Критерием приоритетности в осуществлении политики привлечения и использования ИРС в долгосрочном периоде является расширенное воспроизводство трудовых ресурсов, полное обеспечение нужд экономики рабочей силой. В рамках реализации указанных приоритетных направлений (устранение дефицита труда и формирование оптимальной структуры предложения на рынке труда региона) необходимо решить следующие вопросы:
1) каковы оптимальные параметры привлечения и использования ИРС в экономике региона в перспективе до 2020 г.;
2) каково оптимальное соотношение в использовании различных источников рабочей силы для обеспечения экономики региона ресурсами труда;
3) каковы приоритетные меры защиты местного рынка труда от влияния присутствия иностранной рабочей силы;
4) какова оптимальная национальная структура привлекаемой ИРС по странам происхождения;
5) каковы основные меры по соблюдению санитарного контроля в процессе привлечения ИРС;
6) каковы основные меры по адаптации российского общества к приему иностранной рабочей силы.
Реализация основных направлений государственной политики привлечения и использования ИРС предусматривает создание в регионе рычагов, с помощью которых достигается поставленная в процессе разработки политики цель. Каждое направление представляет собой сложную комплексную задачу, решаемую в контексте выдвинутых приоритетов миграционной политики. Основные направления политики включают в себя:
· совершенствование системы иммиграционного контроля в регионе;
· развитие миграционной инфраструктуры в регионе (от контрольно-пропускных пунктов при пересечении государственной границы до зарубежных представительств по делам миграции);
· совершенствование административных процедур привлечения ИРС;
· рационализация территориального распределения ИРС;
· повышение эффективности использования иностранной рабочей силы.
Естественно, что перечисленные направления не исчерпывают всего комплекса проблем, связанных с разработкой государственной политики привлечения и использования ИРС, однако являются необходимыми условиями для развития внешней трудовой миграции в соответствии со стратегией развития ДВР.
Механизм реализации государственной политики представляет собой совокупность конкретных методов воздействия на процессы привлечения и использования ИРС. Содержание такого механизма отражено на рис. 3.3. Методы регулирования по способу воздействия управленческих решений подразделяются на прямые и косвенные. Через инструменты правового и административного регулирования реализуются, как правило, методы прямого воздействия, а посредством экономического регулирования – как прямые, так и косвенные.
Одним из наиболее действенных и эффективных инструментов правового регулирования процессов привлечения и использования ИРС может стать разработка государственных целевых программ. Создание таких программ нацелено на системный охват проблем разработки политики в отношении ИРС: по словам , целевая программа позволяет «выявить и реализовать приоритеты миграционной политики государства, формализовать структуру и определить последовательность решения задач по регулированию миграционных процессов, разработать перечень необходимых мероприятий, определить масштабы и источники финансирования» [96. С. 27].
Рис. 3.3. Инструменты региональной государственной
политики привлечения и использования ИРС
В стране существует определённый опыт применения программно-целевого подхода в рамках Федеральной миграционной программы (утвержденной Правительством РФ 15.02.1994 г.), во многом способствовавший повышению эффективности осуществления мероприятий по регулированию миграции. Разработка целевых программ позволит также согласовать основные направления политики по привлечению и использованию ИРС с приоритетами регулирования миграционных процессов в масштабе страны1 и направлениями общего демографического развития страны, в частности, в области миграции и расселения2.
В сфере развития и совершенствования механизмов административного регулирования процессов привлечения и использования ИРС наиболее актуальным видится изучение и заимствование зарубежного опыта регулирования внешней трудовой миграции (см. п. 1.2). Возможность применения технологий административного регулирования, которые используют в отношении ИРС развитые страны, обусловлена развитостью и детальной проработанностью иммиграционной политики западных стран, успешностью и эффективностью её осуществления. Естественно, что приложение зарубежного опыта государственного регулирования к российским реалиям должно происходить через призму специфики функционирования отечественной экономики, однако объективное, детальное исследование особенностей миграционной политики США, Канады, стран ЕЭС и других развитых государств может оказаться для России очень ценным.
Среди инструментов экономического регулирования в настоящее время в России и её регионах фактически действуют только два – система пошлин, взимаемых за привлечение и использование ИРС, и государственное финансирование, выражающееся, главным образом, в поддержании функционирования и развития объектов миграционной инфраструктуры (система приграничных переходов, подразделения Федеральной миграционной службы Министерства внутренних дел). Применение других экономических инструментов, особенно таких, как развитие кредитования мигрантов, проведение инвестиционной иммиграционной политики и других, в условиях отсутствия какой-либо ясной миграционной политики, негативного отношения к трудовым мигрантам и преимущественно силового воздействия на миграцию, какое наблюдалось в 1990-х гг., является просто неактуальным. В частности, функционирование рынка жилья для мигрантов происходит сейчас также стихийно, как и сама внешняя трудовая миграция. Для активного вовлечения в экономический инструментарий новых эффективных методов воздействия на миграционные процессы необходима качественная структурная перестройка всей экономической системы региона.
