Экологическая оценка и экологическая экспертиза (стр. 34 )

Разумеется, такой подход является наиболее эффективным в тех случаях, когда инициатива стратегического уровня предопределяет параметры конкретных проектов. В качестве примера можно привести схему “ярусной” оценки, реализованной в Нидерландах для Национальной программы утилизации отходов (Sadler, B., 1996) (см. врезку).

Уровни СЭО Национальной программы утилизации отходов (Нидерланды) Национальный уровень Решение о технологиях, применяемых для утилизации отходов (например, повторное использование, размещение на полигонах или сжигание), их оптимальном сочетании и необходимой общей "емкости". СЭО различных технологий с целью выбора оптимальной технологии или их соотношения. Региональный уровень Решение о площадках размещения объектов. СЭО различных площадок с целью выбора оптимального места для объектов. Проектный уровень Решения по конкретному проекту, в том числе по мерам уменьшения и предотвращения воздействия. Экологическая оценка проектного уровня. Источник: Wood, C., 1995

Из этого примера видно, что необходимой предпосылкой такого подхода является четкая, процедурно оформленная последовательность принятия решений. В данном случае последовательно принимаемые решения “разнесены” по различным этапам процесса и уровням административной системы. Это дает возможность привязать ЭО разного уровня к принятию определенных решений. “Ярусный” подход делает процесс в целом более логичным, разгружает уровень проектной оценки, перенося оценку общих, “рамочных” решений на соответствующие уровни и оставляя на каждом уровне, прежде всего, оценку тех решений, которые действительно принимаются на этом этапе.

10.4. СЭО и национальное законодательство

Страны, развивающие СЭО, реализуют различные подходы к законодательной регламентации этого механизма. Все эти подходы можно условно разделить на несколько групп.

1. Экологическая оценка любых инициатив стратегического уровня. Во многих странах, относящихся к этой категории, законодательство вообще не делает принципиального различия между конкретными проектами и инициативами стратегического уровня. Например, в США NEPA требует проведения экологической оценки для любых “значительных действий федеральных властей” и проектов нормативных актов. Это требование охватывает любые планы, программы и стратегии. Тем не менее, это не означает, что методология и практика оценки различных типов стратегических документов развиты в равной степени. Так, в США развита практика проведения СЭО в отношении программ — этот уровень наиболее близок к проектному. Соответственно, подходы и методы такой оценки сходны с подходами оценки проектного уровня. В то же время, экологическая оценка более широких и общих инициатив, например политик и стратегий национального уровня, развита в гораздо меньшей степени (Sadler, B., 1996).

Отметим, что подход, отраженный в российском законодательстве, относится именно к этой категории. Закон “Об экологической экспертизе” предусматривает экологическую экспертизу как проектов конкретных объектов, так и практически любых стратегических документов.

2. Обязательное проведение СЭО для стратегий, планов и программ определенного типа (сектора экономики) или уровня. Как правило, для инициатив, которые связаны с повышенной экологической опасностью, масштабным использованием природных ресурсов или, наоборот, охраной окружающей среды. Например, в Нидерландах СЭО требуется для планов и программ в некоторых областях деятельности (секторах) — энергетики, водоснабжения, утилизации отходов, охраны окружающей среды и др. Пример “ярусной” организации ЭО программы утилизации отходов в Нидерландах рассматривался выше. Отметим, что СЭО самой Национальной программы не являлось требованием законодательства. Тем не менее, эта оценка была проведена по инициативе разработчиков, и явилась логичным “верхним уровнем” для системы экологических оценок в этой области.

Довольно распространенным является требование экологической оценки инициатив, прямо предусматривающих в дальнейшем осуществление конкретных проектов, для которых предусмотрена обязательная ЭОП. Иногда обязательной является оценка планов землепользования.

3. Отсутствие обязательных требований по проведению СЭО. Такова ситуация, например, в Великобритании, где ЭО планов, программ и стратегий не является обязательной, хотя возможность ее предусмотрена нормативными документами. В то же время, Департаментом по охране окружающей среды выпущено официальное руководство по СЭО, точнее, по интеграции экологических факторов в общую оценку инициатив стратегического уровня (Policy Appraisal). Руководство, в частности, приводит рекомендуемые методы СЭО, примеры “хорошей практики”. Предполагается, что такой подход будет способствовать становлению и развитию СЭО, в то же время, обеспечивая достаточную степень гибкости.

