Предварительный обзор прогресса реформиры фискальной децентрализации в Таджикистане (стр. 3 )

Только тогда, когда есть соглашение в отношении пропорции распределения общегосударственных налогов между Республиканским уровнем и областями и районами Республиканского подчинения, тогда районы и области могут полностью приступать к детальному планированию бюджета – тем более, области и районы в каждой области все еще должны прийти к договоренности между собой в отношении распределения доходной части между областным и районными бюджетами (что далее осложняет систему).

Ключевой проблемой текущего механизма распределения общегосударственных налогов, которая доминирует в планировании бюджета в Таджикистане, является то, что СНВ имеет незначительный контроль над своей доходной базы на более чем один год вперед[19] (так как это утверждается только в рамках Закона о бюджете). Дополнительно, пропорции распределения общегосударственных налогов устанавливаются поздно в бюджетном процессе, что значительно осложняет всю планирование бюджета.

1.5.  Оценка ГРФП в отношении межбюджетных фискальных отношений

Таджикистан получил оценку “B” в 2009[20] по индикаторам ГРФП[21] (PEFA) PI-8: Прозрачность межбюджетных фискальных отношений. Цель, установленная в Стратегии УГФ, указывают на намерение повысить оценку до B+ в 2013 и оценку A в 2018.

В этом контексте важно помнить, что формально индикатор PEFA PI-8 не оценивает уровень фискальной децентрализации, а фокусируется на прозрачности бюджетных потоков и фискальных отношениях центрального Правительства в контексте субнациональных органов власти в стране. Один из ключевых субиндикаторов, в рамках индикатора PI-8, предполагает что в Правительстве имеются “четкие критерии, как формулы, для распределения грантов[22] среди государственных субъектов СНВ”, которые необходимы для обеспечения прозрачности распределения средств и среднесрочного прогнозирования средств, имеющихся для планирования и бюджетирования программ по затратам субнациональными органами власти”[23]. Страна может получить оценку “A” по данному субиндикатору, если “горизонтальное распределение почти всех трансфертов (по крайней мере, 90%) центрального правительства будет определяться прозрачными и основанными на правилах системами”.

Для того чтобы Таджикистан от оценки “B” перешел к оценке “A” в данной области, не обязательно для этого полное внедрение полной программы фискальной децентрализации (так как это также не требуется индикатором PI-8 и другими индикаторами PEFA), а достаточно провести основательный пересмотр текущей системы и принципов межбюджетных трансфертов и распределения доходов.

1.6.  Децентрализация в Центральной Азии

В сравнении с другими странами Центральной Азии (смотр. Таблицу 5), оценка в отношении формальной фискальной децентрализации Таджикистана все еще значительно ниже (если не принимать только во внимание автономные ресурсы), особенно по расходной части. Например, доход местного бюджета в Узбекистане составляют 29% от консолидированного государственного бюджета – что сопоставимо с 30%  в Таджикистане - но по расходной части в Узбекистане отмечается самый высокий показатель в регионе с 55% от общих расходов правительства. Данный показатель служит подтверждением того, что в Узбекистане существует относительно высокие межбюджетные трансферты, с помощью которых правительство Узбекистана пытаются решить вопрос горизонтального дисбаланса в регионах.

Таблица 5. Местный Бюджет как доля от Государственного Бюджета[24]

Хотя на ‘бумаге’ может показаться, что в Центральной Азии фискальная децентрализация достаточно высока, намного выше среднего показателя ОЭСР, на практике, однако, де-факто фискальная децентрализация в Центральной Азии значительно ниже, чем в странах ОЭСР[25]. Следует также учитывать, что в целом в странах Центральной Азии имеют место значительные внебюджетные фонды (такие как Национальный фонд в Казахстане, получающий доходы от нефти и других природных ресурсов) поэтому их местные бюджеты могут искусственно казаться больше чем на самом деле.

Как было упомянуто и все страны бывшего Советского Союза в большей степени унаследовали советскую систему (зачастую известную как модель ‘Русской матрешки’) что включает зависимость от центра, отсутствие автономии на местном уровне, слабую законодательную базу для фискальных транзакций, высокий уровень преднамеренной непрозрачности, двойную подотчетность и общую неопределенность в отношении обязанностей различных уровней СНВ[26].

2.  Достижения в области фискальной децентрализации на сегодняшний день

По Стратегии УГФ планирует начать реформирование фискальной децентрализации в 2014 году (с подготовительными мероприятиями, начиная с 2012), однако были предприняты усилия по оказанию поддержки фискальной децентрализации на раннем этапе, в частности, Стратегия РГУ была запущена в 2006 и текущая техническая поддержка предоставляется донорами в целях реформирования (законодательные изменения и развитие потенциала на местном уровне).