3.2. Основные элементы региональной политики
привлечения и использования иностранной
рабочей силы
В соответствии с выделенными приоритетами региональной политики привлечения и использования ИРС необходимо обозначить конкретные меры для реализации её основных направлений. На современном этапе развития внешних миграционных процессов наиболее актуальным на уровне региона видится разработка предложений по решению следующего круга задач:
· создание системы социально-экономического мониторинга осуществления процессов привлечения и использования ИРС;
· формирование селективной политики в отношении ИРС;
· совершенствование административной процедуры привлечения ИРС;
· рационализация территориального распределения ИРС;
· адаптация российского общества к приёму иностранной рабочей силы.
1. Создание системы социально-экономического мониторинга процессов привлечения и использования ИРС
Мониторинг – базовое условие осуществления государственной политики и в то же время одна из самых комплексных её задач, составляющих основу стратегии развития региона. В настоящее время общенациональной (общерегиональной) службы мониторинга как целостной институционально-организационной системы в России не существует. Однако научная работа в рамках проекта Тасис EDRUS «Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии» (1999 г.) позволила обозначить сущность и механизмы формирования общероссийской системы мониторинга региональных ситуаций и региональных проблем. Согласно данным исследованиям региональный мониторинг – специально организованная и постоянно действующая система необходимой статистической отчётности, сбора и анализа статистической информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований и оценки (диагностики) состояния, тенденций развития и остроты общерегиональных ситуаций и конкретных региональных проблем [62. С. 4].
Процессы привлечения и использования ИРС как общественно значимое и требующее государственного воздействия явление являются объектом проблемно-ориентированного мониторинга, концентрирующего внимание и средства на комплексном логическом анализе ситуаций (проблем) в рамках выбранного направления. Цель осуществления такого мониторинга – создание информационно-аналитической основы разработки государственной политики привлечения и использования ИРС, определения её приоритетов и основных направлений. Результатом мониторинга является выработка критериев принятия управленческих решений. Основными функциями мониторинга являются:
сбор и анализ исходной информации;
оценка (диагностика) ситуации.
Под исходной информацией понимаются первичные данные, удовлетворяющие критериям объективности и достаточности. Главным источником данных является государственная статистика. Следует отметить, что в настоящее время при исследовании процессов привлечения ИРС существуют определённые проблемы использования статистических данных: прежде всего, это отсутствие ряда необходимых показателей, характеризующих процессы привлечения и использования ИРС, и неполный учёт данных, снижающий степень объективности информации. Так, сегодня практически невозможно узнать объём и долю продукции, произведённой иностранными работниками, в общем объёме продукции предприятия (отрасли, региона, т. д.), объём затрат предприятий региона на привлечение и обустройство ИРС, объём бюджетного финансирования миграционной инфраструктуры. Является далеко не полной и не исчерпывающей классификация привлекаемой ИРС в разрезе субъектов федерации по таким признакам, как страна происхождения, квалификационный уровень, отрасли и сферы деятельности, формы собственности предприятий, использующих ИРС, и т. д. Основной представляемый статистикой показатель – численность ИРС в регионе – учитывает только официально регистрируемых работников, поэтому вряд ли может быть признан объективным.
Причинами такого положения являются, во-первых, присущие всей нынешней российской системе статучёта недостатки, негативно отражающиеся на полноте, качестве и оперативности предоставляемой информации, во-вторых, сравнительно «молодой» возраст существования в России и её регионах такого явления, как привлечение иностранной рабочей силы, в-третьих, незаинтересованность предприятий в нынешних условиях отражать в формах статистической отчетности фактические масштабы использования ИРС, в-четвёртых, слабость методического обеспечения расчёта ряда показателей.
Качество проведения мониторинга зависит не только от полноты и качества собираемой (обрабатываемой) информации, но и от методов оценки ситуации. Как известно, только правильно поставленный диагноз может привести к успешному лечению. В сфере исследования внешней трудовой миграции в связи с отсутствием единой методики применяются достаточно разнообразные приёмы и методы оценки параметров рынка иностранной рабочей силы, что ведёт к совершенно разным результатам и выводам. Классическим примером такого разнообразия могут служить попытки определения в 1990–2000 гг. численности присутствующего на ДВР китайского трудового контингента, оценки которой варьировались от 20 тыс. чел. до 2 млн чел., а также определения роли азиатской рабочей силы на рынке труда региона (от скромной ниши, занимаемой азиатами, до активного «захвата» ими местных рабочих мест). Более того зачастую одно и то же явление оценивается разными показателями, что также ведёт к необоснованным сравнениям (как между регионами, так и в рамках одного региона в динамике) и предложению заведомо необъективных управленческих решений.
