Аналитические материалы по результатам изучения практики управления и административных барьеров в системе образования (дебюрократизация) (стр. 1 )

Институт национального проекта «Общественный договор»

Общество развития предпринимательских инциатив

Аналитические материалы

по результатам изучения практики управления и административных барьеров в системе образования (дебюрократизация)

Приложение к отчету

о втором этапе реализации проекта

11 июля 2005 года

ОГЛАВЛЕНИЕ

1. ПЕРЕЧЕНЬ ВЫЯВЛЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ В СИСТЕМЕ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РФ, ИХ РАНЖИРОВАНИЕ ПО ЗНАЧИМОСТИ ДЛЯ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ, УЧАСТНИКОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА. 4

1.1. Низкое качество работы органов управления образованием... 4

1.2. Неразвитость системы управления школой.. 6

1.3. Противоречивая и громоздкая система отчетности.. 6

1.4. Неадекватная система проверок деятельности школы... 9

1.5. Ущербность автономности образовательного учреждения.. 11

1.6. Недостаток ресурсов и компетенции по поддержанию имущественного комплекса 12

1.7. Сложность администрирования бюджетного процесса.. 13

1.8. Недостоверный учет затрат и неадекватное планирование ресурсов.. 14

1.9. Принуждение к исполнению функций социального агента.. 15

1.10. Принуждение к исполнению функций инфраструктуры иных ведомств.. 16

1.11. Принуждение к участию в жизни местного сообщества.. 16

1.12. Сложность и противоречивость законодательства.. 17

1.13. Несистемность информационно-консультационной поддержки деятельности школ 18

2. ОПИСАНИЕ МАТЕРИАЛОВ ИССЛЕДОВАНИЯ В РЕГИОНАХ.. 20

2.1. РЕЗУЛЬТАТЫ ИНТЕРВЬЮИРОВАНИЯ ДИРЕКТОРОВ ШКОЛ.. 20

2.1.1. Общая характеристика опроса. 20

2.1.2. Полученные результаты.. 20

2.1.2.1. Проблемы с требованиями к деятельности школы.. 20

2.1.2.2. Посредничество органов образования. 21

2.1.2.3. Ресурсы, необходимые для выполнения требований. 22

2.1.2.4. Варианты изменения ситуации. 23

2.2. РЕЗУЛЬТАТЫ ИНТЕРВЬЮИРОВАНИЯ ВНЕШНИХ АГЕНТОВ.. 23

2.2.1. Общая характеристика опроса. 23

2.2.2. Полученные результаты.. 24

2.2.2.1. Требования и их характеристика. 24

2.2.2.2. Правовые основы взаимодействия и роль органов образования. 25

2.2.2.3. Обременительность требований и необходимые ресурсы.. 25

2.2.2.4. Возможные альтернативы.. 26

2.3. РЕЗУЛЬТАТЫ ИНТЕРВЬЮИРОВАНИЯ РУКОВОДИТЕЛЕЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ.. 27

2.3.1. Общая характеристика опроса. 27

2.3.2. Полученные результаты.. 27

2.3.2.1. Распоряжения, направляемые в школу. 27

2.3.2.2. Отчеты, подготавливаемые школой. 29

2.3.2.3. Разработка планов. 30

2.3.2.4. Проверки деятельности школьного учреждения. 32

2.3.2.5. Школа и требования к ее деятельности. 33

2.3.2.6. Ресурсы, которые необходимы школе для выполнения всех распоряжений органов образования, в месяц в среднем 37

2.3.2.7. Распределение по целям распоряжений органов образования. 38

3. АНАЛИЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ ДОКУМЕНТОВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ В ПРАКТИКЕ РАБОТЫ ШКОЛ И СОДЕРЖАЩИХ ПРОТИВОРЕЧИЯ, ПРИВОДЯЩИЕ К ТЕМ ИЛИ ИНЫМ АДМИНИСТРАТИВНЫМ БАРЬЕРАМ В СИСТЕМЕ ОБРАЗОВАНИЯ. 40

