Предварительный обзор прогресса реформиры фискальной децентрализации в Таджикистане (стр. 7 )

В идеале Таджикистан в будущем должен достичь такого механизма финансирования местных властей, который будет иметь небольшое распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местным бюджетами - насколько возможно (поскольку это не устойчивое основание для бюджетного планирования и снижает автономию властей) – это означает, что большую часть местного бюджета должен составить местные налоги, которые полностью остаются в использовании местных властей. Например, недавно правительство Казахстана приняло модель межбюджетной системы, которая устанавливает межбюджетные трансферты на три года ( хотя и не основанные на формуле), и принцип ‘один налог на один бюджет’ (так, исключая распределения налогов между местным и центральным бюджетами)[44].

Исключительно местные налоги в Таджикистане могут быть те местные налоги которые уже существует (налог на недвижимость, налог на розничную продажу и налог на автомобиль,) но некоторые другие налоги для СНВ могут быть оценены в рамках обзора[45].

Сбор общегосударственных налогов на уровне СНВ также должен быть пересмотрен, так как в целом считается, что сбор налогов на уровне центрального правительства является более эффективным и менее дорогостоящим, особенно в развивающихся странах. В этом случае, следует провести оценку эффективности текущего сбора разделенных общегосударственных налогов на местном уровне по сравнению со сбором доходов на центральном уровне.

Если практика разделения налогов продолжается, то возможно также установить пропорции распределения налогов между республиканским бюджетом и местными бюджетами в Налоговом кодексе или в Законе о Бюджете на три года и не производить существенных изменений в течение лет. Проблема в настоящее время с непрозрачной системы распределения налогов и межбюджетными трансфертами заключается в том, что распределение налогов и субвенций, как правило, рассматривает вертикальный и горизонтальный дисбаланс без четких правил и стандартов. Для того чтобы изменить это, нужно либо отменить распределение налогов вовсе и собирать общенациональные налоги на центральном уровне либо установить строгие фиксированные пропорции распределения налогов и проводить выравнивание только с межбюджетными трансфертами (например, субвенциями). Например, все СНВ могут быть сгруппированы в три категории, которые имеют свои отдельные пропорции распределения общенациональных налогов на три года (или более) - например, группа 1: Душанбе, группа 2: области и районы республиканского подчинения и группа 3: все другие районы. Другой вариант заключается в группировке районов в конкретную группу на основе их уровня экономического развития и на основе этого применять тарифы распределения налогов на более длительный срок.

По-видимому, задача включает весьма сложное моделирование различных вариантов сбора налогов и подразумевает изменения в методах сбора и налоговой политике. Учитывая масштаб этой рекомендации, предложено начать выполнение данной задачи как можно раньше (как только Функциональный обзор субнациональных органов власти будет завершен).

Рекомендация 5: Установить эффективный механизм для выравнивания поступлений, с целью снижения региональных социально-экономических различий

Для наличия эффективной системы межбюджетных трансфертов также важно чтобы в ключевых секторах был бы установлен минимальный стандарт уровня предоставления услуг – так чтобы ЦП могло точно установить сумму финансирования, необходимого для решения вопроса вертикального дисбаланса (недостаток доходов в отношении расходов) определенных территорий.

Уже было подчеркнуто, что система фискальной децентрализации, особенно в развивающихся странах, не может функционировать эффективно без некоторого механизма выравнивания, чтобы снизить неравенства регионального социально-экономического развития, и гарантировать минимальные стандарты услуг на всей территории. Существует несколько методов решения вопроса горизонтального дисбаланса или задачи выравнивания– наиболее прозрачные и основанные на правилах формулы. Имеется несколько подходов в разработке подхода межбюджетных трансфертов основанных на формуле, как например:

  В рамках гранта должны выделяться фонды для того чтобы отразить региональные различия в потребностях расходов ( такие как плотность населения, демографическая структура населения, горная местность и. т.д.);

  Во вторых, выравнивание доходов или налогоспособности – при таком подходе формула предоставляет больше финансирования регионам, имеющих более слабую базу доходов;

  Третий подход заключается в включении в формуле положения о налогообложении - в целях повышения стимулов для сбора доходов;

  И четвертый подход состоит в учёте баланса между доходов и потребностями расходов (определение минимального уровня стандартов предоставления услуг является первым шагом к этой модели).

