Предварительный обзор прогресса реформиры фискальной децентрализации в Таджикистане (стр. 6 )

4.  Заключения и рекомендации

Ниже кратко излагаются основные выводы и рекомендации, касающиеся дальнейшей реформы фискальной децентрализации. Рекомендации представлены в последовательности предлагаемых временных сроков (те, которые имеют более высокий приоритет, в плане сроков, перечисляются первыми). Сроки выполнения каждой рекомендации должны быть соблюдены по усмотрению Минфина и Правительства.

В качестве общих рекомендаций, не предлагается переходить к срочной и высокоинтенсивной программе реформы фискальной децентрализации, а скорее, применять информированный и поэтапный подход к реформе. Необходимо улучшить управление координацией деятельности по реформе. В краткосрочный и среднесрочный период, следует решить следующие три ключевые вопроса общей реформы децентрализации:

  четкое разделение функций между различными уровнями государственной власти;

  стабильная база доходов / бюджета для финансирования местных властей;

  и механизм выравнивания регионального социально-экономического неравенства (таких как, отсутствие доходов для обеспечения минимальных стандартов услуг для населения в конкретном регионе).

Если данные вопросы будут рассмотрены и решены соответствующим образом, то дальнейшая реформа будет реализовываться более гладко, поскольку большинство ключевых проблем по реформе децентрализации связано именно с этими вопросами.

Рекомендация 1: Провести обзор функций и механизмов финансирования

Согласно передовой международной практике, реформы фискальной децентрализации должны осуществляться по продуманным этапам и руководствоваться правилом “финансы - следуют за функцией”. Всемирный Банк, в недавнем отчете по реформам фискальной децентрализации разных стран мира, подчеркивает, что правительство во первых должно принять решения по полномочиям местных властей по расходной части, перед тем оно сможет выбрать эффективное сочетание налогов для передачи местными самоуправлениям. Несмотря на все эти позитивные рассуждения, априори, большинство стран начали межбюджетные реформы с доходной части”[38].

Необходимые мероприятия в рамках данной рекомендации включают обзор функций, которые должны быть распределены по всем государственным уровням, и разработку реальных предложений по их распределению. Это должно включать рассмотрение связей функций с возможностями и потенциальным финансированием с целью назначения функций тому уровню, который может лучше их выполнить, и где они могут должным образом финансироваться при помощи ряда рассмотренных механизмов. Такой обзор функций должен проводиться в согласии с обзором финансирования, включая налоги, трансферты, выравнивание и т. д.

Рекомендация 2: Используя результаты функциональных обзоров, подготовить «Концепцию фискальной децентрализации» с полным обхватом всех функций и финансирования местных властей

Как отмечалось ранее в отчете, стратегии и планы, касающейся реформы фискальной децентрализации, подразумевает различные сроки и мероприятия. Данные документы необходимо заменить согласованным подходом к децентрализации, который может обсуждаться, утверждаться и использоваться для разработки законодательных изменений.

Концепция должна в первую очередь рассмотреть ключевой вопрос о том, следует ли Таджикистану вообще стремиться к большей фискальной децентрализации или же к фискальной децентрализации текущего уровня или меньшей интенсивности[39], но с надлежащим распределением функций, финансовой базы, исключающей административное дублирование и повышающей мотивации на местных уровнях. Данный вопрос все еще нуждается в проведении широкого обсуждения с научной точки зрения в плане того, подразумевает ли более высокая децентрализация также более высокий экономический рост[40] и сокращение бедности, как было предложено изначально теорией децентрализации. Некоторые исследования предлагали, что иногда фискальная децентрализация связана с более медленным экономическим ростом[41] и не смягчает проблем бедности. Существуют примеры в мировой практике, когда децентрализация не обязательно сокращает бедность как указано в теории, но в некоторых беднейших странах, характеризующихся слабыми институтами и политическими конфликтами, децентрализация может в частности ухудшить ситуацию[42].

В связи с широким экономическим диспаритетом между регионами в Таджикистане, подход децентрализации "большого взрыва" может привести к еще большим разрывам между регионами, росту нищеты и усилению проблем связанных с ограниченным доступом к социальным услугам среди бедного населения, если реформа фискальной децентрализации не является хорошо осмысленной и спланированной. Также в случае Таджикистана сомнительно, что традиционная цель теории фискальной децентрализации с полной автономией доходной и расходной части на данном этапе является подходящей для такой сравнительно небольшой развивающейся страны с высоким уровнем нищеты и региональным дисбалансом. В сочетании с низким местным потенциалом и значительным уровнем коррупции, программа высокой интенсивности фискальной децентрализации может быть рискованной и оказаться контр - продуктивной.