3.1. Объект анализа.. 40

3.2. Предмет анализа.. 41

3.3. Цель анализа.. 41

3.4. Нормативные условия взаимодействия с внешними агентами.. 41

3.4.1. Общие условия. 41

3.4.2. Деятельность, основанная на гражданско-правовых отношениях. 42

3.4.2.1. создание образовательного учреждения. 42

3.4.2.2. взаимодействие с собственником (учредителем) 42

3.4.2.3. взаимодействие с жилищно-коммунальными службами. 43

3.4.2.4. предпринимательская деятельность школы.. 43

3.4.3. Деятельность по обеспечению соответствия предоставляемых образовательным учреждением услуг государственным стандартам.. 44

3.4.3.1. взаимодействие с лицензирующими (аккредитующими) органами. 44

3.4.3.2. взаимодействие с органами здравоохранения. 44

3.4.3.3. взаимодействие школы с внешними агентами, осуществляющими контрольные функции за исполнением школой действующего законодательства. 45

3.4.3.4. налоговый и бухгалтерский учет. 45

3.4.4. Организация образовательного процесса. 45

3.4.4.1. взаимодействие с органами, обеспечивающими реализацию прав детей в качестве основной цели деятельности 45

3.4.4.2. взаимодействие с органами внутренних дел. 46

3.4.4.3. взаимодействие с религиозными организациями в процессе осуществления образовательной деятельности 46

3.4.4.4. взаимодействие с органами власти в связи с призывом в армию.. 46

3.4.4.5. взаимодействие с органами власти в связи выборами в органы власти и местного самоуправления. 46

3.4.4.6. взаимодействие с внешними агентами при реализации образовательного процесса. 46

3.4.4.7. при оказании услуг общеобразовательным учреждением (школой) 46

3.4.4.8. взаимодействие с работниками образовательного учреждения (трудовые отношения в системе образования) 47

3.4.4.9. взаимодействие с внешними субъектами при проведении культурно-массовых мероприятий. 48

3.5. Нормативно-правовое регулирование в сфере образования в отдельных регионах и муниципальных образованиях.. 49

3.5.1. Объект исследования. 49

3.5.2. Характеристика регионального нормотворчества в области образовательной деятельности 49

3.5.3. Компетенции нормативного регулирования системы общего образования на уровне субъекта РФ и местного самоуправления 51

4. Анализ практики преодоления административных барьеров в системе образования (международный опыт). 54

4.1. Вводная часть.. 54

4.2. Общие черты систем образования в развитых странах.. 55

4.3. Примеры некоторых стран с более подробным описанием элементов системы образования 57

4.3.1. Нидерланды.. 57

4.3.2. Норвегия. 60

4.3.3. США.. 61

4.3.4. Франция. 64

4.3.5. Великобритания. 67

4.3.6. Германия. 68

4.3.7. Швейцария. 69

4.3.8. Ирландия. 69

4.3.9. Католическое образование. 70

4.3.10. Монгольская школа в России. 71

4.3.11. Австралия. 71

4.4. Заключение.. 71

5. Анализ конкретных случаев и проявлений административных барьеров в системе образования (кейс-стади) 74

5.1. Общая характеристика материалов прессы по проблемам школы. 74

5.2. Проблематизация разделов корпуса текстов СМИ. 77

5.3. Кейс: школа как административный барьер для родителей. 81

5.4. Кейс: избирательная комиссия. 83

5.5. Кейс: казначейство и налоговая инспекция. 84

5.6. Кейс: электроснабжающая организация, теплоснабжающая организация и водоканал. 86

5.7. Кейс: органы управления образованием. 87

5.8. Кейс: проверяющие организации и предоставляемая документация.. 89

5.9. 92

5.10. Кейс: Охранные предприятия. 92

5.11. Кейс: пожарная охрана. 94

5.12. Кейс: предприятия общественного питания. 95

5.13. Кейс: самозащита директора. 98

5.14. Кейс: санитарно-эпидемиологическая служба (СЭС). 99

5.15. Кейс: электроснабжающая организация, теплоснабжающая организация и водоканал. 101

6. АНАЛИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ В СИСТЕМЕ ШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ С ПРИМЕНЕНИЕМ ИНСТРУМЕНТАРИЯ НОВОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ. 103

  1.  ПЕРЕЧЕНЬ ВЫЯВЛЕННЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ В СИСТЕМЕ ОБЩЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РФ, ИХ РАНЖИРОВАНИЕ ПО ЗНАЧИМОСТИ ДЛЯ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ, УЧАСТНИКОВ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА.

