Экологическая оценка и экологическая экспертиза (стр. 10 )

Во-вторых, общественное участие может использоваться в качестве инструмента решения различных задач экологической оценки, таких как выявление возможных воздействий, изучение социальной значимости проекта и определение наиболее значимых воздействий, изучение альтернатив, планирование мер по уменьшению и (или) смягчению воздействий. В целом общественное участие должно содействовать улучшению качества принимаемых решений.

И, наконец, участие общественности в процессе ЭО представляет самостоятельную ценность, поскольку оно является инструментом осуществления прав граждан (подробнее см. 5.6).

2.2.2. Рассмотрение альтернатив

Еще одним элементом, определяющим структуру процесса ЭО, является рассмотрение альтернатив. Известно, что любой хозяйственный объект, так или иначе, оказывает влияние на окружающую среду. Важнейшей задачей ЭО является уменьшение отрицательных и увеличение положительных воздействий намечаемой деятельности. При этом сами понятия уменьшения (увеличения) предполагают сравнение с другими вариантами решений, ведущих к той же цели. Можно сказать, что экологическая оценка на безальтернативной основе вообще не имеет смысла. Кроме того, выбор варианта из числа исследованных альтернатив является одним из способов учета результатов ЭО в принятии решений. В хорошо организованном процессе ЭО рассмотрение альтернатив проходит через большинство стадий — от их определения на ранних этапах процесса, через анализ на стадии прогноза воздействий и обсуждение с заинтересованными сторонами, и до принятия решений по итогам ЭО.

Необходимость рассмотрения альтернатив зафиксирована в законодательстве большинства стран и международных организаций, имеющих системы экологической оценки. Подробно вопросы, связанные с рассмотрением альтернатив, обсуждаются в главе 6.

2.3. Принцип превентивности и стратегическая экологическая оценка

Как уже было сказано, экологическая оценка направлена на предотвращение экологического ущерба. На ранних стадиях развития механизма ЭО считалось, что для этого достаточно проведения экологической оценки проекта до того, как начинается осуществление деятельности. Иными словами, считалось, что достаточно сначала подготовить проект, затем “просчитать” последствия его осуществления и на основе результатов этих подсчетов принять решение о возможности осуществления намечаемой деятельности19. Именно на таком понимании основывались ранние представления об экологической экспертизе в Советском Союзе (“законченный проект должен пройти экологическую экспертизу”).

Но, как показывает опыт, такой подход оказывается недостаточным. Если проект уже разработан без учета экологических соображений, то никакая экспертиза не может сделать его экологически безопасным. Так, в рамках того же примера, экспертиза, в лучшем случае, могла вернуть проект “на доработку”, которая нередко носила косметический характер20, или вообще его “запретить”, таким образом, принципиально противопоставляя экономическое развитие и охрану окружающей среды.

Современные представления о процессе экологической оценки проектов состоят в том, что он должен начинаться на самых ранних стадиях разработки проекта и проходить параллельно с процессом проектирования. При этом результаты экологической оценки проекта используются не только для “обоснования” уже принятых проектных решений и даже не только для разработки специальных природоохранных мероприятий, а для принятия ключевых решений по выбору технологии и места размещения объекта.

Однако даже в том случае, если экологическая оценка проводится согласно изложенным выше принципам, можно констатировать, что она начинается недостаточно рано. Так, решение об осуществлении любого крупного проекта, например строительстве электростанции, как правило, принимается в рамках отраслевых программ или планов территориального развития. Следствием принципа превентивности является то, что оценка деятельности должна осуществляться до фактического принятия (а не до формального утверждения) соответствующего решения, следовательно, предметом экологической оценки должен быть план или программа. Такая оценка называется стратегической экологической оценкой (СЭО). В ходе такой оценки, в частности, могут быть рассмотрены альтернативные варианты достижения поставленных целей (например, выбор типа источника энергии, проекты, направленные на энергосбережение), в том числе варианты осуществления конкретных проектов для достижения этих целей. Разумеется, альтернативы могут (и должны) быть рассмотрены и в ходе ЭО проектного уровня, однако принятие решения об отказе от реализации проекта или принципиальном изменении типа объекта на этом этапе может быть связано с большими трудностями.

Однако роль СЭО не ограничивается обеспечением своевременного рассмотрения альтернатив и связанного с ними воздействия на окружающую среду. Осуществление конкретного проекта может в той или иной мере предопределять направление развития территории. Например, сооружение крупной электростанции может в значительной мере предопределить развитие энергоемких производств и, с другой стороны, существенно ограничить возможности развития туризма, рекреационного использования территории. Разумеется, такие направления должны определяться не стихийно, в результате осуществления ряда отдельных проектов, а осознанно, на основании приоритетов, установленных систематическим образом. Стратегическая экологическая оценка может сыграть важную роль в этом процессе, обеспечивая учет экологических факторов при выработке приоритетов развития.