Сложившаяся ситуация указывает практически на отсутствие системы полноценного учёта и объективной оценки процессов привлечения и использования ИРС. На сегодняшний день имеющееся информационно-аналитическое обеспечение не в состоянии адекватно отражать реальную картину на рынке ИРС и выступать основой для принятия стратегических управленческих решений. В связи с этим основными направлениями в создании системы современного мониторинга процессов привлечения и использования ИРС являются следующие.
1. Расширение круга официального статистического учёта в регионе, в частности, включение в него таких сфер учёта, как «инвестиции в человеческий капитал» в общий раздел «Инвестиции» и «рынок иностранной рабочей силы» в раздел «Рынок труда». Новые разделы в статистическом учёте будут представлены рядом показателей, в том числе и теми, которые в настоящее время органами статистики не отражаются.
2. Достижение полноты учёта информации, прежде всего, за счёт учёта теневого (неформального) сектора занятости иностранцев. Реализация данного направления достаточно сложна в методическом плане, однако во многом решить проблему позволит активизация информационного обмена органов статистики с Федеральной миграционной службой МВД, Тихоокеанским региональным управлением Пограничной службы РФ, администрациями субъектов федерации, территориальными центрами занятости и другими заинтересованными учреждениями.
3. Совершенствование методического обеспечения расчета ряда показателей. Речь идёт, главным образом, о показателях развития человеческого капитала, масштабов инвестиций в человеческий капитал, одним из видов которых является привлечение иностранной рабочей силы. Система таких показателей имеет огромное научное и практическое значение для региона, поскольку учитывает многоаспектность регионального воспроизводства трудовых ресурсов и, следовательно, воспроизводства в ближайшем и отдалённом будущем широкого круга социально-экономических процессов. В то время как отечественными и зарубежными учёными ведётся поиск универсальных методов расчёта величины человеческого капитала и её составляющих, региональным органам статистики целесообразно отражать комплекс показателей, косвенно характеризующих состояние человеческого капитала в регионе (табл. 3.2).
Таблица 3.2
Система показателей методики оценки уровня привлечения
и использования ИРС в регионе
Показатели | ||
1. Основные показатели развития человеческого капитала в регионе (образовательная и миграционная компоненты) | 2. Показатели, характеризующие состояние регионального рынка труда | 3. Показатели эффективности использования ИРС |
1 | 2 | 3 |
1.1. Доля государственных расходов на образование в общем объёме ВРП, % | 2.1. Общая потребность в работниках, чел. | 3.1. Эффективность использования ИРС |
1.2. Доля лиц с высшим и послевузовским образованием в общей численности населения региона, % | 2.2. Профессионально-квалификационная и социально-демографическая структура совокупной потребности в рабочей силе | 3.2. Сравнительная эффективность использования ИРС |
1.3. Уровень дифференциации (соотношение) заработных плат работников с высшим и средним образованием, ед. | 2.3. Уровень местной безработицы, % | |
1.4. Доля государственных расходов на развитие миграционной инфраструктуры в общем объёме ВРП, % | 2.4. Структура местной безработицы по профессионально-квалификационным и социально-демографическим признакам | |
1.5. Уровень текущих расходов (оплата труда + расходы на обустройство) на ИРС, руб. | 2.5. Доля ИРС в общей численности экономически активного населения, % | |
1.6. Объём валового регионального продукта, произведённого иностранными работниками, руб. | 2.6. Структура ИРС по профессионально-квалификационным и социально-демографическим признакам | |
2.7. Доля неформального сектора в общей численности ИРС, % |
Окончание табл. 3.2
1 | 2 | 3 |
2.8. Структура ИРС по формам собственности предприятий, использующих ИРС, и срокам пребывания в России 2.9. Структура ИРС по странам происхождения и региону пребывания | ||
Критерии | ||
1. Уровень отдачи от инвестиций в образование 2. Уровень отдачи от вложений в миграционную инфраструктуру | 1. Уровень легальности использования ИРС 2. Уровень дефицитности (избыточности) иностранных трудовых ресурсов 3. Степень соответствия структуры ИРС структуре спроса на дополнительные трудовые ресурсы | 1. Сравнительная эффективность использования ИРС |
4. Разработка единой методики оценки ситуации в сфере привлечения и использования ИРС. Назначение данной методики состоит в том, чтобы на основе анализа определённого ряда показателей выявить, с одной стороны, «проблемные точки», с другой – «очаги стабилизации» в сфере привлечения и использования ИРС. В первом случае речь идёт о контроле за соблюдением экономических, социальных, демографических границ в развитии ситуации (так называемых «порогов безопасности»), нарушение которых может негативно отразиться на развитии региона. Примерами таких «болевых точек» могут служить: существенный дисбаланс между реальными потребностями в ИРС и её фактическим присутствием, возникновение конкуренции между местными и иностранными работниками, неравномерное распределение выгод от миграции не в пользу субъектов региональной экономики, неэффективное использование ИРС и т. д. Во втором случае выявляются позитивные тенденции в развитии ситуации, поддержка и стимулирование которых будут способствовать стабилизации всей экономической системы. «Точками» стабилизации и роста могут стать: достижение оптимальной профессионально-квалификационной структуры на рынке труда, обеспечивающей взаимодополняемость рабочих мест местного и иностранного контингентов, чёткая тенденция к устранению дефицита труда, снижение доли неформального сектора занятости мигрантов и т. д.