1.1.  Низкое качество работы органов управления образованием

Школьное учреждение испытывает серьезные затруднения в связи с низким качеством и несистемностью работы органов управления образованием.

Директора школ считают, что приблизительно треть неразумных и отнимающих ресурсы требований исходит из органов управления образованием.

Распоряжения, направляемые в школу органами управления образованием, практически не содержат мотивировочной информации, позволяющей директору оценить содержательные, а не дисциплинарные последствия исполняемого распоряжения.

Работники органов управления образованием не несут субсидиарную ответственность за разъяснение директору сути требуемых от него действий, зачастую ограничиваясь (особенно на уровне районных отделов образования) констатацией «так спустили сверху».

В условиях существенных изменений в деятельности школьного учреждения, особенно в связи с проведением реформы образования, сотрудники отделов органа управления образованием позволяют себе сопротивляться проведению не понимаемых или не принимаемых ими изменений через манипулирование деятельностью школ. Они увеличивают бюрократическое вмешательство в работу учреждения образования, принуждая к планированию, отчетности и выполнению несвойственных школе функций, тем самым, нарушая автономный статус школы, при этом настаивая на полной ответственности директора за деятельность учреждения как руководителя хозяйствующего субъекта.

Уровень согласования требований, направляемых в школу через орган образования невысок. Чиновники не мотивированы и не отвечают за жесткую «выбраковку» требований невысокого качества или заранее невыполнимых.

Органы управления образованием на местном уровне не создают понятные и прозрачные правила функционирования школы, а также информационную среду наилучшим образом обеспечивающую выполнение таких правил.

Статус органов управления образованием в структуре местной администрации регламентирует их подчиненность административным правилам контроля и документооборота данной администрации. Органы управления образованием практически не используют преимущества такой системы в интересах школьных учреждений: не создают межведомственные комиссии, позволяющие если не согласовывать, так упорядочивать требования разных ведомств к школе, не решают возможную часть проблем школы на уровне учредителя. С другой стороны, подчиняясь требованиям бюрократического контроля, работники выполняют их, только с помощью ресурсов школы, переадресуя школам решение конкретных проблем, собирая с них информацию или принуждая их к какой-то деятельности.

Директор школы присутствует на таком количестве совещаний, которые занимают значимый объем его рабочего времени. Фактически иногда речь идет о еженедельных совещаниях в органах управления образования. Зачастую директор только на совещании узнает, о чем именно пойдет речь, и бывает неподготовленным к компактной и продуктивной работе в режиме совещания. По итогам совещания директор получает большой объем не систематизированных ни по актуальности, ни по приоритетности, ни по функциональному содержанию документов. Как правило, на совещании никто не дает краткое информационное резюме раздаточного материала.

Велико ведомственное нормотворчество при низкой юридической квалификации специалистов, недостаточном знании актуального законодательства и тенденций его изменения.

Полномочия должностных лиц четко не определены, письменные процедуры отсутствуют.

Причинами сложившейся ситуации могут быть названы:

—  Отсутствие субсидиарности в деятельности отделов в органах управления образованием

—  Отсутствие административных регламентов по выполнению отдельных функций органов управления образованием

—  Отсутствие общеотраслевых подходов к минимизации административно-разрешительной и контрольной практики органов управления образованием в отношении школы

—  Деятельность органов управления образованием не рассматривается как властная услуга, оказываемая школьным учреждениям. Соответственно, нет представления о предпочтениях потребителей такой услуги, о стандартах качества и доступности государственных и муниципальных властных услуг и обслуживания

—  Недостаточная эффективность по управлению изменениями в рамках реализующейся реформы образования приводит к тому, что даже работники органов управления образованием не являются ответственными агентами перемен.