2.1 Правовые и стратегические изменения

Стратегия Реформирования Государственного Управления (РГУ) Республики Таджикистан

Стратегия РГУ значительной степени сосредоточена на административной и фискальной децентрализации (смотрите, в Приложение 1 соответствующие главы из Стратегии РГУ по реформе ФД), начиная с заключения о том, что текущее административно - территориальное разделение не основывается на четких критериях, и является барьером для четкого разделения функций между различными уровнями субнациональных властей. Согласно Плану Действий[27] Стратегии РГУ, функциональные обзоры различных уровней субнациональных властей должны были быть проведены уже в 2007, а разработка новой функциональной классификации для каждого уровня субнациональной власти (включая утверждение необходимых правовых корректировок), должна была быть завершена в течение 2008 года. Внедрение новой системы согласно Стратегии должно начаться с 2008 и продолжаться до 2015 года. Однако на практике функциональные обзоры еще не были проведены – хотя в ближайшее время планируется начать функциональные обзоры с поддержкой финансирования ПРООН.

Стратегия РГУ делает акцент на развитие 3-го эшелона Правительства – джамоатов[28]. Согласно Стратегии, развитие эффективного и доступного местного правительства в первую очередь подразумевает правовое усиление роли и потенциала джамоатов. Стратегия РГУ в указывает на то, что функции джамоатов весьма ограничены, так как у них нет отдельного бюджета, и, следовательно, они полностью зависят от финансирования из районов. Данный вопрос был рассмотрен с последующими изменениями в законодательстве (смотрите ниже); кроме того, в сфере развития потенциала джамоатов значительная поддержка предоставляется со стороны доноров.

Стратегия УГФ также призывает к децентрализации Государственных Унитарных Предприятий, которые предоставляют основные коммунальные услуги в регионах (согласно последнему отчету ЮСАИД по результатам Оценки субнационального правительства, 2009, эти функции рекомендуется передать джамоатам).

Закон о местном самоуправлении в городах и селах

Закон был разработан (с поддержкой ЮСАИД) и утвержден в Парламенте в августе, 2009. Закон фокусируется на институционализации и усилении роли джамоата как автономной системы местного самоуправления. Согласно Статье 45, джамоаты должны иметь свои отдельные бюджеты с 2011 – тем не менее, данное требование еще не вступило в силу.

Закон о Государственных Финансах Республики Таджикистан

Согласно Статье 5 новой редакции Закона о государственных финансах[29] (утвержден Правительством в 2011[30]), бюджет джамоатов входит в состав Местного бюджета как отдельный бюджет – что увязывает Закон о государственных финансах с Законом о самоуправлении в городах и селах. Тем не менее, презентация, источники и процесс утверждения бюджета джамоата не уточняться в Законе о государственных финансах.

В усилиях направленных на стабилизацию источников доходов для бюджетов местных органов власти[31], и во избежание слишком частых (ежегодных) изменений в распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местным бюджетами, новый Закон о государственных финансах требует представление проектов местных бюджетов (в том числе, доходной части) в Минфин за три года (Статья 42) – вместо традиционного годового процесса. Дополнительно, Статья 49 указывает, что ассигнования на очередной финансовый год устанавливаются в годовом Законе о бюджете, а расходы и доходы на два последующих года (представленных в агрегированной классификации) принимаются отдельным постановлением Маджлиса Оли. Однако существующий подход с ежегодным распределением общегосударственных налогов не полностью отменен, так как Статья 23 указывает на то, что распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местным бюджетами утверждается ежегодно – в рамках годового Закона о Бюджете и являются прерогативой Правительства. Также было установлено, что в случае несогласия Минфин принимает решение и представляет его на рассмотрение в Правительство.

2.2  Проекты Технической Поддержки

Отчет далее охватывает только техническую помощь ключевых доноров, задействованных в реформировании – более широкий обзор проектов ТП в области фискальной децентрализации представлен в Приложении 2. Данный раздел охватывает основные изыскания, результаты и рекомендации различных проектов по технической помощи различных доноров.

II-ая фаза Инициативы местных самоуправлений Центрально-азиатских республик (финансирование ЮСАИД)

В рамках проекта было подготовлено два значительных документа в области административной и фискальной децентрализации – один из них закон “О местном самоуправлении в городах и селах”, который создал законодательную рамку для функционирования джамоатов.

Отчет по “Оценке субнационального правительства”, проведенной в рамках проекта в 2009, представляет обзор структуры СН правительства в Таджикистане и поддерживает роль джамоатов в дальнейшей децентрализации. Отчет также содержит заключение о том, что число разделенных общегосударственных налогов было уменьшено с 10 до 6 – хотя Урбан Институт признает, что доля СН расходов от общих расходов Госбюджета постоянно растет (в основном из-за увеличения затрат в области здравоохранения и образования). Урбан Институт также отметил, что “реформы государственного финансового управления, приводимые в действие донорами, увеличивают полномочия центрального правительства за счет субнационального правительства”. Отчет указывает на то, что “текущие реформы в бюджетном процессе передает контроль над [этими] расходами от субнационального правительства к соответствующим отраслевым министерствам. Это обозначает что, вместе с другими проходящими реформами УГФ, Таджикистан будет проходить через процесс централизации власти в течение последующих трех - пяти лет”.