в рамках государственных или региональных кампаний (60-лет Победы, юбилей области и т. п.)

Школы в глазах муниципалитета обладают рядом качеств, делающих их идеальным участником жизни местного сообщества: школы покрывают всю территорию и имеют «волонтеров» с разнообразной специализацией (музыканты, художники, спортсмены и прочее). Иных действенных агентов на территории муниципалитеты не имеют: органы территориального общественного самоуправления в микрорайонах пока слабы и ненадежны.

Причинами обременительности для школы участия в местных мероприятиях являются:

—  Высокая зависимость от учредителя – муниципалитета.

—  Включение органов управления образования в структуру муниципалитета

—  Школы не имеют механизмов противостояния требованиям органов управления образованием.

—  Количество одновременно идущих кампаний слишком велико.

Школы несут ущерб от излишней включенности в территориальные мероприятия:

—  персонал отвлекается от основной деятельности

—  персонал выполняет дополнительную неоплачиваемую работу

—  нарушается нормальное функционирование школы

—  возникают дополнительные расходы родителей

—  требуется поиск спонсоров

1.12.  Сложность и противоречивость законодательства

У школы постоянно возникают проблемы в применении законодательства, разрешении множества правовых коллизий, отслеживании изменений в нормативно-правовой сфере.

Образование в течение последних лет находится в состоянии реформирования. Принимается новое законодательство, которое либо прямо, либо косвенно влияет на права, обязанности и ответственность школы.

В настоящий момент законодательство, регулирующее деятельность образовательного учреждения содержится в многочисленных законах, подзаконных актах. Никакой специальной систематизации принимаемых норм не существует. В итоге законодательство носит многоуровневый характер, нормы разных актов не согласуются между собой.

Принимаемые нормативные акты общего характера не учитывают специфику школьных учреждений, в том числе связанную с жизненным циклом школы и не предусматривают для образовательных учреждений особых переходных периодов, в течение которых школа могла бы менее болезненно пройти через изменения.

Работа по выявлению и устранению коллизий правовых норм, формированию переходных положений и определение сроков приведения в соответствие новым нормам органами управления образованием не организована, хотя на этапе реформирования эта работа должна быть приоритетной. Органы управления образованием должны наладить сбор и обобщение информации о правоприменении с передачей в органы власти всех уровней предложений по внесению изменений в нормативные акты.

Необходимо кодифицирование норм и создание «Образовательного Кодекса», который бы строго и логично описал права и обязанности участников образовательного процесса и закрепил основные процедуры деятельности школ.

Причины сложности законодательства:

—  отсутствие кодифицированного законодательства.

—  отсутствие специализированной системы обработки правовой информации для образовательных учреждений;

—  отсутствие у органов власти обратной связи о применении их нормативных документов;

—  отсутствие общих формализованных правил реализации реформ в отношении образовательного учреждения;

—  единовременное введение новых норма, в том числе для школ, которые по объективным причинам не могут их выполнить.

Издержки:

—  затраты средств и времени на поиск информации (приобретение законодательных актов или правовых баз, поддержание их в актуальном состоянии и т. п.)

—  затраты времени руководителя на изучение новых нормативных актов и требований

—  затраты средств и времени на исполнение новых требований

1.13.  Несистемность информационно-консультационной поддержки деятельности школ

Инфраструктурная поддержка школы осуществляется эпизодически, затратным для образовательного учреждения образом.

Органы управления образованием и местные власти пытаются оказывать школе содействие в получении информации. Это содействие выстроено обременительным для школы образом. Формальных правил распространения информации образовательным учреждениям не существует. Есть традиционные формы (августовские совещания, педагогические советы, совещания в органах управления образованием, совещания в местных органах власти и т. п.). В основном график совещаний не имеет заранее определенной системы и выстраивается исходя из загруженности лиц, проводящих совещания, либо «привязывается» к возникшим проблемам.

Количество совещаний составляет значимый для директора объем времени. Учитывая, что в некоторых случаях участие в совещании сопряжено с затратами времени на передвижение, это серьезно сказывается на объеме работы. Передаваемая в школу информация не систематизируется и не приоритезируется. Это приходится делать самостоятельно директору школы исходя из собственного понимания приоритетов. Кроме того, информация, поступающая от разных внешних агентов, не проходит предварительную фильтрацию на совместимость и непротиворечивость. Поэтому директор в течение короткого времени может получить взаимоисключающую информацию от органов управления образованием и от местной власти.

Во время совещаний директорам передается информация, которую они, в свою очередь, транслируют другим сотрудникам школы (непосредственным исполнителям). На этапе трансляции часть информации теряется.

Консультирование руководства школ происходит в процессе совещаний. При этом объем предоставляемой информации определяется лицом, собравшим совещание, а не формулируется образовательным учреждением.

Несмотря на то, что многие запросы к школе достаточно типичны (отчеты, статистическая информация и т. п.) не существует специализированных программ, минимизирующих затраты школы на их предоставление.

Причины:

—  Отсутствие квалифицированных управленческих кадров в органах управления образованием;

—  Несистемность информационного обеспечения органов управления образованием со стороны Министерства образования;

—  Использование совещаний как формы контроля образовательного учреждения и отчетности перед муниципалитетом или вышестоящим органом управления образованием;

—  Недостаточное техническое оснащение школ и органов управления образованием;

—  отсутствие квалифицированного персонала для работы с компьютерными базами и программами;

Затраты:

—  рабочее время директоров и руководителей органов управления образованием;

—  рабочее время сотрудников, занятых подготовкой совещаний (телефонный обзвон участников, подготовка и размножение раздаточных материалов и т. п.);

—  время на поиск недостающей и (или) непонятной информации.