Учитывая сезонность привлечения значительной части иностранных работников, оценка ситуации в сфере привлечения и использования ИРС должна производиться не реже одного раза в месяц. На основе выявленных негативных и благоприятных тенденций и формируется система приоритетов политики в сфере привлечения и использования ИРС.
Основные требования к разработке методики оценки ситуаций как составной части процесса мониторинга обозначены исследователями, работавшими в рамках проекта Тасис. Наряду с объективностью и достаточностью исходной информации, важнейшими требованиями являются сопоставимость оценок (в динамике и по регионам), их многокритериальный характер и отбор минимального числа необходимых и достаточных критериев [62. С. 14–15]. В соответствии с этими требованиями в табл. 3.2 представлен ряд показателей и основанных на них критериев, составляющих суть методики оценки ситуации в сфере привлечения и использования ИРС в регионе.
Как видно из табл. 3.2, вся совокупность показателей разделена на три группы: 1) основные показатели развития человеческого капитала в регионе (образовательная и миграционная составляющие); 2) показатели, характеризующие состояние регионального рынка труда; 3) показатели эффективности использования ИРС. Данная методика представляется оптимальной для оценки текущей ситуации в сфере внешней трудовой миграции: рассматривая показатели в динамике, исследуя взаимосвязи между ними либо сравнивая их с аналогичными в среднем по стране и с другими регионами, можно получить почти полную и объективную картину развития процессов привлечения и использования ИРС в регионе. Кроме того, в условиях полноценного статистического учёта она довольно проста в применении.
На базе системы показателей формируются ключевые критерии, непосредственно применяемые при выработке управленческих решений в рамках государственной политики привлечения ИРС. При принятии конкретного решения следует руководствоваться каким-либо одним критерием. Например, при выборе источника дополнительной рабочей силы из двух вариантов (привлечение ИРС либо дополнительные вложения в собственный человеческий капитал) используется критерий сравнительной эффективности использования ИРС, при определении форм силового контроля над миграцией – уровень легальности привлечения ИРС, а при установлении параметров селективной политики – степень соответствия существующей структуры ИРС структуре спроса на дополнительные трудовые ресурсы. Методика сравнительной оценки эффективности привлечения и использования ИРС представлена в п. 3.3.
Наряду с количественными показателями, используемыми в оценке миграционной ситуации, следует всемерно расширять и применение качественных опросов населения, получаемых в результате социологических исследований, и тому подобных источников. По мнению авторитетных учёных, «в региональной проблематике особенно важны те стороны ситуаций и проблем, которые почти невозможно выразить на языке статистики – это настроение, мотивация, образ жизни, экономическое и социальное поведение, национально-этническое самочувствие и другие аспекты индивидуального и коллективного быта населения» [62. С. 16]. Следует отметить, что в 1990–2000 гг. на Дальнем Востоке в условиях почти полного статистического вакуума в сфере внешней трудовой миграции проведение опросов различных категорий населения служило важным источником информации, касающейся азиатского присутствия в регионе. Разные типы оценок должны быть не взаимоисключающими, а взаимодополняющими и служить своего рода проверкой качества друг друга. На рис. 3.4 условно представлена схема выработки критериев принятия управленческих решений на основе оценки полного круга информации, включающего и количественные, и качественные показатели.
