Экологическая оценка и экологическая экспертиза (стр. 19 )

5.2. Понятие “общественность”

Определение общественности является ключевым как при разработке законодательства, относящегося к участию общественности, так и в практической организации этого процесса. “Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте” определяет общественность как “одно или несколько физических или юридических лиц” (ЕЭК, 1991). Сходное определение дано и в “Конвенции о доступе к информации…” (ЕЭК, 1998). Смысл такого понимания общественности состоит в отказе от каких-либо искусственных ограничений этого понятия.

В контексте процесса экологической оценки важным является также понятие “заинтересованная общественность”. Такое сужение понятия общественности может быть продуктивным, если оно используется не для ограничения прав граждан38, а для более точного определения обязанностей организатора участия общественности, для решения практических задач. Применение ряда конкретных норм ко всей совокупности физических и юридических лиц практически неосуществимо или затруднительно. Так, положения о принципиальной открытости определенного документа автоматически распространяются на любые лица и организации. Однако, например, целенаправленные усилия по вовлечению в процесс принятия решений или по получению комментариев в любом случае будут преимущественно направлены на тот или иной круг лиц и организаций. Если принципы определения этого круга не сформулированы, он образуется в ходе процесса “явочным порядком” и, вероятно, не оптимальным образом. В ряде случаев обязанности инициатора деятельности определяются в нормативных документах именно по отношению к заинтересованной общественности.

Так, например, согласно законодательству США, полный текст ЗВОС, так же как и возможность представить комментарии к нему, должны быть доступны для “любых лиц и организаций”. В то же время, инициатор должен “активно добиваться комментариев от лиц и организаций, которые являются заинтересованными или могут быть затронуты [намечаемой деятельностью]”39.

Одно из возможных определений “заинтересованной общественности” содержится в “Конвенции о доступе к информации…” (ЕЭК, 1998).

“Заинтересованная общественность” означает общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе; для целей данного определения неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность”.

Процитированное определение является результатом компромисса, достигнутого при подготовке проекта конвенции. В первоначальных вариантах проекта было четко определено, что гражданину или группе лиц достаточно заявить о своей заинтересованности, чтобы рассматриваться как “заинтересованная общественность”. Выражение “имеет заинтересованность”, вошедшее в окончательный текст, не вполне определенно и допускает различные истолкования. Однако в окончательном тексте сохранились важные положения о том, что круг заинтересованной общественности не ограничивается теми, кто может быть непосредственно затронут воздействием намечаемой деятельности (например, местным населением). В частности, экологические общественные организации, действующие в соответствии с национальным законодательством, рассматриваются как заинтересованная общественность.

5.3. Группы общественности и процесс ЭО

Процитированные определения призваны ответить на вопрос о том, кто имеет право участвовать в процессе принятия решений в качестве общественности. Теперь рассмотрим вопрос о том, кого целесообразно вовлекать в этот процесс, какие группы участвуют в нем на практике.

Прежде всего, это общественность, которая непосредственно затрагивается намечаемой деятельностью или может быть затронута ею. В связи с конкретным проектом это — местное население на территории его осуществления. Даже если эта категория общественности не проявляет интереса к намечаемой деятельности на стадии планирования, это не исключает возможности возникновения конфликта на стадии эксплуатации объекта. Поэтому целесообразны активные действия по вовлечению затрагиваемой общественности в обсуждение и принятие решений.

Следует отметить, что речь не идет только о гражданах, непосредственно затрагиваемых, например химическим или шумовым загрязнением, которое может быть вызвано намечаемой деятельностью. Речь может идти о нарушении сложившегося уклада природопользования (отдых, рыболовство, охота), об экономических последствиях намечаемой деятельности (создание новых рабочих мест, изменение стоимости недвижимости), о социальных последствиях (изменение социальной структуры местного населения, приток рабочей силы из других регионов или стран).

Однако в качестве заинтересованной общественности могут выступать и те, кто непосредственно не затронут воздействием намечаемой деятельности, однако проявляет интерес к нему или отдельным его аспектам. Это может быть, например, общественная организация, в задачи которой входит защита охраняемых природных территорий, группа ученых-биологов, обеспокоенная угрозой для мест обитания редкого вида птиц. Согласно современным представлениям, отраженным в международных документах, заинтересованные лица и организации такого рода также представляют часть “общественного интереса” по отношению к намечаемой деятельности и имеют право на полноценное участие в процессе ЭО.