  2.  ОПИСАНИЕ МАТЕРИАЛОВ ИССЛЕДОВАНИЯ В РЕГИОНАХ

2.1.  РЕЗУЛЬТАТЫ ИНТЕРВЬЮИРОВАНИЯ ДИРЕКТОРОВ ШКОЛ

2.1.1.   Общая характеристика опроса.

В рамках полевых исследований были опрошены 45 директоров школ в трех регионах: Пермь, Чувашия, Наро-фоминский район Московской области. Исследование включало тестовые (предварительные) интервью, глубинные опросы и проведение фокус группы.

Для опроса использовалась анкета, состоящая из трех, последовательно предъявляемых для заполнения частей. Комментарии интервьюируемого фиксировались с его согласия на диктофон.

Интервьюируемые имеют значительный опыт работы в школе (средний стаж – 26 лет, диапазон от 7 до 43 лет), и в должности директора (средний стаж – 9 лет, диапазон от 2 до 24 лет)

2.1.2.   Полученные результаты

2.1.2.1.  Проблемы с требованиями к деятельности школы

2.1.2.1.1  Перегружена ли школа требованиями, не относящимися к образовательному процессу?

Да.	62%
Нет	35%
Затрудняюсь ответить	3%

Две трети директоров присоединяются к бытующему мнению о перегруженности школы не относящимися к ее деятельности требованиями, однако одна треть с этим не согласна. Возможно, это связано с тем, что часть директоров считают все требования, предъявляемые к школе, относятся к процессу образования (уборка улиц – это часть воспитательной работы). Подобные высказывания звучали в ходе опроса.

2.1.2.1.2  Знаете ли Вы все требования сторонних организаций (СЭС, пожарные и пр.)?

Да, всё известно до их обращения.	41%
Обычно не информация не полная	50%
Нет, до контакта с их представителем ничего не известно.	12%
Иногда мы даже не знаем о существовании таких организаций	0%
Не знаю.	0%

Информированность директоров о требованиях сторонних организаций явно недостаточная. Каждый десятый считает, что до контакта с представителем ничего не известно, а половина директоров не имеет полной информации. Дефицит информации особенно ощущается в отношении организаций, которые предъявляют требования не постоянно как СЭС и пожарные, а эпизодически, в ходе кампаний.

2.1.2.1.3  Почему школа перегружена требованиями разных ведомств?

Законодательные требования оторваны от жизненных реалий	41%
Никто не учитывает наличие у школы ресурсов для выполнения требований	85%
Все знают, что школа сама сможет найти ресурсы за счет родителей, спонсоры и т. п.	24%
Затрудняюсь с ответом	9%

Законодательство не является важной причиной перегруженности школ требованиями, этот вариант отметил 41 % директоров. В своих пояснениях директора поясняли, что наши школы проектировались и строились для другой ситуации и одномоментно невозможно привести их к современным требованиям, в частности по безопасности. Законодательство же не предусматривает постепенности перехода к выполнению новых норм.

Главной причиной перегрузки школы требованиями директора назвали отсутствие наличных ресурсов при предъявлении требований. Этот ответ может также толковаться, что директора могут согласиться с нынешним объемом требований при наличии необходимых ресурсов.

Возможности школы находить ресурсы за счет родителей и спонсоров также является, по мнению каждого четвертого респондента, причиной предъявления требований именно школе. Школа, в отличие от иных муниципальных учреждений имеет возможности находить ресурсы, поэтому требования, не обеспеченные ресурсами предъявляются именно ей.

2.1.2.1.4  Виды требований и их характеристика:

Требование	Количество в год	Неразумных	Невыполнимых
Предоставление отчета	91	41%	35%
Участие в совещании	56	34%	40%
Проверка	19	31%	47%
Подготовка планов	20	33%	22%
Участие в кампании	16	36%	29%

Оценки директоров количества отдельных видов требований сильно варьируются. Но даже средние оценки показывают очень большое количество по всем видам требований: в течение месяца каждый вид требования предъявляется не менее одного раза.

В целом частные школы менее загружены, они более успешно игнорируют требования.

Неразумность требований также сильно варьируется, что объяснимо, т. к. оценка чисто субъективная. Средний уровень 35-40 процентов практически неизменен по видам требований, что может свидетельствовать о некотором системном факторе.

Критерием неразумности для большинства директоров является повторность предъявления, несогласованность требований, отсутствие результата и обратной связи.

Источником неразумных требований практически все директора, ответившие на вопрос, считают местный уровень.

Невыполнимые требования также составляют примерно треть всех требований. Проверки и участия в совещании имеют несколько большую долю невыполнимых, возможно, это связано с привязкой к времени, не позволяющей директору самому определять график выполнения требования.

2.1.2.2.  Посредничество органов образования

2.1.2.2.1  Как Вы получаете информацию о требованиях таких организаций?

Изучая законодательство	62%
Из инструктивных писем органов образования	79%
Из инструктивных писем ведомства, к которому относится организация	53%
Иное	9%
Не знаю	9%

Директора отмечают деятельность органов образования по информированию школ, в частности, большинство писем ведомств поступают в школы также через органы образования. Достаточно необычен большой процент изучающих законодательство напрямую, что может свидетельствовать о повышении самостоятельности школ.