Мониторинг развития ситуации в сфере привлечения и использования ИРС – составная часть общего регионального мониторинга. Создание полноценной, институционально самостоятельной федеральной системы регионального мониторинга на современном этапе сопряжено со значительными финансовыми и организационно-правовыми трудностями [62. С. 19–30], однако осуществление даже минимально структурированного мониторинга позволит увидеть истинное положение дел и значительно усилить объективность и обоснованность государственной политики привлечения и использования ИРС. В связи с этим в рамках данного исследования предлагаются первоочередные меры по созданию информационно-аналитического пространства в области внешней трудовой миграции.
1. Закрепить понятие «мониторинг процессов привлечения и использования иностранной рабочей силы» как одно из проблемных направлений в рамках системы общего регионального мониторинга.
2. Ввести в систему отражаемых территориальными органами государственной статистики данных следующие показатели (информацию):
· объём государственных расходов на образование и его доля в общем объёме ВРП (руб., %);
· объём государственных расходов на развитие миграционной инфраструктуры региона и его доля в общем объёме ВРП (руб., %);
· средний уровень заработной платы работников предприятий и организаций с высшим образованием (руб.);
· средний уровень заработной платы работников предприятий и организаций со средним образованием (руб.);
· средний уровень оплаты труда (включая все сопутствующие выплаты) иностранных работников, занятых на предприятиях и организациях региона (руб.);
· объём валового регионального продукта, произведённого иностранными работниками (руб.);
· численность иностранных работников, неформально занятых на предприятиях, организациях, у частных лиц региона (чел.);
· структура общей численности иностранных работников, занятых в регионе, по следующим признакам: стране происхождения, полу, возрасту, профессии, квалификационному уровню, сфере деятельности, региону пребывания, форме собственности предприятия-работодателя, сроку пребывания в России.
3. Сформировать технологию сбора и обработки указанной информации при активном сотрудничестве органов государственной статистики с задействованными в привлечении и использовании ИРС организациями и предприятиями.
4. Проводить на регулярной основе (не реже одного раза в месяц) оценку ситуации в сфере привлечения ИРС с использованием предложенной методики и представлять результаты оценок в информационно-аналитические службы администраций соответствующих субъектов федерации с одновременной публикацией результатов исследований в различных научных и общественных периодических изданиях.
2. Формирование селективной политики в отношение ИРС
Селективная политика – один из инструментов административного регулирования процессов привлечения и использования иностранной рабочей силы и должна проводиться в целях недопущения попадания в российский социум маргинальных, криминальных, нездоровых и других подобных элементов, заведомо несущих угрозу материальному благополучию, физическому и социальному здоровью отдельных граждан и государства в целом. Селективной политикой задаётся определённый набор физических, личностных и трудовых качеств человека, служащих своеобразным пропускным цензом на территорию России для осуществления трудовой деятельности. В таблице 3.3 приведён один из вариантов системы критериев осуществления селективной политики.
Таблица 3.3
Критерии отбора иностранной рабочей силы
Направления селективной политики | Профессиональный отбор | Социально-демографический отбор | Социально-психологический отбор | Создание системы преференций для определённых категорий мигрантов |
Критерии отбора мигрантов | – профессия; – квалификация; – образование и профподготовка; – опыт работы; – дополнительные профессиональные требования | – возраст; – состояние здоровья; – национальность; – семейное положение; – уровень доходов | – общее психическое здоровье; – здоровый образ жизни; – адекватная система ценностей | – для потенциальных мигрантов-инвесторов; – для обладателей редких профессий (редкой квалификации) |
Среди трудовых качеств наиболее важными являются профессионально-квалификационный уровень ИРС, а также опыт по требуемым специальностям либо пройденное обучение в случае отсутствия значительного опыта.
Среди социально-демографических и психологических качеств следует выделить:
– трудоспособный возраст, преимущественно молодой – от 18 до 40 лет;
– способность к труду и состояние здоровья, не создающее угроз для окружающих;
– отсутствие качеств криминального характера, обозначенных в п. 9 ст. 18 Федерального закона о Правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.
В условиях резкого увеличения усилий Правительства страны для привлечения иностранных инвестиций и перемещения основных функций по стимулированию инвестиционного процесса на уровень регионов целесообразно ввести особый статус ИРС – мигранта-инвестора – для привлечения иностранного контингента, способного осуществить капиталовложения в российскую экономику. Активно используя зарубежный опыт, следует разработать систему параметров инвестиционной миграции, отражающей минимальные суммы, сроки, финансовые схемы и формы капиталовложений, гарантии возврата средств, а также минимальное количество рабочих мест, которые должны быть созданы в результате инвестиций.
|
Из за большого объема этот материал размещен на нескольких страницах:
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 |