—  Ущербность автономного статуса школьного учреждения

—  Несбалансированность вертикальных (отрасль – система образования) и горизонтальных (соответствующий уровень управления – региональный, местного самоуправления) правил и процедур в рамках отдельного органа управления образованием

—  Невысокая управленческая культура органов управления образованием. Низкое качество человеческих ресурсов в органах управления образованием: недостаток знаний, навыков и опыта, требуемых для формирования комплексных решений или принятия ответственности на себя. Недостаточная система мотивации к эффективному поведению муниципальных и государственных служащих.

—  Неочевидность результатов формирования отчетности для функционирования школьного учреждения.

Основные затраты, которые несут школы в связи с низким качеством деятельности органов управления образованием, следующие:

—  Прежде всего, рабочее время директора (практически во всех случаях), педагогического, технического и обслуживающего персонала школ.

—  Денежные средства для оплаты транспортных расходов на визиты персонала в органы управления образованием. В экстремальных случаях – на подарки персоналу органов управления образованием.

—  Материально-технические средства: изготовление ксерокопий или распечатка требуемых документов, оплата телефонных переговоров (при повременной оплате) для факсимильных сообщений и для консультаций со специалистами органов управления образованием и др.

Как правило прямых затрат на взаимодействие с органами управления образованием не предусмотрено. Источниками получения недостающих ресурсов являются:

—  распределение дополнительной неоплачиваемой нагрузки на персонал.

—  средства от платных образовательных услуг

—  сбор средств с родителей,

—  поиск спонсорских средств.

1.2.  Неразвитость системы управления школой

Школа испытывает сложности в администрировании взаимодействия с органами образования, поток распоряжений и требований направляемый в школу не соответствует возможностям ее системы управления.

Большое количество сигналов, требующих реакции (совещаний, отчетов, мероприятий) требует наличия у школ системы управления, способной обработать все эти сигналы. Однако в школе вся система управления состоит из одного-двух человек, при этом они еще заняты в образовательном процессе.

Информация из органов управления образованием поступает не только централизованно, будучи утвержденной руководителем, но и от множества сотрудников, которые обращаются в школы напрямую. Это приводит к дублированию и противоречивости информации. Фактически взаимодействие идет не между организациями, такое взаимодействие характерно для внутриорганизационных связей. Но внутри организации руководитель способен управлять сложностью и противоречивостью системы, а в случае школы директор не обладает полномочиями воздействовать на работу сотрудников органа управления образованием, создающим хаос. Внутри организации работник, получивший противоречивые указания не несет за них ответственности, а директор представляет отдельное юридическое лицо и отвечает за свои действия в любом случае.

Указанная система досталась школам в наследство, она без особой модификации дошла с советских времен, когда школы не обладали самостоятельностью. Генерируемый сегодня органами управления образованием объем информации требует от школ полноценной системы управления. Даже если будет сокращен объем, то все равно существующая неразвитая система управления школами не сможет полноценно работать, особенно в условиях хозяйственной самостоятельности. Также стоит учитывать возрастание сложности управления организацией при реформировании, в процессе которого школы и вся система образования сейчас находятся.

Причинами неадекватности системы управления школой объему взаимодействия с органами управления образованием являются следующие факторы:

—  Система управления школой не преобразовывается синхронно с реформированием системы образования.

—  Система управления школой осталась на уровне подразделения, хотя школы получили хозяйственную самостоятельность, и сложность управления существенно возросла.

—  Органы образования обрушиваю на школу поток распоряжений, требований и информации, не соответствующий возможностям ее системы управления.

—  Органы управления образованием не заботятся об упрощении взаимодействия со школой, не ставится цель сделать его технологичным.