Как представители “затрагиваемой” общественности, так и другие лица и организации (например, общественные экологические организации, научные коллективы), могут располагать информацией об объектах, затрагиваемых намечаемой деятельностью — редких видах, памятниках природы, исторических и культурных ценностях. Взаимодействие с ними позволит получить об этих объектах ценную информацию, которая может быть недоступной в опубликованных источниках или официальных органах.

Вообще, общественные (неправительственные, некоммерческие) организации играют важную роль в процессе участия общественности. Любая такая организация представляет определенную часть граждан и может сыграть свою роль в организации диалога, согласования интересов с этой частью. Поэтому оправдано вовлечение в диалог не только экологических, но и других общественных организаций, представляющих местное население и прочие заинтересованные группы. Однако ориентация на одну или несколько активных общественных организаций создает опасность того, что эти организации монополизируют роль “общественности” в процессе. Средством против этого является информационная прозрачность процесса участия общественности, а также его открытость для присоединения новых участников. Важна также непосредственная работа с “неструктурированной” общественностью, не представленной никакими общественными организациями. Если их интересы никак не были учтены, эти граждане могут активно выступить на этапе осуществления проекта, образуя инициативные группы и другие неформальные объединения.

При организации участия общественности важно иметь в виду, что ни общественность в целом, ни местное население не является чем-то однородным. Они состоят из различных групп, для которых могут быть характерны неодинаковые взгляды, ценности, интересы. Различные этнические, профессиональные, социальные, религиозные группы могут по-разному видеть и оценивать одну и ту же ситуацию. Как уже было сказано, разные группы населения могут быть затронуты воздействием намечаемой деятельности в неодинаковой степени и неодинаковым образом. Как правило, эффективные программы участия общественности основаны на выявлении заинтересованных (целевых) групп общественности и последующей работе с ними. Анализ таких групп служит двум основным целям.

Во-первых, это выявление и учет различных интересов и мнений, связанных с намечаемой деятельностью. Проведенная работа по определению целевых групп нередко позволяет избежать ситуации, когда внезапно обнаруживается небольшая, но активная группа, находящаяся в жесткой оппозиции к проекту. Положение оказывается особенно сложным, если такая группа включается в процесс на заключительных этапах подготовки проекта, когда решения, казалось бы, уже были согласованы с общественностью.

Например, при осуществлении ряда проектов в России таким “камнем преткновения” оказывались владельцы дач — особая группа, отличная от местного населения, ориентированная на “рекреационное природопользование”, и гораздо более активно противостоящая намечаемой деятельности.

Во-вторых, это учет специфики различных групп при организации взаимодействия с общественностью. Методы информирования и взаимодействия, круг обсуждаемых проблем существенным образом зависят от особенностей конкретной группы. Эффективность участия общественности значительно повышается, если подготовлены информационные документы нескольких уровней, ориентированные на различные целевые группы, однако принципиально доступные всем участникам процесса.

Именно исходя из выявленных групп общественности, можно эффективно спланировать программу общественного участия. С другой стороны, распространенной ошибкой при организации такой программы является ориентация на произвольно выбранные или случайно оказавшиеся в поле зрения организаторов целевые группы, что существенно снижает эффективность процесса. Поэтому “выявление заинтересованных групп и лиц” — важное условие эффективного участия общественности (см. “схему UNEP” в разделе 5.1).

5.4. Участие общественности на стадиях процесса экологической оценки

На начальных этапах развития экологической оценки в мире консультации и участие общественности были, как правило, связаны с определенным этапом процесса ЭО. ЗВОС (или его проект) делался доступным для заинтересованных сторон, например, путем помещения в общедоступную библиотеку. В некоторых случаях любой желающий мог получить копию документа бесплатно или за небольшую плату. Ознакомившись с документом, общественность могла представить комментарии и замечания, в том числе и в ходе обсуждений или слушаний. На основе этих комментариев могли быть внесены изменения в проектные решения, что отражалось в окончательном варианте ЗВОС. В других системах ЭО эти замечания учитывались государственным органом при выдаче разрешения на осуществление намечаемой деятельности.