Экологическая оценка и экологическая экспертиза (стр. 11 )

Другая причина связана с нормами, регулирующими процесс ЭО. Применение одинаковых стандартов проведения экологической оценки и к проекту нефтяного терминала, и к проекту бензоколонки чревато одной из двух опасностей. Если такая процедура ЭО больше соответствует нефтяному терминалу, чем бензоколонке, такие нормы заведомо невыполнимы, а значит, изначально создают предпосылки для несоблюдения законодательства и неразрывно связанной с этим коррупции. Если же процедура ЭО больше соответствует бензоколонкам, это автоматически снижает стандарт экологической оценки для действительно опасных проектов. Таким образом, унифицированная экологическая оценка всех видов деятельности без исключения вместо защиты окружающей среды может привести к неоправданным задержкам в осуществлении проектов и расходам заказчиков и государства, проблемам с выполнением законодательства и снижению общих стандартов проведения ЭО.

Следствием сказанного является важный принцип: содержание и процедура экологической оценки должны соответствовать потенциальной экологической опасности намечаемой деятельности. Поэтому большинство систем ЭО требуют ее проведения в полном объеме только для определенных видов деятельности.

Система определения видов деятельности, для которых необходима ЭО (ниже речь идет о проектах хозяйственных объектов), должна удовлетворять следующим условиям:

·  Обеспечивать рассмотрение воздействия на окружающую среду всех проектов, потенциально опасных для окружающей среды. Из прошлого опыта известно, что определенные типы проектов (например, атомные станции, нефтепроводы, мусоросжигательные заводы) практически всегда обладают повышенной экологической опасностью. Такие проекты должны обязательно проходить ЭО. Степень экологической опасности других проектов (например, тепловых электростанций) зависит от их масштабов, их экологическая оценка становится необходимой при превышении “пороговых значений”, например тепловой мощности в случае с электростанцией.

·  Однако не только тип и масштаб проектов определяют необходимость проведения экологической оценки. Предположим, что речь идет о прокладке дороги местного значения. Такой проект, скорее всего, не связан со значительным воздействием на окружающую среду и не требует проведения ЭО. Однако если речь идет о прокладке такой же дороги в национальном парке, последствия осуществления проекта могут быть гораздо более серьезными. Поэтому разумно предположить, что здесь необходимо проведение ЭО. Таким образом, необходимо учитывать местные условия при принятии решений о проведении ЭО.

·  В приведенном примере с национальным парком местные условия могут быть учтены довольно просто: путем введения обязательного требования ЭО всех проектов в национальных парках (более точно, влияющих на национальные парки). Однако возможны ситуации, в которых местные условия являются в какой-то степени уникальными, однако эта уникальность не зафиксирована в виде какого-либо формального статуса. Например, речь может идти о незарегистрированном памятнике природы, который может пострадать в результате реализации проекта. Местные органы власти, общественные организации и население лучше других осведомлены о местных особенностях. Поэтому целесообразно взаимодействовать с населением и другими заинтересованными сторонами при принятии решений о проведении экологической оценки. Это позволит как получить дополнительную информацию, так и учесть мнение заинтересованных сторон, что позволит избежать конфликтов в будущем.

·  Наконец, как уже отмечалось, для экономии ресурсов и сосредоточения их на действительно опасных проектах, необходимо не проводить или проводить упрощенную ЭО для видов деятельности, не представляющих экологической опасности.