В связи с громоздким администрированием взаимодействия с органами управления образованием школы несут дополнительные издержки:

—  возрастает неоплачиваемая нагрузка на персонал

—  персонал отвлекается от основной работы

1.3.  Противоречивая и громоздкая система отчетности

Школьное учреждение не в состоянии качественно и в срок сформировать и направить многообразную отчетность, истребуемую различными ведомствами и органами управления образованием.

Школа формирует по разным источникам до 90 отчетов в год.

При этом 40% из них директора считают неразумными, они с их точки зрения ничего не добавляют к эффективности функционирования школы, не используются в качестве основания для принятия управленческих решений не только в школе, но и в системе образования в целом.

Кроме того более трети всех отчетов руководители образовательных учреждений считают невыполнимыми, либо с точки зрения невозможности сбора требуемой информации (вообще или в срок) либо в связи с тем, что деятельность, которая требует отчета, не может быть выполнена, в т. ч. и по причине того, что ее никто выполнять не собирался.

Хронические проблемы возникают с отдельными видами отчетности, в т. ч. с аналитическими отчетами. Знания и навыки аналитической интерпретации у ответственных работников школы не соответствуют необходимым для формирования отчетов. В случае отчета по поводу ресурсоемкой деятельности, проблемы с отчетностью порождены невозможностью проведения мероприятий, о которых требуется отчитаться. (Например, отчеты по поводу обеспечения разных видов безопасности).

Процедура сбора отчетной информации ведомствами, в т. ч. органами управления образованием, непрозрачна и противоречива: возможны ситуации, при которых школа в течение нескольких недель сообщает близкие друг другу отчетные данные, истребованные разными отделами одного и того же органа управления образованием.

Руководители школьных учреждений не могут разумно планировать деятельность по формированию отчетов, поскольку полного перечня всей отчетности, которую должна предоставлять школа не существует. Сроки периодической плановой отчетности никак не учитываются при направлении в школу других, в т. ч. разовых или тематических отчетов.

Хронологические «пики» отчетности приходятся на самые загруженные месяцы функционирования школы.

Сбор разнообразной отчетной информации вместо того, чтобы представлять собой набор простых, открытых и последовательных процедур, в целом ряде случаев превратился в существенные препятствия (особенно это касается финансово-бюджетной отчетности). Консультационное сопровождение формирования отчетности со стороны запрашивающих органов явно расценивается школами, как недостаточное.

Отсутствует система мониторинга деятельности школьного учреждения, в этой связи отчетные показатели практически каждый раз вычисляются заново и вручную.

География пунктов сбора отчетности не соответствует принципу распределенности. Так, например, передача документов в централизованную бухгалтерию, находящуюся в районном центре, может означать для бухгалтера школы поездки за 120 километров не реже чем 1 раз в неделю, а в случае внесения корректив в отчет и чаще.

В случае возможных заочных процедур передачи отчетности (например, по электронной почте), препятствиями могут стать недостаточная квалификация управленческого персонала школы либо невыделенность одного компьютеризированного рабочего места для документационного обеспечения управленческой деятельности.

В большинстве случаев отчетность, в т. ч. постоянно запрашиваемая, не имеет инструментальной программной оболочки, позволяющей автоматически вычислять динамику изменений отчетного периода.

Практически полностью отсутствует обратная связь, позволяющая директору получить оценку не только своей исполнительской дисциплины, но и понять, как именно были учтены отчетные показатели в образовательной государственной и муниципальной политике.

Директора школ считают, что для нормальных процедур отчетности по требованиям всех ведомств (за исключением специализированной деятельности, например бухгалтерской), необходимы ставки специальных работников, все время которых будет занято организацией мониторинговых процессов и формированием актуальной на данный момент отчетности. В настоящий момент формированием отчетов занимаются собственно директора, их заместители, социальные педагоги, методисты и классные руководители, функциональные специалисты (бухгалтер, секретарь и т. п.). Отчетливого представления об объеме потраченных в этой связи ресурсах, включая время работников школ, нет, но существует общее представление о высокой затратности формирования всего массива отчетности школьным учреждением.

