Предварительный обзор прогресса реформиры фискальной децентрализации в Таджикистане (стр. 1 )

ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ ОБЗОР ПРОГРЕССА РЕФОРМИРЫ ФИСКАЛЬНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В ТАДЖИКИСТАНЕ

Отчет Министерству Финансов Республики Таджикистан

Янис Янковскис, Самуел Мун

Апрель, 2011г.

Видение представленное в данном отчете отражает видение авторов и не представляет видение ODI (Институт Развития Зарубежных Стран)

Введение.. 4

1. Межбюджетные фискальные отношения в Таджикистане. 6

2. Достижения в области фискальной децентрализации на сегодняшний день.. 14

2.1 Правовые и стратегические изменения.. 14

3. Основные заключения.. 18

3.1 Общие изыскания.. 18

3.2 Сбор налогов и прогнозирование. 20

3.3 Межбюджетная система трансфертов.. 21

3.4 Планирование расходов.. 22

3.5 Исполнение бюджета. 22

3.6 Прочие изыскания.. 23

4. Заключения и рекомендации.. 23

Приложение 1. Соответствующие главы из Стратегии Государственного Управления в Таджикистане для Реформы фискальной децентрализации.. 29

Приложение 2. Обзор крупных проектов донорских агентств в области фискальной децентрализации 30

Приложение 3. Предлагаемый план для Концепции фискальной децентрализации.. 32

Приложения 4. Автономия в получении дохода СНВ (собственные источники получения доходов) 34

Приложения 5. Распределение регулируемых налогов в период с 2006-2010 гг. 35

Аббревиатура

ЦП	Центральное Правительство
ЕК	Европейская Комиссия
ФД	Фискальная децентрализация
ПРТ	Правительство Республики Таджикистан
МВФ	Международный Валютный Фонд
ЦРТ	Цели Развития Тысячелетия
МБ	Местный бюджет
Минфин	Министерство Финансов
СПГР	Среднесрочная программа государственных расходов
ОЭСР	Организация Экономического Сотрудничества и Развития
ИРЗС	Институт Развития Зарубежных Стран
УГФ	Управление государственными финансами
ПДФ	По душевое финансирование
УГФ	Управление государственными финансами
ГРФП	Государственные расходы и финансовая подотчетность
СНВ	Субнациональные власти
РБ	Республиканский Бюджет

Введение

Министерство Финансов (Минфин) Таджикистана поручило Институту развития зарубежных стран (ODI), в рамках более широкой программы “Бюджетная поддержка стран с развивающейся экономикой”, провести оценку прогресса реформы фискальной децентрализации по прошествии трех лет с момента запуска «Стратегии Управления Государственных Финансов» (УГФ).

Во-первых, необходимо уточнить концепцию фискальной децентрализации – фискальная децентрализация означает, что администрирование доходами и расходами все больше и больше переходит от центрального правительства к местным властям, классически к автономному самоуправлению.

Фискальная децентрализация в теории может иметь много форматов, однако в случае развивающихся стран и стран с переходной экономикой - если центральное правительство (ЦП) нацелено на какие-либо реформы децентрализации власти, то, три основные этапы фискальной децентрализации являются наиболее распространенными и целесообразными. Это такие этапы как деконцентрация, делегирование и передача полномочий автономным местным властям. Деконцентрация является наиболее ограниченным и обычно первым шагом, и предполагает, что ЦП передает реализацию функций своим местным отделениям центрального правительство в местных административных единицах страны. Делегирование, по определению ОЭСР[1], предполагает передачу ответственности за поддержание или осуществление секторальных обязательств региональным или функциональным органам, полугосударственным и другим полуавтономным государственным учреждениям, которые функционируют независимо от контроля центрального правительства[2]. Передача полномочий подразумевает четко сформулированную юридическую передачу полных дискреционных полномочий избранным на местном уровне и полностью автономным местным органам власти, которые подотчетны местным избирателям. Степень фискальной децентрализации также может быть определена как доля от общих расходов / доходов правительства, администрируемая на местном уровне.

Стратегия управления государственными финансами (УГФ) включает в себя две приоритетные сферы реформирования фискальной децентрализации (ФД), которые должны быть достигнуты в течение периода до 2018 года, последнего года стратегии реформирования УГФ:

Формально, внедрение фискальной децентрализации, согласно Стратегии УГФ, должно быть запущено только с 2014 (с подготовительными мероприятиями, начиная с 2012) и завершено к 2018 году. Тем не менее, другие стратегические документы Правительства с одинаковой правовой силой, предлагают начать фискальную децентрализацию (или осуществлять существенные финансовые улучшения в области местного самоуправления) задолго до 2014. Например, другой стратегический документ Стратегия реформирования Государственного Управления (РГУ) Республики Таджикистан[3] на 2005-2015[4] делает акцент на фискальную децентрализацию и планирует начать существенную деятельность в данной области с 2007/2008. Это включает проведение функционального обзора всех уровней субнациональных властей[5] (СНВ) и начало внедрения рекомендаций по приведению в соответствие разделение функций между различными субнациональными уровнями с 2008 года (смотрите, расширенный обзор Стратегии в следующей главе отчета).

Хотя Стратегия УГФ не планирует начало значительных действий в области фискальной децентрализации до 2014, «План Действий УГФ»[6] содержит более сложные подготовительные мероприятия в рамках фискальной децентрализации, которые должны быть завершены к концу 2012:

 

1.  Межбюджетные фискальные отношения в Таджикистане

1.1.  Структура национальных и субнациональных отношенный в Таджикистане

Таджикистан президентская страна с двухпалатным парламентом[7] (Маджлиси Оли), состоящим из Маджлиси Намояндагон (нижняя палата) и Маджлиси Милли (верхняя палата). Официально структура СНВ в Таджикистане включает 3 уровня: а) областная администрация как региональный уровень, первый уровень СНВ, б) районные и городские советы, как второй уровень и в) джамоаты как третий уровень / самый низкий уровень СНВ. Общая структура национальных и субнациональных отношенный властей и механизмы изложены в таблице 1.

Таблица 1. СНВ и механизмы в Таджикистане

 

*RS – Republican subordination

(*РП – Республиканское подчинение)

Система осложняется тем, что большинство районов и городов находятся в подчинении областной администрации, иерархически высокого уровня СНВ, но некоторые районы / города - так называемые районы республиканского подчинения – непосредственно подотчетны ЦП. Первые два уровня СНВ (области и районы) унаследованы со времен советского союза, и этот тип структуры СНВ существует и во многих других странах бывшего СССР. Джамоат это относительно новая структура - и, хотя правовая основа существует – все еще не функционирует в полной мере. Существуют 3-и области в Таджикистане с 45 районами, 13 районами республиканского подчинения, и более 400 джамоатов.

СНВ и механизмы в Таджикистане достаточно сложные, включая механизмы подотчетности СНВ Центральному Правительству, поэтому СНВ не полностью автономны в традиционном понимании. Во-первых, руководители областей и районов республиканского подчинения назначаются Президентом - хотя области и районы также имеют представительные органы[8] - местные Маджлисы, которые также участвует принятие стратегических решений, такие как утверждение бюджета местной власти. Хотя по закону, районы формально не подчиняются областям, есть довольно сильная вертикальная интеграция в планировании и исполнении бюджета между этими двумя типами субъектов. Кроме того, правительство имеет другую линию отчетности /контроля через Министерство финансов (Минфин) и отраслевых министерств (таких как МО, МЗ) – так например, руководители финансовых управлений [9] в областях и районах назначаются непосредственно Минфином, хотя они в первую очередь подотчетны руководителям СНВ.