Существуют различные инструменты для достижения выравнивания, но самый распространенный – это либо гранты для выравнивания из доходов центрального Правительства или поступления из фонда Выравнивания Местных властей. Во втором варианте (перераспределение между СН органами власти), все местные власти, которые обладают лучшей экономической эффективностью и более высокими доходами выплачивают часть доходов в Фонд выравнивания, – из которого более бедные местные органы самоуправления получают финансирование, чтобы покрыть потенциальный дефицит в их расходах. В обоих случаях, система должна быть прозрачна и основана на прозрачной и объективной формуле, для достижения стабильности в планировании и исполнении бюджета. Если выбрана вторая модель, текущий Стабилизационный фонд (которому уже выплачиваются поступления сверхдоходов), может использоваться для того, чтобы выплатить гранты для выравнивания отстающих областей. Кроме грантов выравнивания, могут употребляться также некоторые другие типы межбюджетных трансфертов – такие как условный грант, и т. д.

Приложение 1. Соответствующие главы из Стратегии Государственного Управления в Таджикистане для Реформы фискальной децентрализации

«Стратегия реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан»

Ключевым вопросом реализации реформы системы государственного управления являются упорядочение административно-территориального деления и четкое распределение функций и полномочий между центральным уровнем управления, местных органов государственной властью и местным самоуправлением. Для упорядочения административно-территориального деления будут выработаны и внедрены критерии определения административно-территориального деления. Для распределения же функций и полномочий будут проведены функциональные обзоры на центральном и местном уровнях управления. На основе проведенных функциональных обзоров будут приняты меры по ограничению вмешательства государства в хозяйственную деятельность и по определению функций местного самоуправления. Следующий шаг – реорганизация структуры предоставления услуг населению для обеспечения доступа к эффективным качественным услугам.

В краткосрочной и среднесрочной перспективе на уровне местного самоуправления будут приняты меры по развитию функциональной и фискальной децентрализации джамоатов и одновременно, будет реализована программа развития потенциала джамоатов в управлении вопросами местного значения в условиях самоуправления.

Успешное завершение краткосрочной и среднесрочной фаз реформы системы государственного управления на центральных и местных уровнях позволит приступить к реализации мер, ориентированных на долгосрочную перспективу. В ходе осуществления этой фазы будет проведено упорядочение административно-территориального деления, определены взаимоотношения между уровнями государственного управления и местного самоуправления, рассмотрены Стратегии развития регионального управления. В долгосрочной перспективе будут также осуществлены меры, направленные на развитие и закрепление результатов первой фазы реформ, как на центральном, так и на местном уровне власти. Относительно развития местного самоуправления в долгосрочной перспективе будут определены новые функции местного самоуправления наряду с проведением секторальных реформ.

Приложение 2. Обзор крупных проектов донорских агентств в области фискальной децентрализации