3.1.2. Методы и системы отбора проектов, для которых необходима ЭО

Существуют два принципиальных подхода к определению объектов ЭО. Один из подходов основан на так называемойпредварительной оценке всех проектов или их значительной части. В результате такой оценки принимается решение о необходимости проведения ЭО или отсутствии такой необходимости. Такой подход практически в чистом виде применялся в США на федеральном уровне на ранних стадиях осуществления NEPA. Поскольку NEPA требовал проведения ЭО всех видов деятельности “со значительными экологическими последствиями”, возникла необходимость формализовать процедуру отбора таких проектов, для чего и была введена система предварительной оценки. Такая предварительная оценка21 заканчивается публикацией документа, в котором либо декларируется отсутствие “значительных воздействий”, либо принимается решение о проведении полномасштабной экологической оценки. В конце 80-х годов в США на федеральном уровне ежегодно проводилось от 30 до 50 тысяч предварительных оценок и от 400 до 500 полномасштабных экологических оценок22. Поскольку в США за проведение экологической оценки полностью отвечает федеральное агентство — инициатор деятельности, то именно оно принимает решение о необходимости проведения ЭО. В других странах такое решение может приниматься органами власти на основе материалов предварительной оценки, представляемых инициатором деятельности (см., например, ниже об определении объектов ЭО в Словакии).

Достоинствами системы отбора проектов с помощью предварительной оценки является ее гибкость: она позволяет учитывать как разнообразные типы проектов, так и особенности местных условий, законодательства, мнения заинтересованных сторон и другие факторы. Такая система обеспечивает возможность участия общественности уже на стадии принятия решения о необходимости проведения ЭО. Предварительная оценка может служить не только для принятия решения о проведении полномасштабной ЭО, но и определить наиболее важные воздействия, которые должны изучаться в ходе дальнейшего процесса. Наконец, предварительная оценка может до некоторой степени выполнять те же функции, что и полномасштабная оценка: выявление и предсказание воздействий, поиск оптимальных проектных решений, информирование и учет мнения общественности, принятие управленческих решений23. Поэтому она может рассматриваться как упрощенная процедура экологической оценки для проектов, менее опасных с экологической точки зрения.

В то же время у такой системы существуют и некоторые недостатки. Во-первых, она не гарантирует проведение экологической оценки всех без исключения опасных проектов, оставляя это на усмотрение участников процесса, что при определенных условиях может привести к злоупотреблениям. Во-вторых, она все же требует проведения оценки, хотя и предварительной, всех проектов, что накладывает определенное бремя на ресурсы инициаторов деятельности и государственных органов. Тем не менее, именно разделение на предварительную и полномасштабную экологическую оценку может оказаться реалистичным путем к повышению эффективности тех национальных систем, в которых предусмотрена одинаковая процедура ЭО для всех видов деятельности.

Второй метод отбора проектов основан на явном использовании списков видов деятельности24, которые являются (или не являются) объектами ЭО. Такие списки могут определяться нормативными актами. Чаще всего законы содержат так называемые “положительные” списки, то есть перечисление экологически опасных видов деятельности, в обязательном порядке проходящих ЭО. Например, Директива Европейского Содружества по экологической оценке 85/337 перечисляет такие виды деятельности в приложении 1. Иногда применяются “отрицательные” списки, перечисляющие виды деятельности, для которых не нужна экологическая оценка. Например, Совет по качеству окружающей среды (США) устанавливает список видов деятельности, составляющих так называемое “категориальное исключение”, для которых никакой (даже предварительной) экологической оценки не требуется.

Достоинства системы, основанной на нормативных списках видов деятельности, — в простоте применения и в гарантированном проведении экологической оценки экологически опасных проектов. Ее недостатки — в отсутствии гибкости, а также в невозможности участия общественности и заинтересованных сторон в принятии решения о необходимости проведения ЭО. Так, в американской системе ЭО природоохранные проекты входят в списки проектов, не подлежащих ЭО. При этом факт декларации природоохранной направленности проекта сам по себе не исключает вероятности негативного воздействия на окружающую среду, иногда значительного.

Оба метода — предварительная оценка и нормативные списки — обладают определенными достоинствами и недостатками. Поэтому эффективные системы ЭО, как правило, используют их комбинацию. Примером такой системы является система оценки воздействия, принятая в Словакии, отбор проектов в которой описан ниже.