Верно также и то, что в странах с очевидными региональными социально-экономическими различиями территорий, особенно в случае развивающихся стран, где уровень базового финансирования намного ниже, чем в развитых странах, центральное правительство должно играть более важную роль в выравнивании и обеспечении минимальных стандартов в предоставлении услуг. Принимая во внимание эти аргументы, рекомендуется применять осторожный и поэтапный подход децентрализации, а не переходить к интенсивной фискальной децентрализации в короткий срок - если межбюджетные механизмы не разработаны надлежащим образом, то это может в конечном итоге привести к большему неравенству и горизонтальному дисбалансу чем сейчас. Возможно также такая модель, - как показывает практика странам ОЭСР - что сбор налогов в большей степени централизован, в то время как оказание услуг и расходы децентрализованы (СНВ получают большую часть своих средств от ЦП).

Теоретически страна может управлять весьма централизованной системой сбора доходов, но через межбюджетные трансферты передавать существенную часть государственных поступлений обратно местным властям –таким образом централизуя доходную/расходную часть, но децентрализуя предоставление услуг гражданам страны. Также республиканское (центральное) Правительство может передать местным властям другие функции и финансирование, где центральная координация не так необходима (в противоположность образованию или здравоохранению), и децентрализованное выполнение не подразумевает более низкую эффективность.

Концепция фискальной децентрализации может также устанавливать более реалистический и скоординированный срок для всей реформы, например до 2018 года, когда реформа фискальной децентрализации будет завершена. Однако было бы крайне важно, чтобы концептуальный документ был бы подготовлен после проведения Функционального обзора всех субнациональных уровней (рекомендация 1).

Предлагаемая структура концепции фискальной децентрализации изложена в приложении 3.

Рекомендация 3: После рассмотрения обзора, Концепции фискальной децентрализации и других материалов, принять обоснованного решение по функциональным обязанностям органов власти всех уровней СНВ

Четкое разделение функций между центральным правительством, областной, и районной администрацией, а также джамоатами является одним из краеугольных камней в усовершенствовании текущей системы межбюджетных отношений или внедрения новых передовых систем. Функции местных властей могут быть обновлены либо в рамках текущей законодательной рамки либо в рамках нового “Закона по Административно-территориальному делению» (что было предусмотрено Планом Действия УГФ). Новая административная структура на местном уровне также затребована стратегией РГУ, которая призывает к четким критериям административно-территориального разделения в будущем.

Рекомендация 4: Принять решения в отношении стабильной доходной / бюджетной базы местных органов управления, исключая, по мере возможности, модель распределение общегосударственных налогов между бюджетами

Как уже отмечалось, в развивающихся странах роль центрального правительства - особенно на начальном этапе развития - как правило, значительно выше (чем в развитых странах) для обеспечения предоставления основных социальных услуг и развития важных объектов инфраструктуры (таких, как энергетическая и коммуникационная инфраструктура, социальная инфраструктура, как школы). Данная тенденция нацелена на централизацию доходов на ранних стадиях развития, особенно в относительно небольших унитарных странах. Кроме этого, есть несколько аргументов, почему сбор доходов по большей части налогов, является более эффективным на центральном уровне - МВФ отметил три основных. Во-первых, правительство обычно направлено на достижение некоторых экономических и социальных целей в рамках налогообложения, таких как перераспределение дохода, макроэкономическая стабильность и экономическое развитие. С этой точки зрения, прогрессивный подоходный налог и корпоративный подоходный налог должны собираться ЦП. Во-вторых, мобильность налоговой базы - например, "если налоговая база может легко избежать налогообложения на местном уровне и перейти в другой регион, данная база не является хорошим кандидатом или местным налогообложением[43]" (в основном в случае, когда СНВ имеет полномочия устанавливать различные налоговые тарифы). В-третьих, экономия за счет масштаба ; предлагает, что сбор некоторых налогов являеться менее дорогостоящими на центральном уровне, особенно когда технические требования для сбора налогов высоки – согласно исследованиям МВФ, НДС и глобальный налог на прибыль должны собираться на национальном уровне. Согласно рекомендациям МВФ и другому передовому международному опыту, наиболее подходящие налоги для местного уровня это налоги на землю и недвижимое имущество (наиболее недвижимая налоговая база), местный акцизный налог, налог на автомобиль, местные лицензии и сборы с пользователей, а иногда и налог с розничных продаж.