НАЗВАНИЕ ПРОЕКТА: Инициативы местного самоуправления Центрально-Азиатских Республик, Фаза II
Финансирующий орган	ЮСАИД
Длительность проекта	Закрыт
Объем работ	Центральное Правительство Местное Управление
Ключевые результаты и деятельности[46]	Развитие соответствующей законодательной рамки, включая подготовку закона “О самоуправлении в городах и селах”, которые создадут структурную законодательную базу для джамоатов   Поддержка методологическим и учебным функциям городских и сельских районных органов управлений   Отчет по “Оценке местного управления” (май, 2009)
НАЗВАНИЕ ПРОЕКТА: Инициатива Местного Управления, Фаза III
Финансирующий орган	ЮСАИД
Длительность проекта	Продолжается (продолжение инициативы местного самоуправления, фаза II)
Объем работ	Местное управление с сильным фокусом на дlжамоаты
Ключевые результаты и деятельности	Фокус на оценку и развитие законодательства на национальном уровне в области административной и фискальной децентрализации   Работа по оценке и разработке более структурированной и прозрачной системы межбюджетных трансфертов в Таджикистане
НАЗВАНИЕ ПРОЕКТА: Развитие потенциала составления и мониторинга местных и районных программ развития и бюджетирования
Финансирующий орган	ПРООН
Длительность проекта	2008-апрель 2011 Ожидается, что ТП будет продолжаться в новом проекте с финансированием ПРООН далее с 2011 года (тендер будет открыт скоро)
Объем работ	Районы /джамоаты
Ключевые результаты и деятельности	Разработка Программ местного Развития в 15 районах из различных частей страны, на уровне области и РРП   Проектирование и выполнение систем для мониторинга и оценки Программ Местного Развития на уровне района и области   Помощь в создание статистической базы данных в районах и джамоатах   Оценка существующей законодательной рамки и рекомендации по ее улучшению
НАЗВАНИЕ ПРОЕКТА: СПГР Социальные сектора, Таджикистан
Финансирующий орган	ЕС
Длительность проекта	2008-2011
Объем работ	МФ и Социальные сектора
Ключевые результаты и деятельности	Выполнение многолетнего подхода подготовки бюджета, что основано на политике трех социальных секторов: ‘образование’, ‘социальная защита’ и ‘здравоохранение’   Улучшение бюджетной подготовки в целом в Правительстве Таджикистана   Отчет “Межбюджетные фискальные отношения в Таджикистане: предложения для улучшения в бюджетной перспективе” (2010)
НАЗВАНИЕ ПРОЕКТА: Программа роста сельской местности
Финансирующий орган	ДИФД, GTZ, ПРООН
Длительность проекта	2010-2012
Объем работ	Местное управление в Согдийской области
Ключевые результаты и деятельности	Общей целью проекта является продвижение более инклюзивного экономического развития в сельской местности в Таджикистане в поддержку НСР и ДССБ. Этот проект включает улучшение местной среды для экономического роста, производства дохода и создания рабочих мест в Согдийской области.

Приложение 3. Предлагаемый план для Концепции фискальной децентрализации

Структура Концепции фискальной децентрализации
Фискальная децентрализация или реформа деконцентрации (делегирования)?	Концепция должна отвечать на вопрос: должен ли Таджикистан стремиться к более высокой фискальной децентрализации или к той же самой или даже низко интенсивной фискальной децентрализации, но с правильным разделением функций, финансовой основой, которая исключает административную трату и повышает мотивацию на местных уровнях.
Цели реформы фискальной децентрализации	Концептуальный документ должен решать ключевые задачи реформы фискальной децентрализации (повысить или нет, все полномочия СНВ, и в какой срок) и установить цели достижения в реформе
Сроки реформы, определить участников и ответственных властей	Концептуальный документ должен установить реалистический и скоординированный срок для всей реформы до 2018 года, когда реформа фискальной децентрализации будет завершена по предположениям (однако, сроки для полной фискальной децентрализации могут быть пересмотрены, она может быть завершена раньше или позже).
Функции на каждом уровне СНВ	Концептуальный документ должен обеспечить основание для четкого разделения функциональных обязанностей на всех уровнях системы СНВ и создать основу для изменений в законодательстве.
Перечислите местные налоги, ставки и администрирование сборов налогов	Концептуальный документ должен представить предложение / варианты для Правительства по пересмотренной местной налоговой основы бюджета. Идеально в будущем Таджикистан должен достигнуть такой механизм финансирования местных властей, который вовлекает как можно меньше разделение дохода. Эта часть концептуального документа должна также включать краткий обзор любых изменений в сборе налогов и администрировании.
Межбюджетная система трансфертов	Концептуальный документ должен представить предложение об упрощенной межбюджетной системе трансфертов в соответствии с новыми функциональными обязанностями каждого уровня.
Использование субсидий, неограниченных условиями	Концептуальный документ должен описать значение таких субсидий, неограниченных условиями, механизмы и критерии для использования.
Использование субсидий с условиями	Концептуальный документ должен описать значение таких субсидий, механизмы и критерии для использования
Выравнивающие субсидия и фонды	Концептуальный документ должен описать значение выравнивающих субсидий, механизмов и критериев использования
Цикл планирования и исполнения бюджета: Средние и Годовые бюджетные элементы	Концептуальный документ должен показать, как среднесрочная система планирования бюджета интегрируется с пересмотренной правительственной системой СНВ, как республиканский бюджет и учреждения взаимодействуют с местными органами власти.
Изменения в исполнении бюджета, учета и отчетности	Концептуальный документ должен предоставить обзор изменений в бюджетном исполнении, учете и отчетности ввиду реформы децентрализации

Приложения 4. Автономия в получении дохода СНВ (собственные источники получения доходов)

Вид дохода	2007	2008	2009
Налог с розничных продаж	48,21	68,37	85,47
Налог на недвижимость	29,5	43,35	57,53
Налог на автомобиль	23,02	34,86	45,03
Автономные налоги СНВ (местные налоги)	100,73	146,58	188,03
Общие не налоговые поступления СНВ	29,53	42,99	85,41
Общий автономный доход СНВ	130,26	189,57	273,44
Общий доход МБ	888,25	1235,35	1668,89
Общий автономный доход СНВ (в %)	15%	15%	16%
Общие затраты МБ	888,25	1235,48	1445,15
Доход МБ из собственного источника как доля общих затрат МБ (%)	15%	15%	19%
Трансферты ЦП (субвенции)	234,66	287,73	261,8
Общий доход СНВ от разделенных общегосударственных налогов	523,33	758,18	897,88
(в миллионах Сомони)
*Красная книга (2007)
**Красная книга (2008)
***Отчет по исполнению бюджета, 2009 (данные исполнения бюджета)

Приложения 5. Распределение регулируемых налогов в период с 2006-2010 гг.

Вид налога / Местные органы власти	2006 г.	2007 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.
Респуб. бюджет	Местный бюджет	Респуб. бюджет	Местный бюджет	Респуб. бюджет	Местный бюджет	Респуб. бюджет	Местный бюджет	Респуб. бюджет	Местный бюджет
НДС
Согдийская область	-	-	0%	100%	30%	70%	30%	70%	39%	61%
Город Душанбе	70%	30%	70%	30%	70%	30%	67%	33%	60%	40%
Город Турсунзаде	65%	35%	52%	48%	70%	30%	70%	30%	100%	0%
Гиссарский район	-	-	-	-	30%	70%	-	-	58%	42%
Район Рудаки	-	-	-	-	-	-	26%	74%	-	-
Другие области	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%
Налог на прибыль / минимальный налог с предприятий
Город Душанбе	80%	20%	80%	20%	80%	20%	60%	40%	60%	40%
Город Турсунзаде	-	-	-	-	100%	0%	50%	50%	60%	40%
Гиссарский район	-	-	-	-	0%	100%	50%	50%	-	-
Другие области	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%
Подоходный налог
Город Душанбе	40%	60%	40%	60%	40%	60%	50%	50%	54%	46%
Город Турсунзаде	60%	40%	40%	60%	40%	60%	40%	60%	40%	60%
Гиссарский район	-	-	0%	100%	0	100%	51%	49%	-	-
Город Рогун	-	-	-	-	-	-	-	-	39%	61%
Другие области	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%
Налог с пользователей автомобильной дороги
Город Душанбе	30%	70%	30%	70%	33%	67%	-	-	-	-
Согдийская область	-	-	0%	100%	0%	100%	21%	79%	20%	80%
Город Турсунзаде	65%	35%	40%	60%	56%	44%	60%	40%	25%	75%
Гиссарский район	-	-	-	-	53%	47%	0%	100%	50%	50%
Район Рудаки	-	-	-	-	-	-	-	-	14%	86%
Другие области	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%
Акциз
Согдийская область	48%	52%	0%	100%	34%	66%	-	-	-	-
Город Душанбе	50%	50%	69%	31%	-	-	-	-	-	-
Шахринавский район	100%	0	-	-	-	-	-	-	-	-
Другие области	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%	0%	100%

Распределение доходов городов и районов областного подчинения в Согдийской области, за 2010 год