Проект Директивы Европейского Союза об экологической оценке планов и программ. СЭО, предусматриваемая проектом Директивы (Комиссия Европейского Сообщества 1996, 1999) ставит своей целью не только охрану окружающей среды, но и способствование устойчивому развитию (ст. 1). Она относится ко всем планам и программам, которые (а) имеют экологические последствия и (б) определяют рамочные условия для месторасположения, типов и масштабов возможных индивидуальных проектов. Директива особенно подчеркивает необходимость СЭО в сфере транспорта, управления отходами, энергетики, управления водными ресурсами, телекоммуникаций, туризма, добычи полезных ископаемых, а также для планов регионального развития и землепользования. Для всех таких планов и программ Директива требует составления ЗВОС, содержание которого регулируется Приложением и включает описание целей плана/программы, альтернативных вариантов, характеристики окружающей среды, подвергающейся воздействию, возможных экологических последствий и т. д. ЗВОС должен быть доступен заинтересованным сторонам и учитываться в принятии решения по принятию плана/программы. Директива устанавливает, что степень подробности СЭО должна соответствовать степени подробности плана (программы), а рамки конкретной СЭО должны устанавливаться при консультации с общественностью и затрагиваемыми органами власти.

Так или иначе, практически во всех странах, развивающих СЭО, этот механизм рассматривается как находящийся на стадии становления. Поэтому законодатели многих стран стремятся избегать тщательного и детального предписания процедур, обеспечивая гибкость подходов, не ограничивая инициативы исполнителей и давая возможность опробовать на практике различные подходы и методы.

Сноски

55. Строго говоря, процесс, представленный на схеме, должен рассматриваться как циклический. Оценка политики (плана, программы) может приводить к пересмотру целей и задач, и, как следствие, к повторению этапов процесса, изображенного на схеме.

56. Подробнее см. раздел 11.3.1.

57. Недавно представленная в виде проекта Директива Европейского Союза о стратегической экологической оценке требует проведения СЭО именно такого типа программ.

© РОО Эколаин, 2000.

Глава 11. Экологическая оценка: уроки и направления развития. (Заключение к части 1)

Экологическая оценка, несомненно, является одним из наиболее распространенных инструментов современной экологической политики. Ее успех изначально основан на широком признании той истины, что легче выявить и предотвратить негативные экологические последствия деятельности на стадии планирования, чем обнаружить и исправлять их на стадии осуществления. Этот факт и отражен в формальном определении ЭО как “процесса систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учета результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности”. Опыт разработки и внедрения систем ЭО, последовательно отвечающих данному определению, привел к формулировке ряда общих принципов и практических методов их осуществления. В то же время многие проблемы ЭО до сих пор не решены на практическом или даже на теоретическом уровне. Данная глава подытоживает основные уроки разработки и применения систем ЭО и очерчивает некоторые тенденции развития этого инструмента в мире и, в особенности, в странах с переходной экономикой.

11.1 Экологическая оценка: составляющие успеха

Эффективные системы экологической оценки построены на трех основных принципах: превентивности, комплексности и демократичности. Принцип превентивности означает, что экологическая оценка должна проводиться до принятия принципиальных решений по намечаемой деятельности, то есть на возможно более ранних стадиях планирования и проектирования. Из принципа превентивности вытекает принцип альтернативности, то есть сравнения экологических и иных аспектов альтернативных вариантов осуществления деятельности на той стадии, когда выбор между этими альтернативами еще возможен.

Воплощение принципа превентивности в законодательстве по ЭО осуществляется именно через требование рассмотрения различных альтернатив намечаемой деятельности, а также из установления такой процедуры экологической оценки, при которой ее результаты могут быть учтены на возможно более ранних стадиях проектирования (например, при выборе месторасположения объекта). Принцип превентивности также требует проведения экологической оценки стратегических решений (СЭО): планов, программ и стратегий развития, — как это обсуждается в главе 10.

В первые годы внедрения ЭО нередки были ситуации, когда проводилась экологическая оценка уже готовых проектов. В настоящее время в международной практике такие случаи становятся редкостью. Экологическая оценка начинается с началом работы над проектом и проходит параллельно процессу проектирования. Специалисты Всемирного банка Гудланд и Мерсье (Goodland, R. and Mercier, J. R., 1999, стр. 4) рассматривают это как значительный успех. В то же время они подчеркивают, что практическое воплощение принципа превентивности через стратегическую экологическую оценку пока проходит не так гладко: эффективная СЭО скорее исключение, чем правило среди национальных систем экологической оценки.