Когда нужна экологическая оценка? Опыт отбора видов деятельности в Словацкой Республике25 Законом Словацкой Республики устанавливается четыре типа процедуры экологической оценки: индивидуальных проектов, линейных сооружений (то есть дорог, трубопроводов и т. д.), проектов, которые могут оказывать трансграничное воздействие на окружающую среду и “стратегических видов деятельности” (то есть программ, национальных и региональных стратегий и планов землепользования). Выделение линейных сооружений в отдельную категорию оправдано тем, что утверждение данных проектов проводится в две стадии: на стратегическом уровне при выборе “коридора” и на местном уровне при выборе конкретного пути прохождения коммуникации внутри коридора. Эти стадии требуют различных подходов к экологической оценке, привлечения различных заинтересованных сторон и т. д. Выделение трансграничных проектов в отдельную категорию диктуется особыми требованиями Конвенции по трансграничной оценке воздействия (1991 года), которая была ратифицирована Словакией. Необходимость экологической оценки стратегических видов деятельности уже обсуждалась в этой книге. Ниже мы рассматриваем только процедуру отнесения индивидуальных проектов к объектам ЭО в Словакии. Законодательство Словакии указывает на две категории проектов. Первая категория содержит проекты, отнесенные к списку экологически опасных (например, добыча угля в количестве, превышающем 100 000 тонн в год, или сооружения для переработки и хранения радиоактивных материалов). Экологическая оценка этих проектов обязательна. Вторая категория содержит проекты, которые являются потенциально экологически опасными (например, добыча угля в количестве, не превышающем 100 тонн в год, или добыча и переработка асбеста). Для всех проектов из этой категории инициатор деятельности готовит заявление о намерении, содержащее предварительную экологическую оценку (ее состав определен законом), и представляет ее в Министерство охраны окружающей среды (далее министерство). Министерство рассылает заявление в заинтересованные организации и органы власти тех районов, на которые может оказать влияние предполагаемая деятельность, которые, в свою очередь, принимают меры по оповещению общественности и обеспечению ее доступа к тексту документа. На основе предложений заинтересованных сторон, местных властей и общественности и результатов процедуры “отбора” принимается решение о необходимости проведения полномасштабной процедуры ЭО. Это решение должно, в соответствии с законом, учитывать следующие критерии: тип и масштаб намечаемой деятельности; место осуществления деятельности: характеристики экосистем и наличие особо охраняемых территорий; значимость ожидаемых воздействий на окружающую среду; письменные замечания, представленные в министерство. Для проектов, не входящих ни в первую, ни во вторую категории, как правило, экологическая оценка не проводится, и инициатор не обязан посылать заявление о намерении в министерство. Однако, если местные органы власти считают, что проект представляет экологическую опасность, они могут направить в министерство просьбу о рассмотрении возможности проведения экологической оценки такого проекта. В этом случае министерство запрашивает у инициатора информацию о проекте и принимает решение о том, необходимо ли проведение полной экологической оценки. Министерство также может запросить такую информацию на основе собственной инициативы, просьб местных экологических комитетов или других министерств. Известен ряд случаев, когда сами инициаторы проектов, не входящих в первую и вторую категории, просили провести процедуру ЭО. Отметим, что все проекты в Словакии должны получать разрешение у местных экологических органов, подчиненных местным органам власти. Описанная система отбора проектов реально работает в Словакии. Около 300 заявлений о намерении было представлено в министерство за последние 3-4 года (с момента принятия Закона об экологической оценке), по 1/3 из них и по некоторым дополнительным проектам было принято решение о проведении полномасштабной экологической оценки. Как правило, система отбора видов деятельности для ЭО не вызывает нареканий у специалистов и представителей общественных организаций (т. е. они не указывают при опросах, что ЭО не проводится в тех случаях, когда должна проводиться, или проводится в тех случаях, когда не должна).

Таким образом, эффективная система отнесения проектов к объектам ЭО может содержать следующие элементы: