Тема 4. Две институциональные матрицы – два типа экономических, политических и идеологических институтов (стр. 6 )

Действие института властной иерархической вертикали во главе с Центром в странах с Х-матрицей является настолько очевидным и характерным, что это дало основание одному из исследователей политических структур стран Латинской Америки Марчелло Каваросси говорить о так называемой «государственно-центричной матрице» этих стран[27], которая исторически сложилась и чрезвычайно трудно поддается трансформации.

В такой системе действует «матрешечный» принцип организации власти, когда органы управления низших уровней входят в систему исполнительной власти органов высшего уровня, подчиняются им и пользуются их средствами для своей деятельности.

Существует и особый порядок делегирования полномочий между органами государственной власти. Такое делегирование, как правило, основывается на законе, принятом Центром, верхним уровнем управления[28]. При этом условием передачи отдельных государственных полномочий органам регионального и местного управления является их обеспечение «сверху» необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. Реализация переданных полномочий также проходит под контролем вышестоящих структур.

На какой основе и в каких формах осуществляется кадровое обеспечение структур управления, и, прежде всего, занятие высших управленческих позиций? Для унитарных государств адекватным является доминирование института назначения руководителей. Такой порядок предполагает, что руководители нижестоящих управленческих структур назначаются «сверху». Одновременно осуществляется наделение назначаемого лица необходимыми ресурсами, или правами использовать те или иные ресурсы, для выполнения своих должностных обязанностей.

Даже если имеют место выборы руководителей, то в унитарных государствах всегда предусматривается механизм, обеспечивающий право вышестоящих органов управления влиять на кадровый состав руководителей нижестоящих звеньев. Историческим примером такого механизма может служить порядок замещения должности городского головы в России, XIX века. Согласно городовому положению 1892 г., кандидат на эту должность избирался городской думой, но затем требовалось административное утверждение избранного головы либо губернатором, либо министром внутренних дел. Если первично и вторично выбранные кандидаты не утверждались, то вакантные должности замещались соответствующими назначениями[29]. При создании – первой в истории России Государственной Думы в 1906 г. - выборного законодательного органа - император Николай II оставил за собой право назначения правительства министров и региональных лидеров[30].

Институт назначения сохраняет свою роль в ходе современных политических реформ в России, хотя действие его не просматривается явно.

В унитарных, т. е. единых, составляющих одно целое, государствах действует соответствующий институт принятия и исполнения важнейших государственных решений. Им является институт общего собрания и единогласия. Этот институт означает, что для принятия важнейших решений в государстве необходимо собрание представителей не партий, но всех социальных групп и слоев, на котором должно быть достигнуто общее согласие по поводу принимаемых решений. Таким образом, закрепляется солидарная ответственность территориально-хозяйственных общностей или их представителей перед верховным уровнем управления и одновременно внутреннее единогласие членов этих общностей по поводу принимаемых на себя обязательств.

История западных стран свидетельствует, что в них устройство государственной жизни не требовало института единогласия. Так, принцип принятия решений на основе единогласия, существовавший у германских племен, заместился в первых германских государствах принципом демократического большинства из Римского права в 1356 г.[31]. Именно этот институт, как было показано выше, является элементом федеративного политического устройства, свойственного странам с У-матрицей.

Для стран, имеющих Х-матрицу и характеризующихся централизованной властью, институт общих собраний и единогласия представляет собой естественный и необходимей элемент их политической системы. Его необходимость обусловлена характерным для унитарных государств единством собственности и, соответственно, пересечением зон компетенции разных уровней управления, а также сфер ответственности различных групп и ведомств.

Покажем на примере России, как реализуется этот институт, ибо зачастую его действие не проявляется на поверхности, а требует специального анализа. В одной из первых форм территориального управления в древней Руси – вече – институт единогласия «зашифрован» для нас в так называемом поле – поединке между сторонами, имевшими различающиеся мнения. Для чего оно было необходимо? Если в ходе вече стороны не могли прийти к единодушию, или предлагаемая позиция не являлась настолько авторитетной, чтобы ее противники прекратили отстаивать свою точку зрения, то дело решалось полем, или дракой. Поле как судебный поединок должно было следовать определенным правилам (Институты самоуправления: историко-правовое исследование, 1995, с. 135). Какая сторона побеждала, та точка зрения становилась принятой всеми, что фиксировалось обществом и закреплялось крестным целованием, т. е. общей клятвой на кресте соблюдать принятые правила, позиции и т. п. В дальнейшем поле, признанное нецивилизованным способом достижения общей позиции, заменяется по Указу 1556 г. крестным целованием, требуемым для закрепления единства позиций всех участвующих в споре сторон[32], достигаемого путем долгих «сидений и прений».

Устойчивость института общего собрания и единогласия наблюдается и в новой российской истории. Например, съезды Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) были аналогом проводившихся ранее земских соборов и так же, как и последние, были вызваны к жизни административными потребностями государства и всем строем социальной жизни. На них достигалось единогласие представителей всех региональных и социально-профессиональных групп по поводу решения основных вопросов, и через партийную дисциплину обеспечивалась своеобразная «круговая порука», которая служила гарантом исполнения принятых решений.

Унитарно-централизованные политические системы выработали свои институты и механизмы обратной связи, как сигнализирующие о нарушениях и сбоях, так и защищающие права участников политического процесса. Этим целям служит институт обращений по инстанциям.

Обращения по инстанциям – основная форма защиты интересов населения и территориальных единиц различного уровня. В понятие обращения включаются разного рода заявления, многообразие которых соответствует потребностям и возможностям общества в каждый данный момент времени. Обращения и жалобы следуют по инстанциям снизу вверх, поскольку верхний уровень управления контролирует нижний. Их исполнение регулируется законом, определяющими сферы обращений, регламент их подачи, порядок рассмотрения и исполнения.

В иерархической вертикали органов управления унитарных государств на каждом уровне всегда имеются соответствующие подразделения или структуры, обслуживающие принятие сигналов в виде обращений и передачу их в соответствующие инстанции для принятия решений. Возникновение новых органов в управленческой структуре означает одновременно создание специанализированных служб для оценки их деятельности, т. е. по приему соответствующих обращений. Например, в России при введении назначаемой должности воевод в царствование Михаила Романова (начало XVII в.) правительство одновременно учредило особый приказ, в котором принимались жалобы от тех, кто «на сильных бьют челом»[33].

Петр I, более известный, казалось бы, внедрением западных институциональных форм в практику российской жизни, активно содействовал, тем не менее, активизации института обращений в руководимой им империи. Важным шагом в этом направлении явилось создание в марте 1711 г. приказа Фискальских дел, функцией которого был, по сути, сбор и анализ «латентных жалоб» в регионах. Независимые от местной администрации фискалы выявляли «повреждения государственного интереса» в различных сферах. «Институт фискалов... имел реальный шанс превратиться в исключительно эффективное контрольное учреждение, своего рода канал обратной связи между населением и руководством страны»[34]. В октябре 1713 г. появился указ Петра I о том, что «всякого чина людям... даже до земледельцев» дается право обращения лично к монарху по вопросам важнейших дел, касающихся «повредителей интересов государственных» и «грабителей народа»[35]. С мая 1720 г. Петром I была введена функция, а с 1722 г. и наименование должности рекетмейстера, т. е. «знатной персоны», принимающей челобитные и жалобы на решения образованных в этот период коллегий и канцелярий. По сути рекетмейстерство выполняло функции сбора обращений и надзора за государственными учреждениями, вплоть до сената, и просуществовало до 1810 г., когда его функции были переданы Комиссии прошений[36] (Энциклопедический словарь, 1896, т. 26, с. 526).

За выборными органами и лицами контроль деятельности обеспечивался так же, как и за назначенными - посредством поступающих снизу сигналов. Из нашей истории, например, известно, что при введении выборных должностей в сельских обществах в XIX в., указом с 1889 г. вводились земские начальники, которым предоставлялись широкие права по надзору за должностными лицами выборного крестьянского управления и разбору приносимых на них жалоб, вплоть до временного устранения виновников с их должностей[37]. Наличие специализированных структур по приему жалоб и обращений характеризовало также систему управления советского периода и сохранилось в современной России.

3. СУБСИДИАРНЫЕ И КОММУНИТАРНЫЕ

ИДЕОЛОГИИ

3.1. Понятие идеологии

Идеологические институты воспроизводят представления о структуре общества, месте и действиях человека в ней и об отношениях людей друг к другу. Для Х-матриц характерна коммунитарная идеологиями свойственный ей комплекс базовых институтов, а для У-матриц - субсидиарная идеология с иным институциональным ядром.

Впервые термин «идеология» был использован в эпоху Просвещения во Франции в ХУШ веке и означал науку, раскрывающую законы возникновения идей и знаний, разрушающих предрассудки и способных к применению в социальных реформах[38] (Collins, 1999, т. 1, с. 228). Затем содержание термина развивалось, ученые разных европейских стран дополняли представление об идеологии и исследовали различные ее стороны. К настоящему времени сложилось понимание идеологии как совокупности идей и взглядов, отражающих в систематизированной форме отношение людей к окружающей действительности и друг к другу, служащих закреплению и развитию определенного типа общественных отношений[39] (Философская энциклопедия, 1964, т. 2, с.-229).