Причинами сложившейся ситуации могут быть названы:

—  Несформированность системы статистического наблюдения и мониторинга за деятельностью школьного учреждения, в т. ч. учитывающего обязательную отчетность школ, как хозяйствующих субъектов и бюджетополучателей.

—  Отсутствие исчерпывающего перечня форм и видов отчетности школьного учреждения, включая список мониторинговых показателей.

—  Отсутствие исчерпывающего перечня организаций, допущенных к формированию запроса отчетности у школьного учреждения

—  Заранее очевидная невыполнимость требований по срокам отчетности, которая не учитывает скорости прохождения запроса на отчет по иерархии управления в системе образования.

—  Неготовность представителей организаций, запрашивающих отчетность учитывать специфику школьного учреждения и жизненный цикл образовательного процесса.

—  Отсутствие в системе подготовки педагогических и управленских кадров дисциплин, позволяющих сформировать знания и навыки о системе мониторинговых показателей, аналитической интерпретации и т. п. (типа проектного менеджмента, менеджмента изменений и т. п.)

—  Невозможность выделения наиболее квалифицированного персонала для работы с формированием отчетности, из-за отсутствия четкого плана отчетов.

—  Недостаточная автономность школьного учреждения, и в этой связи отсутствие у директора школы четкой системы приоритетов, позволяющей отстаивать свои права в случае принуждения к формированию отчетности, целесообразность которой ему неясна и не вменена статусом школьного учреждения.

—  Невысокое качество организационно-методической поддержки органами управления образования процесса формирования отчетности подведомственными школьными учреждениями.

—  Неочевидность результатов формирования отчетности для функционирования школьного учреждения.

Основные затраты, которые несут школы в связи с формированием отчетности, следующие:

—  Рабочее время директора (практически во всех случаях), ответственного специалиста (завуча, бухгалтера), педагогов (классных руководителей и методистов), технического и обслуживающего персонала (секретарь, кладовщик, библиотекарь и т. п.)

—  Учебное время привлеченных к подготовке отчетности учеников (как правило, для подсчета каких-то показателей) после уроков либо иногда снятие их с уроков.

—  Денежные средства для оплаты транспортных расходов на передачу отчетности в место ее сбора работником школьного учреждения (например, в городе – как правило, покупка 1 проездного билета ежемесячно)

—  Материально-технические средства: приобретение форм отчетности (например, бухгалтерской), изготовление ксерокопий или распечатка требуемых документов, изготовление фотографий, оплата телефонных переговоров (при повременной оплате) для факсимильных сообщений и для консультаций по составлению отчетности и др.

Как правило прямых затрат на формирование отчетности в бюджете школы не предусмотрено. Источниками получения недостающих ресурсов являются:

—  распределение дополнительной неоплачиваемой нагрузки на персонал.

—  средства от платных образовательных услуг

—  сбор средств с родителей,

—  поиск спонсорских средств.

1.4.  Неадекватная система проверок деятельности школы

Школьное учреждение не может быстро, с первого раза и с приемлемым качеством пройти почти любую проверку своей деятельности.

В школьном учреждении в среднем происходит два десятка проверок в год. При этом не существует более или менее четкого представления о нормальном количестве проверок школьного учреждения.

Руководители школьных учреждений не могут планировать деятельность школьного учреждения с учетом проверок, поскольку скоординированный график проверяющих действий отсутствует. Бывают ситуации, когда школьное учреждение могут проверять несколько организаций одновременно.

Директора плохо представляют себе технологию и процедуру проверки, а также свои права в отношении деятельности контролирующих организаций, поэтому стараются завязывать неформальные отношения с представителями проверяющих ведомств, нередко практикуется способ «договоримся по-хорошему». Практически никто из руководителей органов управления образованием и школьных учреждений не имеет устойчивого представления о возможностях, вытекающих из реализации ФЗ « О защите прав юридических и физических лиц при проведении государственного контроля и надзора».