Таким образом, СЭО не только устраняет некоторые ограничения экологической оценки проектов, но и является ключевым элементом устойчивого развития. Подробнее вопросы, связанные с СЭО, обсуждаются в главе 9.

2.4 Экологическая оценка проектов и послепроектный анализ

Рассмотрим теперь противоположную точку в процессе ЭО, задав вопрос, когда следует заканчивать экологическую оценку проекта. И в этом случае самый простой и очевидный ответ на этот вопрос: “когда проект утвержден”, — не обязательно верен. Этот ответ основан на двух предположениях: (1) возможно с необходимой степенью точности предсказать воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду; (2) основное решение по проекту принимается в момент его утверждения, после чего деятельность осуществляется в строгом соответствии с утвержденным проектом. На практике оба предположения выполняются далеко не всегда. Во-первых, предсказание воздействия на окружающую среду на стадии проектирования возможно только весьма приблизительно. Знания о природных системах ограничены, а время и ресурсы, обычно доступные для проведения ЭО, как правило, недостаточны для сколько-нибудь точного прогноза. Более того, часто природно-социальные системы, которые приходится рассматривать в ходе ЭО, в принципе труднопредсказуемы. Можно ли достоверно предсказать изменение характера экономических отношений или появление новых технологий? Во-вторых, утвержденный проект объекта экологической оценки также реализуется лишь с некоторой степенью точности (например, применение более дешевых материалов, отказ от строительства очистных сооружений из-за нехватки средств, постепенная модернизация или реконструкция объекта). Наконец, определенные стадии проектного цикла (например, вывод из эксплуатации) могут быть и не описаны в проекте, и по ним будут приниматься отдельные, часто неформальные, решения.

Таким образом, в ходе проектного цикла мы имеем дело не с одним решением, принимаемым на основе достоверных данных и в точности реализуемым, а с целым рядом решений, которые принимаются на основе весьма приблизительной информации, и осуществляются лишь с определенной степенью точности. Чтобы быть эффективным, механизм ЭО должен учитывать эту особенность проектного цикла. Для эффективного развития экологической оценки необходима организация “обратной связи”, дающей возможность оценить соответствие или несоответствие сделанных предсказаний реальному воздействию на окружающую среду и, при необходимости, осуществить мероприятия по корректировке деятельности. Эта цель достигается путем разработки по результатам ЭО планов экологического менеджмента и программ послепроектного анализа.

Планы экологического менеджмента потенциально являются связующим звеном в интеграции ЭО и таких современных инструментов добровольной экологической деятельности, как системы экологического менеджмента (СЭМ). Связь ЭО и СЭМ более подробно рассматривается в главе 9 настоящего пособия.

Сноски

18. В англоязычных странах процедура принятия решения о необходимости ЭО, как правило, называется screening — отсев.

19. На практике даже этот принцип соблюдался далеко не всегда. Иногда приходится слышать, что “строительство уже давно идет, а ОВОС еще не закончен”, причем подобные ситуации встречаются не только в России.

20. Так, в одном из случаев, известных авторам, вся “доработка” проекта свелась к использованию канцелярской замазки и пишущей машинки, в результате чего объем выбросов вредного вещества, приводимый в разделе ОВОС, “уменьшился” на несколько порядков. Сам проект при этом остался без изменений.

© РОО Эколаин, 2000.

Глава 3. Начальные стадии процесса экологической оценки

 

3.1. Решение о необходимости проведения ЭО

3.1.1. Нужно ли проводить ЭО всех проектов?

Для каких видов намечаемой деятельности должна выполняться экологическая оценка? Казалось бы, чем шире охват экологической оценки, тем “строже” экологическое законодательство, тем лучше оно защищает окружающую среду. Следовательно, экологическая оценка всей намечаемой деятельности является оправданной. В некоторых системах принят именно такой подход, и требуется проведение ЭО для всех без исключения видов деятельности.

Однако существуют веские причины воздерживаться от такой “тотальной” экологической оценки. Одна из причин носит экономический характер: необходимость для инициаторов всех проектов осуществлять или проходить процедуру полномасштабной экологической оценки создавала бы неоправданные бюрократические барьеры для предпринимательства, прежде всего малого и среднего. Такая практика потребовала бы и значительных ресурсов от государственных органов, участвующих в процессе ЭО или осуществляющих его контроль.