Директор может допустить до проверки своего учреждения представителя практически любого ведомства, поскольку не имеет исчерпывающего представления обо всех организациях, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и иные виды проверок деятельности школы.

Существуют общие для школ хронические проблемы с результатами проверок отдельных ведомств. Причем, по мнению проверяющих, органов управления образованием и директоров школ, в ряде случаев проверяется соответствие требованиям, которые школа выполнить не может (требования инспекции противопожарной безопасности, СЭС, органов внутренних дел и т. п.).

Директора школ и руководители органов управления образованием, считают, что для нормального обеспечения требований всех ведомств для нормального прохождения всех проверок, необходимы ставки специальных работников. Все время этих работников будет занято изучением документации о требованиях, контроле и организации деятельности по подготовке к проверке и сопровождении проверяющего лица, и грамотной работы с документами по результатам проверок. В настоящий момент этим занимаются собственно директора, их заместители и функциональные специалисты. Отчетливого представления об объеме потраченных в этой связи ресурсах, включая время работников школ, нет, но существует общее представление о высокой затратности процесса прохождения проверки школьным учреждением.

Причинами сложившейся ситуации могут быть названы:

—  Отсутствие исчерпывающего перечня требований к деятельности школьного учреждения

—  Отсутствие исчерпывающего перечня организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций и осуществляющих плановые и иные виды проверок деятельности школьного учреждения

—  Запутанность процедур, высокая частота и большое количество организаций, требующих предоставление информации и осуществляющих проверки

—  Заранее очевидная невыполнимость требований, соответствие которым будет проверяться, в силу отсутствия ресурсов или противоречивости самих требований

—  Недостаточная информированность руководителя школьного учреждения о процедуре, правовых основаниях и содержании отдельных проверок.

—  Невозможность выделения наиболее квалифицированного персонала для работы с проверяющими, из-за отсутствия четкого графика проведения проверок.

—  Неготовность представителей проверяющих организаций учитывать специфику школьного учреждения и образовательного процесса.

—  Несовпадение фактических компетенций по решению проблем с проверяющими организациями и формального статуса руководителя школьного учреждения.

—  Незакрепленность навыков отстаивания прав проверяемого при проведении контролирующих действий.

—  Невысокое качество организационно-методической поддержки органами управления образования процесса прохождения проверок подведомственными школьными учреждениями.

—  Неочевидность результатов проверки для функционирования школьного учреждения.

Часть проблем выходит за рамки отрасли образования. Например, требования контролирующих органов не приведены в соответствие друг другу. Т. е. школа иногда должна исполнять противоречащие друг другу правила.

Так, как показало исследование, требования к одному и тому же объекту (например, краске на стенах) у органов санэпиднадзора и инспекции противопожарной безопасности, противоречат друг другу. Аналогично невозможно соблюсти одновременно нормативы открывающихся решеток на окнах, существующие у противопожарной инспекции и вневедомственной охраны.

С другой стороны строительными нормами и правилами, в соответствии с которыми построено большинство существующих школ, не предписывалось, к примеру, достаточное количество подсобных помещений для разнообразного имущества, которое захламляет сейчас коридоры и проходы к эвакуационным выходам. Т. е. школа наказывается за соответствие прошлым правилам, изменение которых при оценке на соответствие нынешним правилам не учитывается.

Огромное количество школьных проблем с контролем исполнения бюджета и финансовым администрированием почти полностью вытекает из невысокой квалификации бухгалтеров и отсутствия знаний, навыков и опыта работы по казначейскому исполнению бюджета у директоров. Однако привлечь более квалифицированные кадры не позволяет как объем доступных ресурсов, так и невысокий уровень профессиональных аналитических задач. Логично вытекающее из заданных условий поддерживающее программное обеспечение – АРМ Школа, которое позволила бы максимально уменьшит влияние субъективного фактора, не создано.

Таким образом, школа должна исполнять общее правило (для всех получателей бюджетных средств), в условиях отсутствия инфраструктуры (кадры, программное обеспечение) исполнения правила. Причем контролером правила и является организация, не создавшая инфраструктуру правила.

Основные затраты, которые несут школы в связи с проведением проверок своей деятельности, следующие:

—  Рабочее время директора (практически во всех случаях), ответственного специалиста (завуча, бухгалтера), технического и обслуживающего персонала (работники столовой, секретарь, кладовщик, охранник), в некоторых случаях учителя-предметника и классного руководителя

—  Учебное время привлеченных к подготовке и проведению проверки учеников дежурного класса, иногда снятие с уроков других учеников.

—  Денежные средства в виде а) покупки угощения к чаепитию, б) гонорары консультантам (юристам, финансистам), в) в некоторых случая подарки проверяющим, в т. ч. в крайнем случае «в конверте»

—  Материально-технические средства: изготовление ксерокопий или распечатка требуемых документов, выделение помещения для проверяющего, оплата телефонных переговоров (при повременной оплате) проверяющего и др.

Как правило прямых затрат на сопровождение проверок в бюджете школы не предусмотрено. Источниками получения недостающих ресурсов являются:

—  распределение дополнительной неоплачиваемой нагрузки на персонал.

—  сбор средств с родителей,

—  поиск спонсорских средств.

1.5.  Ущербность автономности образовательного учреждения

Школа организует свою деятельность, взаимоотношения с внешними агентами и др. как не автономное учреждение.

Формально законодательством образовательным учреждениям предоставлен статус юридического лица (ст.12 Закона РФ «Об образовании»). Подавляющее большинство ОУ созданы в форме муниципального некоммерческого учреждения.

Некоммерческое учреждение, как организационно-правовая форма, обладает рядом специфических ограничений. В частности, имущество передается на праве оперативного управления, и управлять этим имуществом (отчуждать, приобретать, сдавать в аренду или иным способом распоряжаться) можно только с согласия собственника. В основе этого правила требование законодательства о том, что учредитель несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения (ст.9 ФЗ «О некоммерческих организациях»). Кроме того, собственник вправе в любое время изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст.296 ГК РФ).

Таким образом, образовательное учреждение отказывается от некоторой автономности уже в силу выбранной учредителем организационно-правовой формы.

По общему правилу, некоммерческой организацией (юридическим лицом) может управлять только учредитель (собственник). Он определяет внутреннюю структуру, систему принятия решений и др., путем закрепления в Уставе.

Структура и порядок управления образовательным учреждением определяется не учредителем, а Правительством РФ в типовых положениях об образовательном учреждении и разрабатываемых на их основе уставах (ст.12 Закона «Об образовании»). Принуждение к исполнению требований законодательства осуществляется через системы лицензирования и аккредитации образовательных учреждений.

Обязательные требования к ОУ устанавливаются на федеральном и на региональном уровнях. Эти требования касаются как образовательной деятельности (минимальная оснащенность учебного процесса и оборудование учебных помещений), так и образовательного учреждения (строительные нормы и правила, санитарные нормы, охрана здоровья обучающихся, защита населения и территории от ситуаций природного и техногенного характера и т. п.).

На муниципальные органы возлагается обязанность обеспечить содержание зданий и сооружений ОУ и обустройство прилегающих к ним территорий, а на образовательные учреждения все остальное « в пределах собственных финансовых средств». Несмотря на это школа не вправе не исполнять возложенные на нее требования, мотивируя отсутствием финансовых средств, т. к. она несет ответственность за соблюдение образовательных стандартов, за обеспечение безопасности учащихся и т. п.

Школа не является самостоятельной и в планировании бюджета. Она должна руководствоваться существующими бюджетными нормативами. Относительно свободна школа лишь в расходовании средств, заработанных в рамках собственной предпринимательской деятельности. Но и в данном случае, как показывает исследование, учредитель может принять решение о целевом использовании полученных доходов.

При организации учебного процесса школа должна руководствоваться установленными нормативами (по количеству учебных часов, по набору обязательных предметов, по способам контроля знаний учащихся и т. п.). Все внешкольные мероприятия, как правил согласуются с органом управления образованием.